Ensayo Derecho Administrativo Mexicano, surgimiento y evolución



Introducción

Se considera al derecho administrativo como una rama del derecho público encargada de regular la estructura, el funcionamiento y la organización de la administración pública, esta rama del derecho es relativamente joven, apneas cuenta con un par de siglos en su haber, si lo comparamos con el derecho civil que tiene de existencia miles de años, o con el muy antiguo derecho penal.

El derecho administrativo emerge cuando se configura un orden regulador de la estructura y funcionamiento de la administración pública y de las relaciones existentes entre los administrados, dando un orden jurídico que norma las relaciones entre los particulares.

Antes de que el derecho administrativo surgirá, los conflictos entre los particulares, así como la regulación de la administración pública era regida por el derecho ordinario, de las cuales habían diversas excepción que este no contemplaba, derivado de estas excepción y que fueron incrementando se llegó a la conclusión de que era necesario un sistema normativo especifico, tal y como apunta George Vedel: "Sólo existe derecho administrativo en el sentido preciso del termino cuando ese sistema de normas s sustancialmente diferente del que se aplica a las relaciones de los particulares".

La formación del derecho administrativo se establece en la Francia revolucionaria, durante la época de la Asamblea Constituyente, como producto de la sistematización de los principios racionales que fundan la acción administrativa, así como las atribuciones del poder público, además de las características esenciales de las instituciones administrativas y los intereses y derechos del hombre.

Con el derecho administrativo surge la ciencia del derecho administrativo, de las cuales se hicieron grandes aportaciones mediante los exégetas de las numerosas leyes administrativas y de la jurisprudencia del consejo de Estado Francés del siglo XIX, así mismo, es importante recordar que fue el italiano Gian Domenico Romagnosi quien escribió el primer libro sobre derecho administrativo, bajo el título "Principi Fundamentali del dirito amministrativo onde tessene le instituzione", publicado en Milán en el año de 1834.

Conforme lo antes mencionado se puede establecer que el derecho administrativo ha ido evolucionando conforme el establecimientos de excepciones, sucesos y conflictos entre los particulares y la administración pública, de los cuales el derecho ordinario no contempla en sus normas y regulaciones, por lo que es importante el establecimiento de una nueva doctrina que permita el regular y legislar dichas excepciones, de ahí la importancia del derecho administrativo.

Aparición del Derecho Administrativo Mexicano

Recapitulando, entendemos que el derecho administrativo es un conjunto de normas destinadas a regular la actividad del Poder Ejecutivo. Ahora bien analizaremos el surgimiento del derecho administrativo en México, el cual surge desde el inicio de la independencia, esto se acredita mediante diversos documentos emitidos por la Soberana Junta Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano, entre los cuales destaca el del 5 de octubre de 1821, mediante el cual se habilito provisionalmente a las autoridades existentes para el ejercicio de la administración de justicia y demás funciones públicas.

Así mismo, mediante el decreto del 12 de octubre de 1821, se le asigna un sueldo un sueldo anual al regente del Imperio Agustín de Iturbide, mediante el mismo decreto se instrumentó el Reglamento para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretarías de Estado y el Despacho Universal (dicho reglamento es el antecedente remoto de la actual Ley Orgánica de la Administración Pública Federal).

Con el establecimiento de la Constitución de 1824, por primera vez se regulo en el derecho mexicano, la figura jurídica de la expropiación forzosa, la cual se entiende como el acto mediante el cual el gobierno priva de una propiedad a una persona sin su consentimiento, siempre y cuando dicha propiedad tenga una utilidad pública, así mismo, obligo al mismo gobierno al pago de la indemnización correspondiente. Mediante la fracción II del artículo 110 de la constitución antes mencionada, confiere al presidente de la República la facultad reglamentaria, es decir que este tiene todas las facultados para la elaboración y promulgación de las leyes.

