Introducción a las políticas públicas



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Objetivo general de la asignatura

Objetivos específicos de la asignatura

Al concluir el curso los estudiantes deberán haber alcanzado los siguientes objetivos:

Introducción

Conceptos Claves

UNIDAD I

Estado y políticas públicas

Guía de Trabajo

Práctica

Políticas Públicas

Lo que se entiende comúnmente por Política Pública.

Generalmente por Políticas Públicas se han entendido los programas que un gobierno, cualquiera que sea, desarrolla en función de un problema o situación determinada

Definiciones de Políticas Públicas

Las Políticas Públicas son las acciones de gobierno, es la acción emitida por éste, que busca cómo dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, como señala Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratégico de recursos para aliviar los problemas nacionales.

El estudio de las Políticas Públicas como bien plantea Pallares (la cual es una visión anticuada para otros autores), debe realizarse, plantearse bajo tres cuestiones: "Qué políticas desarrolla el Estado en los diferentes ámbitos de su actividad, cómo se elaboran y desarrollan y cómo se evalúan y cambian". "Analizar Qué hacen los gobiernos, Cómo y Por qué lo hacen y Qué Efecto produce." Estas sencillas preguntas nos pueden servir como una sencilla guía para ir analizando una Política Pública, sin aún entrar en terminología económica o política compleja.

Definición muy ligera pero comprensible de lo que son las Políticas Públicas

Las Políticas Públicas se pueden entender como el ámbito privilegiado de realización del "pacto" entre Estado y sociedad. Un nuevo papel del Estado, en el sentido de hacerlo más ágil y organizador. Aquí podemos rescatar el sentido participación entre estos dos actores, pero el objetivo final de beneficio a la sociedad es como lo veremos más adelante un punto que muchas veces queda olvidado, de aquí el fracaso de muchas Políticas Públicas.

Cabe resaltar que no todo es asunto público y de lo público no todo se convierte en política y, actualmente asuntos públicos están siendo atendidos solamente y únicamente por el gobierno.

Conceptos Claves

Es una actividad orientada en forma ideológica a la toma de decisiones de un grupo para alcanzar ciertos objetivos. También puede definirse como una manera de ejercer el poder con la intención de resolver o minimizar el choque entre los intereses encontrados que se producen dentro de una sociedad. La utilización del término ganó popularidad en el siglo V A.C., cuando Aristóteles desarrolló su obra titulada justamente "Política".

La disciplina encargada del estudio de las actividades políticas se denomina ciencia política, los profesionales en esta ciencia reciben el mote de politólogos y las personas que ocupan cargos profesionales a cargo del Estado o aspiran a ellos se definen como políticos.

Se considera que los inicios de la política se remontan al neolítico, cuando la sociedad comienza a organizarse en un sistema jerárquico y ciertos individuos adquieren poder sobre el resto. Antes, el poder simplemente residía en el que tenía mayor fortaleza física o en el más inteligente de un grupo. Algunos teóricos aseguran que este tipo de organización también podría ser considerado como una forma de política, por lo que ahí caeríamos en la definición de que la política es tan antigua como la propia humanidad.

Los sistemas políticos de la antigüedad eran generalmente absolutistas ya que la totalidad del poder se encontraba en manos de un único sujeto. En Grecia, existían también algunas polis donde se practicaba una democracia parcial y se llevaban a cabo asambleas. A partir de la Revolución Francesa el esquema político experimentó un cambio importante, donde un elemento fundamental fue la constitución de los Estados Unidos. Desde ese momento se instauraron regímenes con características democráticas, donde la toma de decisiones responde a la voluntad general.

Estado es un concepto político que se refiere a una forma de organización social, económica, política soberana y coercitiva, conformada por un conjunto de instituciones, que tienen el poder de regular la vida comunitaria nacional, generalmente sólo en un territorio determinado o territorio nacional; aunque no siempre, como en el caso del imperialismo. Suele incluirse en la definición de Estado el reconocimiento por parte de la comunidad internacional como sujeto de derecho internacional.

Es el principal pilar del Estado, la autoridad que dirige, controla y administra sus instituciones, la cual consiste en la conducción política general o ejercicio del poder ejecutivo del Estado.

El término público es un adjetivo que hace referencia a aquel o aquello que resulta notorio, manifiesto, patente, sabido o visto por todos.

