Pasado, presente, y futuro de la contraloría en Michoacán



"Todo aquello que se diga en contra del discurso aceptado, es visto

como una rareza, como algo que atenta contra la normalidad"

Michel Foucault

Prólogo

Hoy en México las notas periodísticas sobre los quebrantos financieros y desvíos de fondos públicos ocupan un sitio primordial. Luego, qué sentido tiene abordar el desarrollo de la Contraloría en Michoacán, si los casos relevantes en la actualidad se centran en Veracruz, Chihuahua, Sonora, Nuevo León, Quintana Roo. Aunque tiempo atrás el interés se encontraba en Coahuila, Morelos, Tabasco, Oaxaca y también Michoacán. Y en éste último, en su toma de protesta como gobernador Silvano Aureoles, declaraba "Hemos sido estigmatizados como un estado corrupto y hasta inepto" agregando que hallaba endeudamientos, desorden financiero e inseguridad jurídica (01/10/15). En consecuencia, el Poder Ejecutivo Estatal aprobó que su órgano encargado de "vigilar y prevenir el cumplimiento de las leyes, atribuciones, facultades, reglamentos y normatividad administrativa y financiera por parte de las dependencias y entidades" (artículo 20, I, Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Michoacán) de Coordinación de Contraloría cambiase a Secretaría de Contraloría, en la pretensión de otorgarle mayor capacidad. Asimismo meses más tarde se instauraron las contralorías internas en las dependencias de la administración pública estatal (lo anterior obedecía al desmantelamiento de la función de control que se había operado diez años atrás, condición que permitió el desorden financiero, el manejo discrecional de los recursos públicos y la omisión de vigilar, prevenir, y sancionar tales hechos). Y en efecto, la titular de la Secretaría de Contraloría, señaló "con esta medida se busca impactar de manera preventiva al interior de los organismos del gobierno para evitar inconsistencias en el manejo de los recursos públicos" (cambiodemichoacan.com, 14/03/16). Posteriormente en el marco del Día Internacional contra la Corrupción, en Michoacán en el Foro Gobierno Abierto, el gobernador llamó al congreso local a acelerar la aprobación del sistema anticorrupción poniendo en marcha la campaña "Michoacán por la Transparencia, tú tienes la llave" que se basa en tres ejes fundamentales: Transparencia, Acceso a la Información y Participación Ciudadana. Y en otra parte, en la Secretaría de la Función Pública, su titular Arely Gómez González, informó de su plan de trabajo "el cual señala las acciones y ejes que guiarán su gestión, y su objetivo durante los próximos dos años será consolidar un gobierno moderno que garantice la eficacia y la eficiencia de las instituciones, un gobierno abierto que diseña, implementa y evalúa sus acciones de mano de la sociedad" (www.funcionpublica.gob.mx). Y en todo el país, en todas las instituciones de control y gobiernos (federal, estatal y municipal) recorre la misma aspiración y esperanza. Sin embargo, desde su origen las contralorías estatales y las entidades de fiscalización (independientemente de su denominación) hasta nuestros días, su discurso ha promovido y promueve la certeza, confianza, esperanza y optimismo, pero al término de cada administración pública deviene la incertidumbre, desconfianza, desesperanza y pesimismo. Acaso tendremos que esperar dos años en cuanto al gobierno federal o menos de cinco del gobierno en Michoacán, para volver a lamentarnos y refugiarnos en otra parafernalia que nos consuele que no estamos condenados a la corrupción.

Pudiera argumentarse que por ello se han aprobado los sistemas nacionales de: armonización contable, fiscalización, transparencia, y el de anticorrupción. Y que bastará con homologar las leyes en cada uno de los estados para erradicar las prácticas nocivas que deterioran el erario público y genera desconfianza en las instituciones. Más el momento que vivimos debiera conducirnos a preguntar, si es posible tal esperanza, si en cada uno de los estados que conforman la república mexicana podremos lograr la disminución, incluso, la erradicación de los vicios que aquejan a la administración pública. O, si la esperanza se encuentra sin sustento; aunque aceptarlo desecharía la imperturbabilidad en los partidos políticos, legisladores y gobernantes, que satisfechos promueven cambios en las leyes, campañas de participación ciudadana y apoyos a la profesionalización de la contraloría y fiscalización. Pero no se puede permanecer indiferente cuando el nicho que se encuentra en las Contralorías Estatales y Auditorías Superiores (que de superiores no tienen nada) ha quedado indemne, no obstante los pomposos sistemas nacionales de anticorrupción y fiscalización, al dejar a la auditoría fuera del análisis, crítica y reflexión. Tal si fuera una estrategia que permitiera contener las exigencias y demandas de la ciudadanía por una verdadera rendición de cuentas y transparencia. O, cómo un ciudadano podrá ir de la mano con los órganos de control en la evaluación, o tener la llave para acceder a conocer las auditorías, sí éstas permanecen ocultas, distantes de su examinación. En consecuencia, la participación ciudadana o contraloría social en las instituciones de contraloría y fiscalización se ha convertido en un mito al pretender la gobernanza cuando se han edificado obstáculos que impiden conocer el trabajo de las auditorías en lo concreto y particular.