Entre los más destacado de la Constitución de 1824, se observa la creación del Distrito Federal, con lo cual implica la creación de la administración pública para este, así mismo, en 1833, se realizó la reforma educativa por parte del presidente Valentín Gómez Farías, en la cual se establece dos bases importantes, las cuales son la secularización de la educación, la cual en ese momento se encontraba en manos del clero, y por otro lado la organización de la actividad educativa del Estado, a efecto de hacer llegar la educación a todas las clases sociales.

Con la creación de la República Mexicana, después del término de la independencia, el país se vio en la imperiosa necesidad de regular el nuevo gobierno, y la relación de este con las gobernados, con la creación de diversos decretos, y la promulgación de la Constitución de 1824, se sentaron las bases para la creación del derecho administrativo en México, así mismo, se establecen las normatividades necesarias para la regulación de los entes administrativos, así y se dota del poder necesario al Presidente para la elaboración de dichas normas.

Evolución del Derecho Administrativo Mexicano en el siglo XIX

La constitución de 1824 fue derogada y sustituida por la constitución de 1836, mediante el cual México se convirtió en un estado unitario, en el cual se desaparecieron el Distrito Federal y los Estados de la República, dieron paso a los Departamentos que los sustituyeron conforme al esquema centralista, la cual se estructuro en una sola administración pública para todo el país.

Una vez restaurada la República Federal en 1846, en la cual se restablecieron los estados y el distrito Federal, con la creación de los anteriores se estableció una pluralidad en la administración pública, en el ámbito de la administración pública se destacan los siguientes ordenamientos expedidos en 1853 durante el gobierno de Antonio López de Santana, el cual promulgo la Ley de imprenta, la Ley para Corregir la Vagancia, pero en este periodo se estableció la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo, el 25 de mayo de 1853, dicha ley fue inspirada en la doctrina y legislación francesa, con la cual se intentaba sustituir el sistema jurista implementado por las Constitución de 1824, dicha ley encomendaba a los tribunales ordinarios la resolución de las controversias suscitadas entre los particulares y la administración.

La ley antes mencionada la cual fue redactada por Teodosio Lares, la cual no llego hacer muy efectiva, se compone de catorce artículos, en el cual el artículo primero excluyo a la autoridad judicial del conocimiento de las cuestiones administrativas, las cuales estaban contempladas en su artículo dos establece que las principales cuestiones administrativas eran las relativas a las obras públicas, los contratos celebrados por la administración, las rentas nacionales y los actos administrativos que tuvieran por objeto el interés general de la sociedad.

En lo que se refiere al artículo 3, establece que el conocimiento de las controversias por la actuación y desempeño de la administración pública no era encargado a un ente autónomo con personalidad jurídica y decisiones propias, sino que era la misma administración en funciones era la que conocía de tales cuestiones, ya que los ministros de Estado, el consejo y los gobernadores de los estados y el Distrito Federal eran los responsables de dar atención a las cuestiones administrativas.

Así mismo, en su artículo cuarto el Consejo del Estado se componía de cinco abogados nombrados por el presidente para conocer de lo contencioso administrativo. Dicha ley en análisis prohibió a los tribunales despachar mandamientos y/o dictar embargos, sin la previa autorización y consignación de la autoridad administrativa.

Con la promulgación de la Constitución de 1857 se optó por la forma federal del Estado, aún y cuando el presidente Ignacio Comonfort, trato de derogarla mediante el Plan de Tacubaya, así mismo, impidió su cabal vigencia durante los años hasta después de concluida la intervención francesa.

Entre las aportaciones destacadas de la Constitución de 1857, figura la distinción entre las sanciones penales y administrativas, reservando la autoridad judicial la facultad de imponer las primeras y facultando a la autoridad administrativa a aplicar las segundas que hicieron consistir en multa de hasta quinientos o reclusión hasta por un mes.

