El gráfico 3 muestra en el eje de la derecha, el mayor peso que las economías emergentes fueron adquiriendo en la economía mundial. A fines de la década de los 90, el peso de las economías emergentes en el PIB mundial se situaba alrededor de 37 por ciento, medidos a precios de paridad de poder de compra. A partir de los 2000, estas economías tendieron a aumentar en forma continua su participación en el PIB mundial, hasta que en 2012, las economías emergentes representaron por primera vez el 50 por ciento del PIB mundial.
Dentro de los BRICs, sin duda China es la economía que mostró el mayor dinamismo. A fines del siglo 19, la economía de Estados Unidos había sobrepasado en tamaño a la economía de China para convertirse en la economía más grande a nivel global. En 1992, China e India, que representan 38 por ciento de la población mundial, representaban solamente un 7 por ciento del PIB mundial, mientras que seis de las economías más ricas, que representan solo el 12 por ciento de la población mundial, producían la mitad del PIB del planeta.
El gráfico 4 muestra en el eje de la derecha, que los precios de las materias primas se incrementaron en más de 150 por ciento entre finales de los 90 y 2012.
Gráfico 4
COMERCIO MUNDIAL Y PRECIO MUNDIAL DE MATERIAS PRIMAS,
1998 – 2012
La acumulación de reservas ayudó a las economías en crecimiento a evitar una mayor apreciación cambiaria y mantener sus tipos de cambio por encima de los niveles de equilibrio, manteniendo sus exportaciones relativamente competitivas. China fue particularmente propensa a acumular reservas, llegando estas en la actualidad a US$ 3.500 millones, todas acumuladas a partir del año 2000. Las reservas acumuladas por los BRICs en su conjunto suman US$ 4.600 millones. La acumulación de reservas contribuyó a que se generara un exceso de ahorro a nivel mundial, el cual fue a financiar el sustancial incremento en el endeudamiento público y privado en los países desarrollados, alentado por las bajas tasas de interés.
Después de los efectos que la crisis financiera de finales de los 90s tuvo sobre ellas, muchas de las economías emergentes empezaron a acumular reservas en dólares para protegerse de una potencial salida de recursos externos. La acumulación de reservas ayudó a las economías en crecimiento a evitar una mayor apreciación cambiaria y mantener sus tipos de cambio por encima de los niveles de equilibrio, manteniendo sus exportaciones relativamente competitivas. China fue particularmente propensa a acumular reservas, llegando estas en la actualidad a US$ 3.500 millones, todas acumuladas a partir del año 2000. Las reservas acumuladas por los BRICs en su conjunto suman US$ 4.600 millones. La acumulación de reservas contribuyó a que se generara un exceso de ahorro a nivel mundial, el cual fue a financiar el sustancial incremento en el endeudamiento público y privado en los países desarrollados, alentado por las bajas tasas de interés.
LOS EFECTOS DEL BOOM EN AMÉRICA LATINA
Los efectos de la bonanza externa se han traducido en un incremento de los recursos externos hacia los países de América Latina a partir de la segunda mitad de los años 2000. Estos ingresos han tomado la forma de mayores ingresos de exportación, mayores lujos de IED y mayor endeudamiento externo. Estos lujos no han beneficiado a todos los países por igual, lo cual se discute en esta sección.
INGRESOS DE EXPORTACIÓN
Los efectos del boom de materias primas sobre la región no fue el mismo para todos los países. Como puede apreciarse en el cuadro 3, países como Venezuela, Perú, Bolivia y Chile, experimentaron incrementos de sus precios de exportación superiores al 100 por ciento entre los periodos 2000-2005 y 2006-2013. Las exportaciones de estos países tienen un elevado componente de materias primas pertenecientes a los sectores de minería y energía, que como vimos anteriormente, son las que experimentaron los mayores incrementos de precios.
Otros países experimentaron incrementos de precios de exportación más moderados, como es el caso de Brasil, Ecuador, Colombia, Uruguay, Argentina. Los precios de exportación de estos países aumentaron a una tasa menos a 100 por ciento pero superior a 50 por ciento durante los periodos analizados. Estos países tienen un mayor componente de exportaciones agrícolas en el total de sus exportaciones, que como vimos anteriormente, experimentaron un crecimiento menor al mostrado por los minerales e hidrocarburos.
Finalmente, países como Guatemala, México, Paraguay, Nicaragua, Honduras, República Dominicana, El Salvador, Panamá y Costa Rica, presentaron incrementos de precios de exportación inferiores al 50 por ciento. Estos países no tienen una alta participación de las materias primas en sus exportaciones, y mucho menos de las materias primas provenientes de los sectores extractivos. Como se evidencia en el gráfico 5, existe una estrecha relación entre el peso que tienen las materias primas en las exportaciones de los países por una parte, y el grado en el que estos países se beneficiaron de un incremento de precios de sus exportaciones. Aquellos países con un mayor peso de materias primas en sus exportaciones, sobre todo las de los sectores extractivos, fueron las que mayores incremento de precios experimentaron.