En efecto habrá que iniciar un nuevo camino que desmitifique el discurso que han creado las asociaciones y gremios de auditores y contadores, y que reproducen las instituciones de control y fiscalización, tal como lo llevan a cabo las dos máximas instituciones rectoras en la materia en México, por una parte, la Comisión Permanente de Contralores Estados-Federación, instancia de vinculación de los Órganos de Control y Evaluación de la Gestión Pública del Gobierno Federal, de los Gobiernos Estatales y del Distrito Federal, que en su Misión establece "promueve la implementación de modernos esquemas, instrumentos, mecanismos de control, verificación y evaluación de la Gestión Pública, una eficaz vigilancia en el manejo y aplicación de los recursos públicos con criterios de probidad, transparencia y rendición de cuentas a la ciudadanía". Y la otra, la Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental (conformada por la Auditoría Superior de la Federación y las 32 Entidades de Fiscalización Superior) afirmando que tiene por objeto las acciones de fiscalización en los Estados Unidos Mexicanos con base en los criterios aceptados por sus miembros y a los principios rectores de fiscalización, como son legalidad, eficiencia y eficacia. Más la verdad histórica surge, "En la actualidad los gobernadores son déspotas y sátrapas. Hacen lo que les place con el dinero" (Jean Meyer, elpais.com, 03/12/16). Entonces, ¿Para qué las Contralorías y las Entidades de Fiscalización Superior?

Sí finalmente los órganos de control se encuentran sometidos al interés político. Y mientras su práctica privilegie la secrecía, el discurso de la rendición de cuentas y transparencia continuará vacío, como un alud de simples palabras y vanas esperanzas que miran hacia adelante y no atrás, en esta evasión permanente de la auditoría y fiscalización por ocultar sus errores y complicidades. Sin embargo, ante la enormidad de los retos que enfrenta la sociedad, se demanda que escribamos lo que sucede al interior de cada órgano de control para recuperar la memoria y al exponer sus casos, como un sitio de cristal, quizá contribuyamos a que se pierda el temor a la actividad que debiera proteger el interés social, aunque pareciera destinada a ejercerse en la oscuridad.

En el pasado Inconsistencias

Fui contratado por la Secretaría de Contraloría para desempeñarme como auditor líder en el Órgano Interno de Control de la Secretaría de Pueblos Indígenas. Al inicio consideré pertinente estudiar y analizar la única auditoría que conformaba su archivo, la Auditoría Administrativa-Financiera a los Recursos Humanos, Financieros y Materiales de la Delegación Administrativa de la Secretaría de Pueblos Indígenas por el ejercicio 2013 y el primer trimestre del 2014, según número de oficio, DASC/AL-SPI/AUD-05/2014, de fecha 10 de marzo de 2014. El objetivo en principio fue simplemente conocer, cómo se practicaban las auditorías en la Contraloría Estatal, pero al analizar la auditoría me percaté de sus inconsistencias y consideré oportuno informar a la titular y al Director de Auditoría Central a efecto que pudieran evaluar sí constituía un caso aislado o fuera una deficiencia de los auditores en lo general. Dado que el mejoramiento institucional solamente comienza mediante el reconocimiento de sus debilidades y de su pasado, pero al ignorarse se ha puesto en riesgo la viabilidad de su presente y futuro, por ello la exposición siguiente:

Auditoría Post Auditoría

Inicio

Conclusión

Envío Cédula

Observaciones

Dictamen turnado a

Dir. Responsabilidades

Fecha

10-mzo- 2014

29-ene- 2015

12-feb-2015

19-enero-2016

Duración Auditoría: 10 meses 20 días.