Este vocablo está formado por la raíz guberna-, más el sufijo -ment cuyo significado es instrumento, medio o resultado y el sufijo –al que denota relación- pertenencia. Por esto, puede considerarse que el concepto de esta palabra es lo perteneciente al resultado de gobernar. En el ámbito del Derecho Administrativo se llama de esta manera a la institución estatal que brinda un servicio público a los ciudadanos de una nación y cuya administración es llevada a cabo por el gobierno de esa nación.

Una organización no gubernamental (ONG) es cualquier grupo no lucrativo de ciudadanos voluntarios, que está organizada a nivel local, nacional o internacional. Con tareas orientadas y dirigidas por personas con un interés común, las ONG realizan una variedad de servicios y funciones humanitarias, llevan los problemas de los ciudadanos a los Gobiernos, supervisan las políticas y alientan la participación de la comunidad.

Estado y políticas públicas

Las relaciones históricas entre la sociedad y el Estado han evolucionado según el sistema político, la naturaleza del régimen jurídico, los intereses de los grupos, el tiempo y las circunstancias colectivas presentes y futuras. El Estado ha ejercido de manera variable, acertada o desiertamente su rol frente a la sociedad. Las libertades y los derechos avanzan como conquistas irrenunciables, impidiendo que se desconozca el fin de las instituciones y el deber de protección y acatamiento que el Estado para con la sociedad. En los regímenes de gobierno democrático donde la voluntad popular es prioritaria, la sociedad adquiere su imperio como árbitro de su propio destino y significado histórico. En los modelos de democracia participativa que superan esquemas tradicionales de representación, se debe acentuar más este carácter y esta condición.

El Estado, en su concepto y en sus fines, es una forma de organización de la sociedad y no un mecanismo para surtirla. El Estado ha de servir al colectivo y su actuación se enmarca en las atribuciones, competencias y procedimientos formalmente establecidos, con el objeto de desarrollar los principios y valores esenciales de la sociedad contenidos en la Constitución, en la historia, en el espíritu esencial de un país.

La sociedad y el Estado representan entidades diferenciadas, con roles y jerarquías específicas, no cabiendo duda que por encima del Estado está la sociedad, que es el sustrato fundamental de la Nación, y en el cual reside el mandato político y la soberanía, como definición además de jurídica, social y humana.

Las relaciones entre el Estado y el mercado ocupan un capítulo importante en las ideologías políticas. Las izquierdas radicales tienden a anular el mercado y las ultraderechas a desconocer las facultades gubernativas del Estado sobre el mercado. Ambas posiciones son inconvenientes: la primera frena el dinamismo de la producción y la segunda afecta gravemente la equidad económica y la paz social. En la agenda del Estado megalómano no está la eficiencia productiva y en la del mercado no están la justicia social, la equidad, la solidaridad, la protección del medio ambiente ni el desarrollo humano.

Con frecuencia se afirma que no hay democracia sin libre mercado. Esa es una argucia. En realidad, la democracia y el mercado no son necesariamente compatibles. Mientras la democracia busca la igualdad y la justicia como valores fundamentales del sistema social que auspicia, el mercado tiene otros objetivos y valores. La democracia acepta la diferencia de opiniones y de creencias pero no las diferencias económicas. La libertad de la democracia es distinta de la libertad del zorro en el gallinero que implanta el mercado. Para la democracia hay ciudadanos, para el mercado: consumidores. Los ciudadanos poseen los mismos derechos, en tanto que las prerrogativas de los consumidores dependen de su poder de compra. Estado y mercado tienen diferentes puntos de vista acerca de la distribución del poder político y del poder económico.

La reforma del Estado es un concepto utilizado por políticos, académicos, medios de comunicación y público en general. Aunque existe consenso en cuanto a la necesidad del cambio de las instituciones políticas, sociales, económicas, jurídicas y culturales, no hay un acuerdo en relación al alcance y significado. El planteamiento tiene relevancia por la reciente transformación democrática, la nueva orientación neoliberal de los gobiernos y el aumento de la participación política de la población.

A su vez, la intensidad de las campañas políticas ha contribuido a magnificar el término generando mayores expectativas. Al respecto, existe un grupo de actores que señalan como requisito indispensable para avanzar en estos temas la necesidad de impulsar una reforma constitucional total o que revise la mayoría de los acuerdos fundamentales.