Cuadro 3
ÍNDICE DE PRECIOS DE EXPORTACIÓN PARA AMÉRICA LATINA,
2000 – 2013
Gráfico 5
PARTICIPACIÓN DE LOS SECTORES EXTRACTIVOS EN LAS EXPORTACIONES Y VARIACIÓN DE PRECIOS DE EXPORTACIÓN
Cuadro 4
EXPORTACIONES PROMEDIO POR AÑO DE AMÉRICA LATINA,
2000 – 2013
En general, los países exportadores de materias primas provenientes del sector extractivo, como ser Bolivia, Venezuela, Ecuador, Perú, Chile, Colombia, experimentaron incrementos significativos en sus ingresos por exportación (Cuadro 4). Sin embargo, es destacable que algunos países no exportadores de materias primas del sector extractivo, como Paraguay, Uruguay, Nicaragua, Panamá y Argentina, lograron incrementar sus exportaciones. Alguno de ellos lo hicieron aprovechando los mejores precios existentes para las exportaciones agrícolas. Otras sin embargo, lo hicieron mediante mayores volúmenes de exportación.
INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA
Los países de la región no solamente se beneficiaron de elevados ingresos por exportaciones. Los grandes excedentes de ahorro acumulados a nivel mundial, así como la necesidad de incrementar la oferta de materias primas en respuesta a la gran demanda generada durante la década pasada, volvieron a la región Latinoamericana atractiva para los lujos de inversión extranjera directa.
Cuadro 5
INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA PROMEDIO ANUAL EN AMÉRICA LATINA,
2000 – 2013
Paraguay y Uruguay por ejemplo, mostraron incrementos superiores al 400 por ciento en los lujos anuales de IED recibidos. Perú, Panamá, Costa Rica, Guatemala, Colombia y Nicaragua mostraron crecimientos superiores al 170 por ciento. Contrariamente, países como Ecuador, México y Venezuela mostraron caídas en los lujos de IED, a pesar de ser países con un gran potencial de producción de energía.
DEUDA EXTERNA
Adicionalmente a los lujos de ingresos provenientes por exportaciones e inversión extranjera directa, América Latina recibió también un influjo adicional de recursos en forma de endeudamiento externo. El cuadro 6 muestra que la región en su conjunto recibió en el periodo 2006-2012, un influjo promedio anual de US$ 72 mil millones, en comparación a un lujo negativo de US$ 14,5 mil millones como promedio anual durante el periodo 2000-2005.
Los lujos de deuda externa hacia Argentina, Brasil y México pasaron de ser extremadamente negativos durante la primera mitad de los 2000, a ser altamente positivos a partir de la segunda mitad de la década.
Chile, Colombia, Costa Rica, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela, que habían recibido lujos positivos de deuda durante la primera mistad de la década, vieron estos lujos aumentar significativamente a partir de la segunda mitad de los años 2000.
Paradójicamente, durante el periodo de la crisis económica de principios de la década de los 2000, cuando los países necesitaban financiamiento, los lujos de deuda y financiero se volvieron altamente negativos, mientras que durante el periodo de bonanza, estos volvieron a luir a la región.
Cuadro 6
FLUJOS DE DEUDA EXTERNA PROMEDIO ANUAL EN AMÉRICA LATINA,
2000 – 2013
El cuadro 7 muestra que América Latina en su conjunto aumentó su capacidad de acumulación de reservas internacionales de US$15,6 miles de millones por año en promedio durante el periodo 2000-2005 a US$ 65,7 miles de millones como promedio anual durante el periodo 2006-2013, representando un incremento de 322 por ciento.
CAPITULO III
Cuantificación de los ingresos provenientes de las exportaciones en los períodos 1998-2005 y 2006-2013
Mauricio Ríos
La documentación tiene como objetivo cuantificar los recursos obtenidos entre los años 2000 y 2013, comparando los períodos 1998-2005 y 2006-2013 entre sí.
Dicha readaptación se divide en tres partes:
La primera ofrece un breve herramental teórico de los datos históricos.
La segunda ofrece la cuantificación de los recursos, así como su comparación.
La tercera ofrece las conclusiones y sugerencias a la Luz de las observaciones entre la primera y segunda parte.