Así mismo, en el artículo 117 de la Constitución de 1857, se establecieron las bases para la distribución de competencias entre la Federación y los estados de la República, conforme la fórmula siguiente: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados".

Durante el gobierno de Benito Juárez se dieron diversos ordenamientos jurídicos que nutrieron al derecho administrativo entre las cuales destacan: "La Ley de Nacionalización de los Bienes Eclesiásticos", dicha ley fue complementada con la "Ley de Ocupación de Bienes Eclesiásticos", la "Ley Orgánica del Registro Civil", con las cual cesa toda la intervención del clero en los cementerios y camposantos.

Dicha ley tuvo repercusiones tanto en el derecho constitucional, así como en el derecho administrativo, en el primero puso los cimientos del Estado laico, y en segundo porque se organizó la institución pública del Registro Civil, a cuyos funcionarios nominados jueces del Registro Civil asignaron la tarea de la averiguación y el procedimiento de hacer constar el estado civil de las personas que residen en el territorio nacional, en lo que concierne a su nacimiento, adopción, arrogación, reconocimiento, matrimonio y fallecimiento.

En el proemio de la Ley antes mencionada, el Presidente Interino Benito Juárez expreso:

"Considerando: que para perfeccionar la independencia en que deben permanecer recíprocamente el Estado y la Iglesia, no puede ya encomendarse a ésta por aquel Registro que había tenido del nacimiento, matrimonio o fallecimiento de las personas: registro cuyos datos eran los únicos que servían para establecer todas las aplicaciones prácticas de la vida el estado civil de las personas; que la sociedad civil no podría tener las consecuencias que más importan sobre el estado civil de las personas, si no hubiese autoridad ante la que aquéllos se hiciesen registrar y hacer valer"

Continuando con la evolución del derecho administrativo, pasamos a la dictadura de Porfirio Díaz, en la cual hubo un evidente retroceso del estado frente a los particulares, en especial frente a los extranjeros, lo cual en aras de supuestamente de la modernidad del estado; por ejemplo se renunció al dominio eminente o potestad soberana del estado sobre su territorio, mediante la expedición del código de minería de 1884.

Evolución del Derecho Administrativo Mexicano en el Siglo XX

Los cambios importantes en el derecho administrativo mexicano se producen a partir de la Revolución Mexicana de 1910, la cual se empezó a formar con la promulgación de la Constitución de 1917, en la administración pública federal se estructuro de acuerdo con la tendencia organizacional de la centralización administrativa, en la cual se establecen dos tipos de unidades: la secretaría de Estado y el departamento administrativo; con las cuales se encomienda a las primeras el despacho de los asuntos políticos y a los departamentos se encargó el manejo de la cuestiones técnicas y la prestación de los servicios públicos, sin embargo, los departamentos desaparecieron, o en su caso evolucionaron en secretarías de estado, por lo cual en la actualidad no existe ningún.

Con la promulgación de la constitución de 1917, se sentaron las bases del nuevo derecho administrativo, mediante los artículos 16, 21, 27, 28, 89, 90, 92, 115, 124, 126, 127 y 134. Así mismo, la constitución concibió el esquema de administración pública distribuida en cinco ámbitos distintos: el federal, el del Distrito Federal, el de los territorios federales, el estatal y el municipal.

Dentro de las carencias de la constitución de 1917, no cuentan con normas regulatorias referidas a las entidades paraestatales, sin embargo, sus artículos 27, 28, 73 fracciones X y XVIII, y 134 integraron el andamiaje para estructurar, tiempo después un marco normativo regulatorio de la administración paraestatal.

En la tercera década del siglo XX entra en la administración pública una figura distinta a los departamentos administrativos, la cual es la de los organismos descentralizados, sin embargo dicha figura no era contemplada en la Constitución, los que nos da como resultado dos vertientes: la centralizada y la descentralizada o paraestatal.