En otro plano, la evolución del Estado en un sentido amplio o radical equivale a una ruptura del orden tradicional, y en consecuencia, la creación de un nuevo orden constitucional. En este orden de ideas, Jorge Carpizo8 puntualiza aquellos factores que ocasionan la creación de nuevas Constituciones y cambios profundos, siendo éstos:

UNIDAD II

Políticas públicas

Guía de trabajo

Prácticas

Estudio de las políticas públicas

¿CÓMO SE ANALIZAN Y ELABORAN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?

Para lograr un análisis imparcial se puede mencionar que Han existido dos modelos: el modelo racional, de H. Simon, que consiste en recoger informaciones e investigar de forma sistemática con el objeto de identificar los problemas presentes o posibles. Definir todas las alternativas posibles para enfrentar cada problema. Hacer un análisis omnicomprensivo de todas las posibilidades alternativas y de sus consecuencias.

CRITICAS AL MODELO RACIONAL

En la actualidad vemos cómo no existe prácticamente una política que parta de cero, casi todas en su inmensa mayoría ya han sido planteadas con anterioridad por autoridades que han antecedido a quien ahora las retoma. Sin embargo, cabe la posibilidad de generar alguna política innovadora o totalmente nueva.

El modelo incremental. Planteado por Ch. Lindblom, el cual consiste en la elaboración de las políticas y tiene como punto de partida la situación existente anteriormente, esta plantea sólo pequeños cambios o modificaciones de manera incremental.

En ambos modelos podemos hacer mención de que se requiere un pleno conocimiento de las fallas de mercado y las fallas de gobierno, que son aspectos económicos que son fundamentales para que el analista pueda comprender, entre las cuales sobresalen, las externalidades, información asimétricas, etc. Para no lograr un documento demasiado técnico, no vamos a definir cada una de éstas, las que son del pleno dominio de los economistas. Por lo que solamente las quisimos mencionar para que sean tomadas muy en cuenta.

La formulación está compuesta a su vez de cinco etapas o pasos.

El concepto de la implementación es introducido por Wildavsky y Pressman (1973) con el fin de traducir la teoría en práctica y de ésta manera generar resultados. Barret y Fudge (1981) consideran la implementación "como un continum de elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la acción". Pero básicamente la implementación se lleva a cabo una vez que ya se tiene todos los pasos anteriores hechos de manera correcta. Es aquí donde esperamos resultados de todo aquello planeado en el papel.

Consiste la evaluación en el proceso necesario para medir el grado que están alcanzando las finalidades deseadas, y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones de la política más en la línea de espera. Este paso nos permite realmente ver desde el comienzo algunas fallas o las que se vayan dando en el transcurso de la implementación. Debemos estar conscientes de la importancia de hacer una evaluación imparcial sobre lo que nosotros mismos hemos diseñado, con la finalidad de tener un antecedente verídico.

¿CÓMO MODIFICAR UNA POLÍTICA PÚBLICA?

Una Política Pública se puede modificar cuando ya no responde a las necesidades de la sociedad, también cuando se requiere una actualización o reforma de la misma, cuando los actores predominantes consideran que ya no responde a sus intereses o la propia población va impulsada aquellos cambios.

Los acuerdos sociales respecto a las políticas no se alcanzan de una vez y para siempre. La incorporación de nuevos temas en la agenda pública es una de las razones para que este bienestar tenga que ser renegociado.

Para modificar una Política Pública, debe ser a través de formas en las cuales el tema a proponer sea impulsado por uno de los actores y sea de sumo interés para ser puesto en la agenda pública. También se puede despertar el interés público o gubernamental a través de estudios previos los cuales reflejen la problemática existente y ésta a su vez sea conocida por la sociedad.

HERRAMIENTAS DE UNA POLÍTICA PÚBLICA.

Toda Política Pública debe tener una instrumentación, en este momento nos enfocaremos a sus herramientas, las cuales sirven para poder primeramente plantearla, después concretarla, agendarla, para finalmente traducirla a la población.

Lo que a continuación sigue es la explicación de los elementos que las componen:

ACTORES QUE INTERVIENEN

UNIDAD III

Gestión de las políticas públicas

Guía de trabajo

BUROCRACIA.

La burocracia es un sistema organizativo que se encarga de administrar y gestionar determinados asuntos, siguiendo un conjunto de reglas y procedimientos específicos. Como tal, es un concepto relativo a la prevalencia desproporcionada del aparato administrativo en el conjunto de la vida pública o de las empresas privadas.