EL HERRAMENTAL TEÓRICOFue Adam Smith público su investigación relacionada con la naturaleza de la riqueza de las naciones en 1776, acentuando un marco de cooperación permitiéndole a los individuos vivir en sociedad, es la especialización o la denominada división del trabajo. Él se atrevió a realizar esta teoría detallando que los individuos logran un beneficio si cada uno se especializa en producir aquello en lo que tiene una ventaja comparativa, e intercambia los resultados de su esfuerzo con los de otro individuo, que de igual manera se especializan en su propia actividad, proceso que, por cierto, se hace aún más virtuoso en la medida que de él participen la mayor cantidad de individuos en el uso de sus distintas capacidades. Ésta concepción predominó durante todo el siglo XIX, y fue mejorando con el tiempo a medida que los científicos sociales avanzaban en sus observaciones.
Las teorías modernas pautaron que la división del trabajo esta netamente relacionado con el conocimiento e información, promovido por el individuo empresario que se da cuenta de los problemas en su entorno que puede solucionar en autentico interés de ganancia. Las relaciones de intercambio según Smith se basan en instituciones de comportamiento pautado y de origen espontaneo y evolutivo como el derecho o la familia, muchas de estas se plasman en precios de mercado que permiten guiar el comportamiento humano en relación del beneficio que de ella ha conseguido, para ser evaluados basados en los principios contables y realizar así proyecciones futuras.
De tal manera que los individuos, creando conocimiento e información respecto de la escasez en la economía, al transmitirla, finalizan generando a su vez un proceso de coordinación asignando recursos en un entorno de libre mercado. A nivel internacional la división del trabajo, tratada por David tiempo después de lo visualizado por Smith, mantiene la relación de intercambio y cooperación entre individuos llevada al plano de relación entre países, sólo agrego que a los países que son más eficientes en todas las líneas de producción, de todas maneras tienen interés en exportar sólo aquello en lo que tienen una ventaja comparativa relativamente mayor. Contrariamente a lo que Smith y Ricardo observaron, en América Latina en la concepción inicial de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), liderada por Raúl Prebisch entre las décadas de 1950 y 1960, la teoría del deterioro de los términos del intercambio, que admite una división internacional del trabajo como un juego de suma cero, donde la ganancia de una forma parte de la perdida de la otra.
Raúl sostuvo que los países la condición de pobreza, se genera dado que los países ricos los habían relegado a la producción de materias primas con bajo valor agregado. El economista argentino sustenta la necesidad de pautar aranceles a los productos importados en tanto la industria naciente, sean capaz de sustituirlos y recién proceder a exportar los excedente, lo cual nunca sucedió ni con los métodos más violentos de aquel período. También advertido que al establecer políticas de proteccionismo y subsidio, por un lado se impidió la división internacional del conocimiento respecto de las ventajas comparativas de la explotación de materias primas, y por el otro identificar la rentabilidad o pérdida de aquellas iniciativas de industrialización estatal forzosa. Esto produjo una crisis regional profunda y generalizada de los años 80 conocidos como La Década Pérdida de América Latina, que luego fue mitigada con reformas estructurales orientadas al marco de intercambio ideal de Smith y Ricardo.
Bolivia con el paso del tiempo, ha sido un país caracterizado por una economía limitada de bajos recursos y con la necesidad de vincularse al mundo para superar tal situación. Dicho vínculo, jamás se ha alejado de la exportación de materias primas, desde la plata en los tiempos de la Colonia, el guano y el salitre del siglo XIX, el estaño durante casi todo el siglo XX, y los hidrocarburos a inicios del siglo XXI, hecho que al mismo tiempo le ha significado uno de los principales motivos de reivindicación política, ya sea como oportunidad o eterna condena de su condición.
Hoy Bolivia está inmersa en un contexto externo no muy favorable para sus exportaciones, orientado también su estructura exportadora con la concepción de Prebisch. Como parte de este escenario, nuestro único objetivo es hacer un ejercicio que compare:
a) la cantidad de recursos obtenidos por períodos de escasez (1998-2005) y abundancia relativa (2006-2013) de los mismos.
b) la cantidad de recursos obtenidos por dos sectores fundamentales como los tradicionales y los no tradicionales en los mismos períodos, identificar los principales departamentos exportadores, así como los destinos de exportación destacados.
c) observar y comparar su comportamiento.
LA CUANTIFICACIÓN DE LOS RECURSOS
La primera comparación se obtienen de la siguiente observación de largo plazo: mientras los ingresos por exportaciones no llegaban al 15% del Producto Interno Bruto en 1992, su año más bajo, hoy las mismas representan menos del 50%, un aumento significativo, al mismo tiempo se observa un incremento de las exportaciones se registra a partir del año 2002, con una baja entre los años 2009 y 2010 por efecto de la crisis económica internacional iniciada en 2007 y 2008, para continuar con un incremento hasta el 2013. (Ver gráfico 1)
Gráfico 1
VALOR DE EXPORTACIONES Y COMO PORCENTAJE DEL PIB A PRECIOS CORRIENTES, 1990 – 2013
Como el mismo gráfico 1 registra, la cantidad total de ingresos entre 1998 y 2005 para el país fue de US$ 13.400 millones, entre 2006 y 2013 fue de US$ 61.200 millones, y la suma total de las exportaciones de Bolivia en el período 1998-2013 ha sido de un aproximado de US$ 74.700 millones.