Duración Post Auditoria: 11 meses 5 días.

Luego, casi dos años de duración. Por lo que se requiere establecer criterios y tiempos de duración, conforme a la importancia y magnitud de las Dependencias y lograr que las auditorías sean oportunas y eficaces.

Luego, se muestra inconsistencias e incumplimiento del objetivo de la auditoría de su Manual de Procedimientos y Lineamientos de la Comisión Permanente de Contralores.

Luego, no existe en los Informes mencionados una evaluación conforme a su objetivo, ni éste corresponde con el planteado en su Manual de Procedimientos.

En observación 3, dice "Se detectaron 4 apoyos que carecen…"

En observación 5, dice "Apoyo para obsequiar regalos".

En observación 6, dice "Se otorgaron 25 apoyos sin firma".

En observación 7, dice "seis apoyos no cuentan con la firma".

En observación 8, dice, "se otorgó apoyo para cubrir".

Luego, en siete observaciones no se especifica el origen de los recursos. Si los apoyos provienen del presupuesto estatal o de programas específicos. Y pudieron haberse agrupado en una única observación, denominada "Inobservancia a las disposiciones normativas aplicables". Lo que indica que las observaciones no se definen ni agrupan por el tipo de irregularidad, y de conformidad con los lineamientos de la Secretaría de la Función Pública.

Además no se contextualizan las observaciones con respecto a la muestra o universo revisado. Por ejemplo, 4 apoyos de 10 revisados, o, 4 de 100, lo que nos indicaría un porcentaje y montos de cumplimiento o incumplimiento, y contar con información que permita evaluar el control interno.

En Carta de Planeación, se establece en Alcances, "Cubrir la revisión del 100% de los recursos humanos, financieros y materiales en el período comprendido del ejercicio 2013 y el primer trimestre del 2014".

Y en el Informe de Auditoría de fecha 29 de enero de 2015, en Alcance, dice "Se llevó a cabo revisión a los Documentos de Ejecución Presupuestaria y Pago (DEPPS), así como a su documentación comprobatoria correspondiente al período auditado, como se muestra a continuación:

Documentación Proporcionada $ 6"002,337.31 100%

" Revisada 2"650,837.73 44.16%

Lo que muestra el incumplimiento de la planeación, y no se justifica porque no se cumplió. Además no existe congruencia entre el alcance de la planeación y el alcance del Informe. Y no se detecta que en el rubro de recursos materiales se haya revisado el inventario de bienes muebles, o en el rubro de recursos humanos se haya analizado si la plantilla de personal es insuficiente o suficiente, y si la totalidad de los recursos financieros, materiales y humanos asignados resultan suficientes o no para cumplir los objetivos prioritarios de la entidad auditada.

En papeles de trabajo tanto del expediente de auditoría como el de presuntas responsabilidades, carecen de cédulas sumarias y analíticas, y no existen cruces ni marcas de auditoría.

Lo cual suma, 3,256 copias. De las cuales la Delegación Administrativa de la Secretaría de Pueblos Indígenas, certificó 3,258. Pero además se debe totalizar el expediente turnado a la Dirección de Responsabilidades (que no se tuvo a la disposición), por lo que es mucho mayor el número de copias y certificaciones. Además se carece de un criterio que justifique las certificaciones, como el excesivo número de copias sin mayor relevancia. Y la elaboración de tres expedientes resulta excesivo e innecesario, dado que se invierte una gran cantidad de horas/hombre tanto del equipo de auditoría como el de los funcionarios de la Dependencia para atender y certificar tan voluminosa demanda, y es la razón que explica el mayor tiempo en el proceso aclaratorio que el de auditoría.

En el presente Inseguridad Jurídica

Análisis de oficios para practicar Revisión al Control Interno de la Delegación

Administrativa de la Secretaría de Desarrollo Económico

Hecho.- El día 11 de mayo de 2016, el que suscribe auditor líder en la Secretaría de los Pueblos Indígenas, recibí en mi correo electrónico, formatos de oficio de Orden de Revisión y Solicitud de Información, dirigidos al Lic. Antonio Soto Sánchez, y C. Alberto Sedeño Simontes, Secretario y Delegado Administrativo, con motivo de la Revisión al Control Interno de la Delegación Administrativa, y con fundamento en el artículo 73, fracciones IV y XII del Reglamento Interior de la Administración Pública Centralizada del Estado de Michoacán. En el primero, "han sido comisionados los CC.C.P. Mario Amilcar García Soto, C.P. María Amparo Chávez Ramos, C.P. Fernando Cerano Pedroza, y Lic. Paulina Anaya Vázquez, personal adscrito a esta Secretaría de Contraloría" firmado por la Secretaria de Contraloría, M.I. Silvia Estrada Esquivel. Y el segundo, firmado por el Director de Evaluación y Auditoría al Sector Central, C.P. Mario Amilcar García Soto. Ambos oficios fechados con 29 de abril del 2016.