Mediante una iniciativa del presidente José López Portillo fue promulgada el 29 de diciembre de 1976 la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la cual sustituiría a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estados de 1958, en dicha ley se estableció antes que la Constitución, la división entre entidades centralizadas y descentralizadas.

Dentro de las entidades centralizadas se encuentran la Presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Procuraduría General de la República; así mismo, dentro de las entidades descentralizadas se encuentra integrada por las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las instituciones de seguros y fianzas y los fideicomisos.

Dentro de la evolución de la Administración Pública Federal se empezaron a reducir el número de departamentos administrativos, hasta que se descontinuo su uso en la administración pública, siendo remplazado por los organismos descentralizados los cuales tenían personalidad jurídica y patrimonio propios, los cuales se usaban para la prestación de los servicios públicos federales.

Inicio de la Ciencia del Derecho Administrativo en México

Teodosio Lares, jurista y político aguascalentense, inicia en México el estudio sistematizado del derecho administrativo, con la publicación, en 1852, de su libro "Lecciones de derecho administrativo", definía al derecho administrativo como "la ciencia de la acción y la competencia del Poder Ejecutivo, de sus agentes y de sus tribunales administrativos, en relación con los derechos e interés de los ciudadanos, y con el interés del Estado".

El derecho administrativo, al decir de Lares, encuentra su base en "los principios del orden racional apoyados en la naturaleza del hombre y de la sociedad. Las instituciones administrativas son la realización o las consecuencias de los principios".

Lares no se limitó a promover la ciencia del derecho administrativos, también contribuyo con la configuración del mismo mediante la Ley para el arreglo de lo contencioso administrativo, del 25 de mayo de 1853.

José María del Castillo Velasco por medio de su obra "Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano" publicado en 1874 y 1875, con un criterio legista, definió "llamase derecho administrativo al conjunto de leyes y disposiciones que en cada nación forma su administración particular".

A diferencia de Teodosio Lares, quien basaba el derecho administrativo en principios del orden racional cuyas consecuencias son las instituciones administrativas, Castillo Velasco consideró que el fundamento de dicha disciplina es el Estado de derecho, con el que, como señala al inicio del capítulo I del primer tomo de su Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano: "Aseguran los pueblos su propia libertad por medio de las constituciones o códigos políticos y apoyándose en esta robusta base, buscan los mismos pueblos en el acierto de las instituciones administrativas su desarrollo físico y moral y el mejoramiento incesante a que aspira el hombre en fuerza de su organización".

Así en el último cuarto del siglo XX, la investigación y el estudio del derecho administrativo caen en un letargo.

La ciencia del Derecho Administrativo en México en el siglo XX

Es de enfatizarse que en los albores del siglo XX, la naciente doctrina mexicana de derecho administrativo aún no había abordado el estudio e investigación de temas torales de esta disciplina, que acaparaban la atención de los ius administrativistas de otras latitudes, como el servicio público y el acto administrativo.

En el segundo tercio del siglo XX tuvo lugar un auge del derecho administrativo mexicano con la publicación de las grandes obras de Gabino Fraga: Derecho administrativo (1934), y de Andrés Serra Rojas : Derecho administrativo (1959); entre ambas fechas, Antonio Carrillo Flores publicó en 1939 su libro La defensa jurídica de los particulares frente a la administración en México, a las que se sumaron otras dos importantes obras, a saber: la de Efraín Urzúa Macías Derecho administrativo (1955) y la de Jorge Olivera Toro, Manual de derecho administrativo (1963). No es mera coincidencia que en esta época el marco jurídico de la administración pública mejora sensiblemente mediante una más adecuada regulación jurídica de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal, y controles más elaborados de la administración pública federal.