Gráfico 2
BOLIVIA: EXPORTACIONES VOLUMEN E ÍNDICE VALOR, 1990 – 2013
En el Gráfico 2 se visualiza el comportamiento de las exportaciones entre 1990 y 2013 en cuanto a precios y volumen, del cual podría deducirse que el volumen de las exportaciones es altamente dependiente de los precios en los que cotizan los productos de exportación.
Gráfico 3
BOLIVIA: VALOR DE EXPORTACIONES TRADICIONALES Y NO TRADICIONALES, 1998-2013
Del Gráfico 3 puede observarse que los minerales, y sobre todo los hidrocarburos, han tenido mayor participación en las exportaciones, causándole menos participación al sector de productos no tradicionales, algo que también hace evidente el Gráfico 4, pasando de representar de alrededor de un 50% del total de las exportaciones en 1998, a alrededor de un 80% en 2013.
Gráfico 4
BOLIVIA: EXPORTACIONES TRADICIONALES Y NO TRADICIONALES
1990-2013
Gráfico 5
BOLIVIA: EXPORTACIONES TRADICIONALES, ÍNDICE PRECIO Y VOLUMEN, 1998 – 2005
Con los gráficos 5, 6, 7 y 8 se puede ver que durante entre 1998 y 2005 las exportaciones tradicionales tuvieron un comportamiento similar en cuanto a precios y volumen, pero para el período 2006-2013, el desenvolvimiento del sector tradicional en cuanto a volumen no logro los precios. De igual manera, esto es lo que sucede para el caso de las exportaciones no tradicionales tanto para 1998-2005 como para 2006-2013. Pero para las exportaciones no tradicionales es normal ver que el comportamiento del volumen siga la tendencia del comportamiento de los precios en el período de relativa escasez de ingresos, para el de la relativa abundancia resulta más difícil seguir con la misma tendencia.
Gráfico 6
BOLIVIA: EXPORTACIONES TRADICIONALES, ÍNDICE PRECIO Y VOLUMEN, 2006 – 2012
Gráfico 7
BOLIVIA: EXPORTACIONES NO TRADICIONALES, ÍNDICE PRECIO Y VOLUMEN, 1998 – 2005
Gráfico 8
BOLIVIA: EXPORTACIONES NO TRADICIONALES, ÍNDICE PRECIO Y VOLUMEN, 2006 – 2012
Cuando se observa el comportamiento de las exportaciones nacionales por sectores en el Gráfico 9, se advierte no sólo el ya evidente ascenso estratosférico de los ingresos por concepto de hidrocarburos, minería y manufacturas, sino también la volatilidad que las exportaciones tradicionales según su conjunto tienen respecto del contexto internacional en cuanto a su cotización, como en el caso de los hidrocarburos 2009 y 2010, y la minería desde 2012, sino también el menor tamaño que el mismo impacto ha tenido sobre las manufacturas. Al mismo tiempo se visualiza que su tendencia sigue una trayectoria ligeramente al alza, el sector de la agricultura y la ganadería no tiene la misma suerte que los hidrocarburos, la soya y la minería para aprovechar los elevados precios internacionales.
Gráfico 9
BOLIVIA: EXPORTACIONES POR ACTIVIDAD, 1998 – 2013
En el Gráfico 10, se manifiesta con mayor claridad: el comportamiento del principal producto de exportación no tradicional, la soya, que si bien ha sufrido problemas desde 2003, no ha dejado de registrar fuertes incrementos desde el año 2006.
Gráfico 10
EXPORTACIONES NO TRADICIONALES, 1998 – 2013
Cuando en el Gráfico 11 se puede ver los ingresos logrados por las exportaciones que hizo cada departamento del país, el que destaca con mucho es Tarija, cuyo principal producto de exportación es tradicional, el gas, pero seguido muy de cerca por Santa Cruz con su principal producto no tradicional, la soya, la cual, al mismo tiempo, resulta ser la exportación no tradicional más importante del país.
Gráfico 11
EXPORTACIONES POR DEPARTAMENTO, 1998 – 2013
Entre otros aspectos, lo que el Gráfico 12 ilustra es la caída en los ingresos sufridos por la pérdida del mercado de Estados Unidos con el programa ATPDEA, esto coincide con la caída de la exportación de manufacturas en el mismo período del Gráfico 9, pérdida que paradójicamente significa un muy mal momento para el sector en el mejor contexto para las exportaciones en general.