La palabra, etimológicamente, procede del francés bureaucratie, y se compone de la voz francesa bureau, que significa "oficina", "escritorio", y el sufijio -cracia, que viene del griego -??at?a (kratía), y que podemos traducir como "gobierno", "dominio" o "poder". En este sentido, vendría a significar "poder del escritorio", de allí que desde su origen tenga un valor peyorativo.

El término es muy utilizado especialmente en el área de administración, más específicamente en administración pública, para referirse al conjunto de técnicas y metodologías para que sirven aprehender y racionalizar la realidad exterior, y para poder controlarla desde el poder central de una manera estandarizada y uniforme.

La burocracia puede ser tanto pública —cuando es inherente a organismos del Estado, como lo son los hospitales, los tribunales, las escuelas o el ejército—, como privada, cuando se refiere a todo el sistema administrativo de grandes empresas o consorcios. En este sentido, la burocracia pública también es conocida como administración pública, mientras que la burocracia privada se conoce con el nombre de burocracia corporativa. Por otro lado, en un sentido peyorativo, como burocracia se puede denominar la influencia excesiva que pueden llegar a ejercer los funcionarios en los asuntos públicos: "La burocracia no permite que este país marche".

Del mismo modo, y también con un valor peyorativo, se denomina burocracia al sistema caracterizado por una gestión ineficiente, plagada de obstáculos (papeleos, rigidez, formalidades innecesarias, etc.), que dificulta la realización de un trámite, la emisión de un documento o el flujo de un proceso, entre otras cosas: "Intenté abrir una empresa, pero aquello suponía demasiada burocracia." Burocracia también se puede referir, simplemente, al conjunto de los servidores públicos de un país: "La burocracia española hoy está de huelga".

Burocracia según Max Weber

El economista alemán Max Weber, estudioso de la burocracia y de la forma como se organizan las empresas, definía la burocracia como una organización basada en normas y procedimientos normalizados, donde cada individuo tiene su especialidad, su responsabilidad y su división de tareas. Como tal, señalaba que la burocracia era un sistema de administración, impersonal y jerarquizado, sujeto a un conjunto formal de reglas, con una clara división del trabajo, y conformado por un grupo de funcionarios de cierto nivel de competencia técnica y previsibilidad en la ejecución de sus tareas.

La función pública como burocracia: Por estructura y organización, una función pública moderna es en esencia burocrática: una jerarquía en la que la cadena de mando es muy clara, la división de tareas y responsabilidades está bien definida, y las decisiones se toman partiendo de normas y reglamentos explícitos y supuestamente objetivos. Las potestades concedidas a los funcionarios están limitadas le-galmente y se ejercen en virtud del cargo que ocupa la persona. Dada la naturaleza de su trabajo, los funcionarios no suelen ser muy apreciados, pero mientras su autoridad sea reconocida por aquellos sobre la que se ejerce (los ciudadanos) como imparcial y razonable, se les respeta y desempeñan un papel importante en el establecimiento de la legitimidad popular del Estado democrático."

ORGANIZACIÓN Y PODERES DEL ESTADO.

Es una democracia representativa, que responde al modelo clásico de la división de poderes en tres: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial.

El Poder Ejecutivo está representado por el Presidente de la República que es elegido por voto directo; nombra el Gabinete de Gobierno, ejecuta las leyes provenientes del Poder Legislativo y es el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. El Poder Legislativo es el Congreso Nacional, que está conformado por dos cámaras legislativas: El Senado de la República, que es el ente de representación territorial, cuenta con 32 escaños, uno por cada una de las treinta y una Provincias y uno por el Distrito Nacional; y la Cámara de Diputados, con 152 escaños.

La elecciones Congresuales y Municipales se celebran cada cuatro años.

Bajo las reformas constitucionales establecidas luego de las elecciones de 1994, los 16 miembros de la Suprema Corte de Justicia son nombrados por un Consejo nominado por los tres principales partidos políticos. La Suprema Corte de Justicia tiene jurisdicción sobre acciones contra el Presidente de la República, miembros de su Gabinete de Gobierno y sobre los legisladores. La Suprema Corte de Justicia se encarga de resolver las apelaciones de Tribunales menores.