En el último tercio del siglo XX, se sumaron a las grandes obras de derecho administrativo, la de Rogelio Martínez Vera, Nociones de derecho administrativo (1968); la de Miguel Acosta Romero Teoría general del derecho administrativo (1973); para luego publicarse las de Roberto Ríos Elizondo, Acto de gobierno, poder y derecho administrativo (1975); Arturo González Cosío, El poder público y la jurisdicción administrativa en México (1976); Fernando Serrano Migallón,

El particular frente a la administración (1977); Miguel Duhalt Krauss, Una selva semántica y jurídica (1977); Alberto Trueba Urbina, Nuevo derecho administrativo del trabajo (1977), y José Francisco Ruiz Massieu, Reformas recientes al derecho administrativo mexicano (1980).

De la penúltima década del siglo XX, recordamos los libros de Jorge Witker, La empresa pública en México y España (1982); Héctor Fix-Zamudio, Introducción a la justicia administrativa en el ordenamiento mexicano (1983); Emilio Chuayffet Chemor, Derecho administrativo (1983); Miguel Ángel García Domínguez, Las multas administrativas federales y su impugnación (1985); Santiago

Barajas Montes de Oca, Manual de derecho administrativo del trabajo (1985); Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez, Elementos de derecho administrativo (1986); Gonzalo Armienta Hernández, Tratado teórico práctico de los recursos administrativos (1986); Antonio Carrillo Flores, Estudios de derecho administrativo y constitucional (1987); Marcos Kaplan et al., Regulación jurídica del intervencionismo estatal en México (1988); Miguel Acosta Romero, Catálogo de ordenamientos jurídicos de la administración pública (1989); Roberto Báez Martínez, Manual de derecho administrativo (1990), y Mario Ayluardo Saúl, Lecciones de derecho administrativo (1990).

Tenemos presentes, de la última década del siglo XX, las obras de Alfonso Nava Negrete, Derecho administrativo (1991); Rafael I. Martínez Morales, Derecho administrativo. Primer curso y segundo curso (1991); Jorge Ricardo Canals Arenas, El contrato de obra pública (1991); León Cortiñas Peláez, Introducción al derecho administrativo (1992); Manuel Lucero Espinosa, La licitación pública (1993); Ernesto Gutiérrez y González, Derecho administrativo y derecho administrativo al estilo mexicano (1993); Joaquín Martínez Alfaro, Los contratos derivados del artículo 134 constitucional (1993); Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez y Manuel Lucero Espinoza, Compendio de derecho administrativo (1994); Emilio Margain Manatou, Introducción al estudio del derecho administrativo mexicano (1994); Ignacio Orendain Kunhardt, Nueva Ley Federal de Procedimiento Administrativo (análisis y comentarios) (1994), Jorge Fernández Ruiz, Derecho administrativo (servicios públicos) (1995); Miguel Galindo Camacho, Derecho administrativo (t. I, 1995 y t. II, 1996): Andrés Garrido del Toral, Las formas de organización administrativa en México y en Querétaro (1997); Jorge Fernández Ruiz, Derecho administrativo (1997); Narciso Sánchez Gómez, Primer y segundo curso de derecho administrativo (1998); Jorge Fernández Ruiz, Derecho administrativo. Contratos (2000), y Gabino Castrejón García, Derecho administrativo mexicano (2000).

Situación del actual Derecho Administrativo Mexicano

En inicios del siglo XXI, se advierte que el derecho administrativo mexicano, visto como ciencia, que considerado como un conjunto de valores principios y normas ha sufrido numerosas transformaciones. Entendido como una ciencia, el derecho administrativo mexicano desecha las anteriores definiciones usadas para explicarlo, y lo interpreta como el que regula jurídicamente toda la actividad del Estado.

Igualmente, quedó superado el criterio que interpretaba al derecho administrativo como el encargado de regular toda la actividad del órgano ejecutivo del poder público, porque no regula toda sino sólo una parte de la actividad del órgano ejecutivo, y además, norma también una parte de la actividad de los otros órganos del poder público, pues no todo el órgano ejecutivo es administración pública, ni toda la administración pública se inserta en dicho órgano.