Gráfico 12
EXPORTACIONES POR PRINCIPALES DESTINOS, 1998 – 2013
Esta redacción permite la cuantificación de los ingresos totales de todos los aspectos cubiertos, del cual pueden hacerse varias observaciones relevantes, pero las más significativas, están relacionadas al crecimiento de las exportaciones fundamentalmente tradicionales en hidrocarburos y luego en minería, el caso de la soya en el sector no tradicional con mucha diferencia. Al mismo momento se anota la pérdida del mercado estadounidense para el caso de la exportación de bienes no tradicionales por la pérdida del programa ATPDEA y la elevada dependencia de las exportaciones a los precios internacionales, que sufrieron una caída inmediata en 2008 y 2009 con el inicio de la Gran Recesión en 2007 y 2008.
Cuadro 1
EXPORTACIONES SELECCIONADAS Y POR PERÍODOS
CONCLUSIONES Y SUGERENCIASDado los análisis de cuantificación de las exportaciones entre los períodos 1998-2005 y 2006-2013.Se generan preguntas:
Sobre si la actual estructura comercial de una muy disminuida apertura del país, tanto de exportaciones como de importaciones, está contribuyendo a generar mayor riqueza entre sus habitantes, es decir, si las grandes ventajas de exportaciones de minería e hidrocarburos satisfacen las necesidades de consumo de los bienes importados.
Relacionada con aquello que Bolivia puede hacer para superar su inserción a la economía internacional como un país típicamente exportador de materias primas, la cual tiene larga data y las respuestas son diversas.
Respecto de cuál podría o debería ser el destino de los ingresos obtenidos por las exportaciones, y cuál debe ser la instancia encargada de hacerlo, pero las preguntas que sobre la mejor manera de aprovechar el contexto extraordinario y todavía favorable de altos precios de materias primas que conciernen a este trabajo, se respondieron hace ya más de 200 años, como se vio, por Smith, Ricardo y más tarde por Mises.
Es difícil saber cuánto más podría Bolivia haber aumentado la captación de ingresos de exportaciones con la sola cuantificación de los mismos en determinado período, puesto que estos responden a factores institucionales y cualitativos propios de la capacidad de cada individuo como empresario que identifica y aprovecha la oportunidad de beneficio, pero sin duda serían mayores. Se puede advertir que la atracción de recursos alcanzaran en el período 2006-2013 un incremento mayor que la del período 1998-2005, por el efecto precio y a las inversiones realizadas en la segunda mitad de los años 90, que causaron capacidad productiva, y también por una estructura productiva tradicional inclinada al concepto propio del mercantilismo de los siglos XVI y XVII de que exportar es bueno e importar es malo, o peor aún, de que los productos no tradicionales nacionales deben estar orientados primero a satisfacer las necesidades de consumo nacional sin que esto necesariamente lo beneficie.
La idea de que con una diversificación de nuestras exportaciones, el país claramente podría haber adquirido mayores beneficios debido al favorable contexto externo. Se puede constatar si además se contara con un registro por materia de exportación de hojas coca y derivados de su industrialización, entre otros. Cabe destacar que el efecto precio sobre el considerable incremento de los ingresos por exportaciones para el país en los últimos años no es trivial, dado que si se toma en cuenta que el proyecto de exportación de gas a mercados como el brasilero tiene una data tan larga como de al menos 40 años y una negociación de 20, el proyecto de exportación de LNG a los mercados de México y California hoy podría haber significado incluso la duplicación de los ingresos actuales por concepto dados los avances de las negociaciones de entonces, además de los avances tecnológicos actuales del sector.
Para finalizar, se recomienda recuperar el mercado estadounidense para continuar aprovechando el todavía favorable contexto externo, y el fortalecimiento de la relación comercial con el Mercosur. Se debe buscar un vínculo más ambicioso y dinámico con la Comunidad Andina de Naciones y con la Alianza del Pacífico. Los países miembros de esta asociación (Chile, Perú, Colombia, México y Costa Rica) se benefician de la apertura relativa de sus economías y de la reducción, en algunos casos incluso eliminación, de gran parte de sus tarifas aduaneras, además del establecimiento de un marco institucional que garantiza los derechos de propiedad. El sentido debe ser la superación de las posturas político-ideológicas y buscar el beneficio mutuo entre las partes.
CAPITULO IV
La deuda externa y los desembolsos en Bolivia entre 1998 y 2013
Enrique Araníbar
Introducción
La deuda externa pública es una variable muy importante de toda economía. Con los déficit presentes en las cuentas fiscales se recurre al endeudamiento para financiar los gastos de variadas índole lo que no es un problema en sí mismo. Realizando un buen uso y administración de los desembolsos de deuda externa se puede generar ingresos suficientes para honrar los compromisos. Pero si se aplica un mal manejo de éstos se corre el riesgo de ingresar en mora y en caso extremo el impago de la deuda.