Al mando de cada una de las 31 provincias está, en representación del Gobierno, un Gobernador Provincial, nombrado por el Presidente. Síndicos elegidos por votación popular administran el Distrito Nacional y los Municipios y Distritos Municipales de todo el país.

INSTITUCIONES PÚBLICAS.

El Estado dominicano tiene 366 instituciones (contamos los ayuntamientos y distritos municipales, las bibliotecas, los distritos educativos, las escuelas, los hospitales públicos, los museos y las procuradurías fiscales como 1 institución respectivamente). De estas, 282 son centralizadas y 84 descentralizadas. Existen organismos que son Ministerios o tienen la categoría de Ministerio estos están compuestos, a su vez, de Viceministerios y Direcciones Generales, Oficinas Nacionales e instituciones dependientes de ministerios.

Los Ministerios de República Dominicana o Ministerios de Estado de acuerdo a la Constitución de la República Dominicana son los encargados del despacho de los asuntos de gobierno y son creados por ley. Cada ministerio está a cargo de un ministro y cuenta con los viceministros que se consideren necesarios para el despacho de sus asuntos. Los ministros y viceministros son designados por el Presidente de la República y en el caso de los ministros, integran el Gabinete del Gobierno Central.

CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN.

Los órganos de la administración pública son las unidades entre las que se divide la competencia del Estado en materia administrativa y sus titulares son aquellas personas físicas que forman y exteriorizan la voluntad de éste.

CENTRALIZACIÓN

Cuando el poder de decisión se halla en manos de un reducido número de altos directivos situados en el vértice o cúspide del organigrama. La centralización es el medio más eficaz para asegurar la coordinación en una organización. Pero a medida que aumenta el tamaño de la empresa y la complejidad de su actividad productiva se hace mayor, los altos directivos tienen que abdicar de una parte de su poder de decisión, delegando en los directivos de inferior nivel y mandos intermedios una parte de su autoridad. La centralización de todo el poder de decisión en una única persona es imaginable, si bien ello implica la inexistencia de administradores subordinados y, por tanto, la carencia de una organización estructurada.

La centralización es una forma organizacional que se emplea tanto en el ámbito político como en la esfera administrativa del Estado, consistente en reunir en un punto de convergencia, configurado como un ente central, la toma de decisiones del poder público. La centralización puede ser política o administrativa. La unidad en la ejecución de las leyes y en la gestión de los servicios es producto de la Centralización administrativa, que en su forma pura se caracteriza por depositar en el titular del máximo órgano administrativo el poder público de decisión, la coacción, y la facultad de designar a los agentes de la administración pública.

DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

De acuerdo a distintas concepciones y posturas la descentralización administrativa se puedo definir como la asignación de funciones o competencias administrativas a personas públicas diferentes del Estado para que las desempeñen en su propio nombre y responsabilidad.

Los organismos descentralizados se encuentran regulados por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, como por la Ley Federal de Entidades Paraestatales.

La descentralización administrativa, en estricto sentido, existen cuando se crean organismos con personalidad jurídica propia, mediante disposiciones legislativas, para realizar una actividad que compete al Estado, o que es de interés público.

Se dice que hay descentralización cuando las potestades públicas se distribuyen en múltiples órganos.

UNIDAD IV

Tipos de políticas públicas

TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Las políticas públicas son acciones de gobierno con objetivos de interés público que surgen de decisiones sustentadas en un proceso de diagnóstico y análisis de factibilidad, para la atención efectiva de problemas públicos específicos, en donde participa la ciudadanía en la definición de problemas y soluciones.

Ya sabemos que las clasificaciones son arbitrarias, pero también suelen ser necesarias. Facilitan el orden, la sistematización, el estudio especializado. Para la investigación, para la definición de una política pública como unidad de análisis y para su formulación, es importante contar con una clasificación que ayude a tomar mejores decisiones para que éstas se ajusten al marco jurídico vigente.

Los criterios de clasificación varían de autor a autor. Existen diversas clasificaciones y tipologías de políticas públicas. Así, por ejemplo, Theodore Lowi, desde un enfoque politológico, presenta políticas públicas de cuatro tipos:

Tipología desde el enfoque politológico

En el Perú, desde las ciencias sociales, se ha utilizado una clasificación que pretende poner énfasis en la naturaleza de las políticas públicas.

Tipología desde las Ciencias Sociales