A consecuencia de su evolución, el derecho administrativo, como ciencia, se ocupa en México del estudio e investigación de los valores, principios y normas que regulan la estructura, organización y funcionamiento de la administración pública y de sus relaciones con los particulares.

En el siglo XXI el derecho administrativo mexicano es la rama jurídica más robusta, dado el amplio espectro de temas sometidos a la regulación, lo que genera una gran cantidad de normas jurídicas dispersas en múltiples ordenamientos que no siempre guardan entre si la debida coherencia, lo que en muchas ocasiones caen en contradicciones entre sí.

Así mismo, en lo que va del siglo XX en México se ha dado una importante restricción a la administración pública, toda vez que los procedimientos de la misma son regulados por diversas normas a efecto de garantizar y validar su legalidad, así mismo, se regula la el gasto establecido mediante un presupuesto aprobado por el Poder Legislativo, el cual es supervisado por la Auditoria Superior de la Federación.

De cualquier modo, como ocurre en todo el mundo, en México, el derecho administrativo se advierte en retirada en diferentes frentes, dominado en mayor o menor medida por los afanes de privatización, desregulación y "desmonopolización" peculiares del esquema neoliberal y globalizador imperante en el mundo de nuestros días, acorde a los intereses de los países más ricos del mundo, a su vez dominados por unos cuantos dueños del dinero que, a través del Fondo Monetario Internacional e instituciones afines, imponen esquemas de actuación y de organización a todos los países, en especial a los necesitados de apoyo financiero.

Conclusión

El inicio del México independiente, y su posterior instauración de un gobierno, da el inicio a la administración pública, de la cual se emana el derecho administrativo, el cual después analizar a diversos autores podemos concluir que este se define como la rama del derecho que regula el actuar del estado y de los particulares.

El primer paso dentro del derecho administrativo mexicano se da con el establecimiento del Reglamento para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretarías de Estado y del Despacho Universal, promulgada por Agustín de Iturbide.

Dentro del siglo XIX se fueron dando avances en el derecho administrativo, con la promulgación de diversas constituciones, destacándose la promulgación de la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo de 1853.

El siglo XIX trajo consigo diversos avances significativos dentro del derecho administrativo, como lo realizado por Benito Juárez, el cual promulgo diversas leyes a efecto de separar los asuntos del estado de los eclesiásticos, y dado los cimientos necesarios para la formación de un estado laico.

Durante el porfiriato hubo una regresión en materia de derecho administrativo, derivado a que se privilegió a los particulares y se perdió el dominio sobre el territorio nacional, así mismo, es de considerar que en este periodo las leyes emitidas repercuten en la regulación de la propiedad privada y del estado.

Sin embargo, al iniciar la revolución mexicana, así como la promulgación de la constitución de 1917, la cual funda los cimientos del actual actuar del estado delante del derecho administrativo, la constitución de 1917 especifico la estructura del estado, en la cual fue separado por secretarias y departamentos administrativos, sin embardo derivado de la evolución del mismo, los departamentos fueron sustituidos por organismos descentralizados, los cuales contenían un personalidad jurídica propia, por lo que hubo la necesidad de la actualización y modificación del derecho administrativo, a efecto de incluir y regular dichos organismos.

El derecho administrativo actual tiene una sobre regulación de los organismos, existen demasiadas normas, las cuales en muchas ocasiones son contradictorias entre sí, por lo que es necesario realizar una tala regulatoria a efecto de derogar las leyes que impidan o entorpezcan la relación entre el estado y los particulares, el cual es la esencia del derecho administrativo.

Asimismo, es necesario que el derecho administrativo controle y sancione el ejercicio indebido del estado, a efecto de generar transparencia y confían ante el pueblo, considero que esa debería de ser una directriz del derecho administrativo, proporcionar la confianza entre el estado y los particulares.

 

 

Autor:

Raymundo Fuentes