Bolivia por su intensa negociación para aliviar la deuda y, el contexto internacional altamente favorable desde aproximadamente el 2004, redujo notablemente la deuda externa de mediano y largo plazo, reducción significativa en relación al PIB. A pesar de lo señalado, desde el 2007, en términos absolutos, la deuda creció de manera sostenida y parece que en los próximos años se mantendrá su tendencia.
Esta redacción efectúa un evaluó de la trayectoria de la deuda externa pública de mediano y largo plazo. El periodo de estudio comienza en 1998, cuando se inició el proceso de condonación de deuda, hasta el 2013; también se comparan dos periodos:
El primero abarca de 1998 a 2005.
El segundo entre el 2006 y 2013, Este último correspondiente a los 8 años de gobierno del presidente Evo Morales.
Se efectuó una descripción de los ciclos de endeudamiento externo de las décadas de 1920 y 1970, como antecedentes históricos. Para luego proceder a realizar un análisis de la evolución del saldo de la deuda externa y lo acontecido con los desembolsos. Adicional se explica la importancia de las empresas públicas en relación a los desembolsos. También se efectúa el análisis de la emisión de bonos soberanos en una de las sesiones y para terminar se presentan las principales conclusiones inferidas del presente trabajo.
LOS CICLOS DE ENDEUDAMIENTO PREVIOSCon la historia económica boliviana se pueden ver dos ciclos de endeudamiento externo significativos previos al suscitado en la segunda mitad de la década de los 2000:
El primero en la década de 1920.
El segundo en los años 70.
DÉCADA DE 1920A finales del siglo XIX e inicio del siglo XX, por la baja en los precios de la plata que marcaron precedencia en la crisis de la minería argentífera, el caucho y el estaño reemplazaron a la plata como los principales productos de exportación, debido a la demanda externa de estos productos. Después de esto, también respondiendo a las condiciones del mercado mundial, el estaño se convirtió en el principal rubro de exportación. Motivo por el cual, el comercio exterior como los ingresos fiscales de Bolivia pasaron de depender del estaño. Las cotizaciones internacionales de este mineral subieron registrándose con mayor intensidad en los años 20, lo que permitió que se convierta en producto de exportación hegemónico. Mientras que en 1910 el precio del estaño fue de US$/Libra Fina 0,34 en 1920 fue de US$/Libra Fina 0,48, el nivel más alto y en 1926 se alcanzó el precio máximo con US$/Libra Fina 0,65. Luego, el precio descendió agudizándose esta disminución a partir de los década de 1930 por la Gran Depresión. (Gráfico 1).
Gráfico 1
PRECIO DEL ESTAÑO. EXPORTACIONES E INGRESOS DEL TGN, 1920 – 1930
La dependencia del estaño llegó a un grado tal que entre 1920 y 1930 representó en promedio el 73% de las exportaciones totales del país, lo que impulsó significativamente los ingresos fiscales. En 1910 los ingresos totales del Tesoro General de la Nación (TGN) llegaron a Bs. 12,6 millones, para 1920 fueron de Bs. 30,5 millones y en 1927, año del mayor precio del estaño de la década, fueron de Bs. 45,9 millones.
Entre 1921 y 1927, el periodo de auge del estaño, el precio del mineral creció 113,3%, asimismo las exportaciones totales lo hicieron en 90.0% y los ingresos del TGN en 92.9%. Este contexto externo favorable fomentó un ciclo de endeudamiento externo importante, que de un saldo de deuda externa de US$ 4.8 millones en 1921, llegó a US$ 44,7 millones en 1927 y US$ 63,3 millones en 1930 (Ver gráfico 2). Este último dato equivale en valores actuales a US$ 901.7 millones.
Gráfico 2
SALDO DE LA DEUDA EXTERNA, 1920 – 1930
La deuda contraída en la década de 1920 fue destinada a la construcción de ferrocarriles, carreteras, cancelación de deudas interna y externa y al financiamiento del déficit fiscal principalmente. En el último caso debido a un crecimiento más acelerado de los gastos que de los ingresos del TGN. El principal problema con la deuda externa está relacionada íntimamente con el uso que se le dio, "el crédito externo no se empleó en la ampliación de la capacidad productiva exportable, mucho menor se usó para impulsar un proceso para modificar el perfil exportador de la economía boliviana, lo que hubiera permitido mejorar y cumplir con el servicio de la deuda.
La caída del precio del estaño, impactó negativamente en las finanzas públicas del país que además contaba con un elevado nivel de deuda externa. La importancia de los ingresos provenientes del comercio exterior en el conjunto de los ingresos fiscales y el elevado endeudamiento externo, expresaban un alto grado de vulnerabilidad de la economía boliviana. Como consecuencia de esto, además del sensible impacto de la Gran Depresión, Bolivia entró en mora y dejó de cumplir con el servicio de la deuda externa, contraída en gran parte con Estados Unidos, a partir de diciembre de 1930.