Los oficios anteriormente mencionados se enviaron al presente como ejemplo, para elaborarlos de la misma forma y enviarlos de la Contraloría Interna de la Secretaría de los Pueblos Indígenas a su firma a las Oficinas Centrales de la Secretaría de Contraloría. Pero cabe hacer notar lo siguiente:

Y debilidad institucional

Lo que a continuación se cita forma parte del Acuerdo de Conclusión de Seguimiento, "Mediante oficio UORCS/211/662/2016 de fecha 11 de febrero de 2016, la Unidad de Operación Regional y Contraloría Social, de la Secretaría de la Función Pública, comunicó la realización de la Auditoria a los recursos del Programa Contingencias 2015 a la Secretaría de Contraloría del Estado de Michoacán. Y mediante oficio SC/DASC/867/2016, de fecha 22 de febrero de 2016, la Titular de la Secretaría de Contraloría, M.I. Silvia Estrada Esquivel, giró instrucciones para que se llevara a cabo la Auditoría a los recursos presupuestales de los Convenios para el otorgamiento de subsidios (Contingencias Económicas, fortalecimiento financiero), correspondientes al ejercicio presupuestal 2015. Por medio de Acta de Administrativa de Cierre de la Auditoria Número: MICH/CONTINGENCIAS/SFA/16, fueron presentados ante el C.P. Agustín García Franco, representante de la Secretaría de Finanzas y Administración los resultados de la Auditoría en comento, mismos que se traducen en 18 dieciocho cédulas de observaciones, exhortando a la Secretaría de Finanzas y Administración a dar atención a las recomendaciones correctivas y preventivas emitidas, con el propósito de solventar las observaciones determinadas en el término que establece el artículo 311 fracción VI del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Por lo que, de acuerdo con el "INFORME DE AUDITORÍA" los plazos para presentar la información tendiente a la solventación total de las mismas llegó a su término y cuyo seguimiento se realizó de la siguiente manera:

OBSERVACIÓN 1 INCUMPLIMIENTO A LOS REQUERIMIENTOS DE INFORMACIÓN Y/O DOCUMENTACIÓN, SIN CUANTIFICAR.

Derivado de la auditoría número MICH/CONTINGENCIAS/SFA/16, para la revisión a los recursos transferidos al estado a través de cuatro Convenios para el otorgamiento de Subsidios (de los cuales solo se tuvo a la vista tres), que tiene por objeto el fortalecimiento económico en la entidad, ejercicio presupuestal 2015, suscrito entre el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Ejecutivo del Estado de Michoacán representada por la Secretaría de Finanzas y Administración, suscritos los días 21 de agosto, 6 de noviembre y 16 de diciembre de 2015, por un monto total de $2,645"000,000.00, para lo cual la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Michoacán administró los recursos.

Del análisis efectuado a la información presentada por la Secretaria de Finanzas y Administración para su análisis del programa de Contingencias Económicas (Fortalecimiento Financiero) del ejercicio presupuestal 2015, de los recursos ministrados por $1,204'000,000.00 depositados en la cuenta bancaria específica número 0417384807 del Banco Mercantil del Norte, S.A., el 8 de diciembre de 2015, no ha sido proporcionado el convenio correspondiente, del cual solo tenemos conocimiento del monto que aportaron basado en la "Solicitud y entrega de apoyos financieros extraordinarios no regularizables".

La Secretaria de Finanzas y Administración no cumplió con los requerimientos solicitados a través del acta de inicio y los oficios emitidos por la Secretaria de Contraloría del Estado de Michoacán, como se detallan a continuación:

Por lo anterior, al hecho, que no existió respuesta por parte de la Secretaría de Finanzas y Administración para la entrega de la documentación, ni proporcionó por escrito la manifestación de la falta de documentación o de la no existencia de la misma, se observa incumplimiento a lo estipulado en el Artículo 114 fracción VI de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, 310 de su Reglamento y lineamiento Centésima vigésima del MANUAL DE NORMAS Y LINEAMIENTOS PARA EL EJERCICIO Y CONTROL DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MICHOACÁN".