DÉCADA DE 1970Luego de la revolución de 1952 hubo un cambio en el país su economía opto un modelo que priorizaba al Estado. Las principales características del modelo en dicha época fueron un alto nivel de inversión pública, el control estatal de determinadas empresas consideradas de importancia en sectores como la minería, hidrocarburos y transporte, además de la creación de otras empresas estatales. De Igual manera algunos sectores privados se le otorgaron créditos concesionales para promover la inversión.
En la década de los 70 tuvo un papel importante el estaño, con un considerable incremento de su precio hasta 1980. En 1970 la cotización del estaño fue de US$/Libra Fina 1,68, en 1974 US$/Libra Fina 3,60 y llegó hasta US$/Libra Fina 7,61 en 1980. El valor de las exportaciones totales siguió un comportamiento muy similar mostrando una alta correlación. (Ver gráfico 3).
Gráfico 3
PRECIO DEL ESTAÑO Y EXPORTACIONES TOTALES, 1970 – 1981
Si bien la proporción de la exportación de estaño respecto al valor total se redujo entre 1970 y 1981 bajando del 65,7% al 37,6% y, también se redujo la dependencia de dicho mineral, esto no fue producto de la diversificación sino más bien del inicio de las exportaciones de gas natural a la Argentina en 1972. En conjunto, el estaño y gas natural, representaron el 74.5% del total exportado en 1981 y, en promedio, en la década de 1970 el 67.7%.
El contexto internacional favorable, nuevamente, impulsó un ciclo de endeudamiento externo recurriéndose incluso a acreedores privados, algo que no sucedía desde la Gran Depresión. Entre 1970 y 1980 el precio del estaño aumento 353,0%, el valor de las exportaciones totales en 395,2% y el saldo de la deuda externa en 342,8%. El incremento fue constante siendo el saldo de la deuda externa en 1970 de US$ 522,2 millones, en 1976 US$ 1.123,8 millones y en 1981 US$ 2.652,8 millones. (Ver gráfico 4).
Gráfico 4
SALDO DE LA DEUDA EXTERNA DE BOLIVIA, 1970 – 1981
El Estado logró financiar gran parte de sus proyectos con deuda externa. Ésta se incrementó más que nada por los intereses en mora considerando que gran parte de la deuda correspondía a acreedores privados con tasas más altas y a un plazo menor que, por ejemplo, con acreedores multilaterales. Cabe destacar que el problema fue el uso que se le dio y no la deuda en sí mismo. Parte del dinero se destinó a proyectos no rentables como la fundición de Karachipampa, entre otros. También una proporción importante de la inversión de las empresas públicas, aun cuando ellas eran "superavitarias" como YPFB, se financiaba con recursos de la deuda externa. El incremento del endeudamiento externo alcanzo niveles insostenibles derivando en una crisis de deuda. A mediados de 1984 se decidió suspender los pagos de servicio de deuda a los bancos comerciales internacionales.
LA DEUDA RECIENTELos últimos tiempos de la década de 1980, después de la denominada crisis de deuda, los niveles de endeudamiento del país se incrementaron llegando a niveles preocupantes en los 90. A finales de la década la deuda externa pública se situó alrededor del 55% del Producto Interno Bruto (PIB), manteniéndose en ese registro hasta el 2003. En 2004 se llegó al nivel más elevado de los últimos 15 años con 64,9% del PIB, pero a partir de entonces hubo una caída considerable llegándose hasta el 14,3% del PIB. La gestión 2013 terminó con una deuda de 17,3 por ciento del PIB. (Ver gráfico 5).
Gráfico 5
SALDO DE LA DEUDA EXTERNA DE MEDIANO Y LARGO PLAZO, 1998 – 2013
Es importante anotar que no solo los niveles de deuda eran preocupantes sino también el contexto internacional. Los términos del intercambio sufrieron un constante deterioro los cuales se revirtieron a partir del 2004, aunque con una leve caída en 2009, sobrepasando los niveles de inicios de los 90. La proporción de la deuda externa respecto al PIB bajó no solamente por la política de alivio de deuda llevada a cabo por diferentes instituciones, sino principalmente por un incremento significativo del producto boliviano que pasó de US$ 9,532 millones en 2005 a US$ 30,381 millones en 2013. La sostenibilidad de la deuda externa en la actualidad son bastante favorables, no permite apreciar el panorama completo de la deuda externa y sus desembolsos a lo largo de los últimos años.
EL SALDO DE LA DEUDA EXTERNA
En 1998 el saldo de la deuda externa pública de mediano y largo plazo fue de US$ 4,659.3 millones esta se mantuvo hasta inicios del siglo XXI. En 2003 hubo un incremento del saldo llegando a US$ 5,142.2 millones. (Ver gráfico 6). A partir de dicho año disminuyo la deuda fue continuo hasta llegar a un saldo de US$ 2,207.9 millones en 2007, el nivel más bajo de deuda pública registrado desde 1981.