Así, la Secretaría de la Función Pública y la Secretaría de Contraloría de Michoacán carecieron de la capacidad y fortaleza para que la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno de Michoacán cumpliera con la entrega de información (resulta más cómodo enfrentar una sanción administrativa que una responsabilidad penal). Y no es un asunto nuevo la impotencia de las instituciones de control, es de carácter endémico. Por lo que no resultó extraño que se ignoraran los señalamientos de sus inconsistencias, inseguridad jurídica y debilidad. Ni tampoco que el presente se ha convertido en réplica del pasado. Y mientras resulta contradictorio promover la transparencia, cuando en los documentos actuales de sus auditorías se pone al calce la leyenda "En los términos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Michoacán de Ocampo, este documento forma parte de un expediente clasificado como reservado, según Acuerdo de Reserva de Información de fecha 21 de enero de 2014, expedido por la Coordinación de Contraloría del Titular del Ejecutivo Estatal". Como declaraciones de la titular de la Secretaría de Contraloría, que después de un año en el cargo afirma "Más de 40 por ciento de los recursos de que disponía el estado, no se aplica para lo que se etiquetaron (…) en la Secretaría de Finanzas también se dispuso de otros presupuestos para cubrir salarios de burócratas" (Silvia Estrada, Diario Provincia, primera plana, 07/12/16). Puesto que desde hace años se sabía que existía desvío de recursos, que en la Secretaría de Finanzas se diluía las responsabilidades por hechos de corrupción. Por lo que, cómo podrá prevenir, investigar y sancionar actos delictuosos, así como generar la metodología de evaluación de avances y retrocesos, sí se carece de la capacidad para que un trabajo de auditoría cumpla con la normativa y legalidad, y que los auditados cumplan con la entrega de información.

El futuro

No, no existe futuro. Que está por venir la rendición de cuentas, transparencia, y la disminución de la corrupción e impunidad. Aún con la aprobación de los sistemas nacionales y estatales sobre armonización contable, fiscalización, transparencia, y anticorrupción, dado que las leyes no se cumplen en México ni los principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad en la función de fiscalización. En el fondo no se ha entendido que el modelo de auditoría se encuentra agotado, y no obstante las recientes reformas permanece tal cual, pretendiendo legitimarlo a través de la participación de especialistas de la academia, de organizaciones sociales y del sector público. SÍ finalmente se manifiesta un sistema de auditoría y fiscalización que denota las tres As (acrítico, autoritario y antidemocrático).

Luego las reformas se han derivado de un diagnóstico equivocado. Tal si fuera posible consolidar un gobierno abierto cuando no existe una auditoría abierta. Por lo que las reformas representan un sucedáneo, un consuelo que más temprano que tarde desaparecerá, y de nueva cuenta nos encontraremos con los lamentos y pesares al saber que las Contralorías Estatales y Entidades de Fiscalización Superior se encuentran en discapacidad nuevamente. Y todo lo anterior pudiera objetarse en cuanto que un caso particular no valida que su afirmación se traslade a lo general. O pudiera argumentarse que es un ejemplo extremo, aunque no se conoce ni se sabe, cómo se práctica y desarrolla la auditoría en cada órgano de control. Pero lo que sí se sabe es la vorágine de escándalos que terminan en la impunidad y olvido, ante los nuevos casos que emergen sin cesar. Quizá es un atrevimiento adjudicar a la cita de Jean Meyer que sea la verdad histórica, pero ante la falta de historia sobre el manejo de los dineros públicos, sólo nos queda escribir lo que nos ha tocado vivir, y tal vez removamos conciencias al dejar por escrito lo que no es conveniente olvidar. Y el mejoramiento de la Secretaría de Contraloría en Michoacán no está aislado del cambio a la fiscalización en su universalidad. Y es el nudo gordiano que debemos cortar mediante la construcción de la historia en los órganos de control y fiscalización, de exponer al escrutinio público la realidad sobre la rendición de cuentas, fiscalización y transparencia, de lo contrario, el tiempo no suele pasar.

Mario Alberto Gómez Maldonado

 

 

 

Autor:

Mario AlbertoGómez Maldonado.