Gráfico 6
EVOLUCIÓN DEL SALDO DE LA DEUDA EXTERNA, 1998 – 2013
Después del marcado descenso de la deuda se empezó un nuevo ciclo de endeudamiento registrando el nivel más alto de deuda en los últimos 33 años con US$ 5.261,8 millones. Comparativamente entre 2003 y 2007 el saldo de la deuda externa se redujo en 57,1% mientras entre 2007 y 2013 se incrementó en 138,3%. Se aprecia en el gráfico que nuestros principales acreedores fueron los organismos multilaterales representando en promedio entre 1998 y 2013 el 74,4% del total de la deuda; de éstos, inicialmente, se destacaban el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial controlando hasta 2/3 del total pero después de las condonaciones de mediados del 2000 perdieron peso dejando mayor espacio a la Corporación Andina de Fomento (CAF).
De la misma forma que los multilaterales los alivios de deuda jugaron un papel importante, si bien disminuyo el monto de deuda bilateral también se dio un cambio en su composición. España y Japón condonaron la totalidad de su deuda y Alemania la redujo significativamente, pero desde el 2006 China y Venezuela se convirtieron en los principales acreedores. (Ver gráfico 7). En promedio, en el periodo de análisis (1998 – 2013), la deuda bilateral representó el 20,9% del total.
Gráfico 7
EVOLUCIÓN DEL SALDO DE LA DEUDA EXTERNA PÚBLICA BILATERAL, 1998 – 2013
Entre 2012 y 2013 la deuda con acreedores privados reapareció debido a la colocación de bonos soberanos emitidos por el Estado Plurinacional de Bolivia, es así que en 2013 los acreedores privados superaron al total de los bilaterales.
ALIVIO DE DEUDA
LAS PRINCIPALES INICIATIVAS DE ALIVIOS DE DEUDAEl problema de la deuda externa recobró importancia en la década de 1990, en ese contexto los organismos multilaterales y los gobiernos de los países desarrollados se fijaron como objetivo principal lograr una deuda externa sostenible para los países más pobres del planeta que les permitiera un mayor y más rápido desarrollo. En septiembre de 1996 se aprobó la iniciativa de los Países Pobres Altamente Endeudados o Heavily Indebted Poor Countries (HIPC I), dirigido a favorecer a países con bajos niveles de desarrollo. En el caso de Bolivia, después de haberse superado el punto de decisión, en septiembre de 1998 se aprobó el denominado punto de culminación del programa HIPC I por el cual se accedió al alivio de deuda multilateral y bilateral, los organismos que más aportaron fueron el BID y Banco Mundial seguidos del FMI, CAF y FONPLATA.
Después de la revisión del proyecto en la reunión del G-7, a mediados de 1999, se modificó el HIPC I y se planteó el HIPC ampliado o HIPC II. La principal diferencia con el acuerdo inicial fue que el alivio de deuda sería ampliado, además que sería más rápido y más profundo. Bolivia nuevamente accedió al alivio gracias a su relación con el FMI y el Banco Mundial. A sugerencia de la Iniciativa de Colonia, a mediados del 2001, se aprobó el acuerdo "Más allá del HIPC" que eliminó por completo la deuda de ayuda oficial para el desarrollo. Se aprueba un alivio de nuestra deuda por US$ 1.200 millones adicionales a los US$ 760 millones de la primera fase del HIPC. Acuerdos adicionales en 2002 elevaron levemente el alivio de la deuda del Club de París VIII hasta los US$ 1.143,4 millones.
En cumplimiento al acuerdo del Club de París VIII de junio de 2001, en febrero de 2004 Japón procedió a condonar la deuda boliviano por un monto de US$ 506,2 millones. A mediados de ese año Brasil hizo lo mismo con un monto menor de US$ 51 millones. La gestión 2004 cerró con un saldo de deuda de US$ US$ 87,4 millones y US$ 71,6 millones correspondientes a Brasil y Japón respectivamente. De la cumbre de Gleneagles del G-8 llevada a cabo en julio de 2005 surgió una nueva propuesta llamada Iniciativa para el Alivio de Deuda Multilateral o Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI).
Se acordó la baja de los costos de deuda de los países HIPC con el objetivo de otorgar una mayor facilidad a dichos países y así alcanzar los Objetivos de Desarrollo. Inicialmente el FMI seleccionó a 18 países que lograron el punto de culminación del HIPC para acceder a la iniciativa, de América Latina se beneficiaron Bolivia, Honduras, Nicaragua y Guyana. Se estima que nuestro país obtendría un alivio total de US$ 2.322,5 millones. En el anterior gráfico (gráfico 6) se aprecia que entre 2006 y 2007 se redujo el nivel de la deuda significativamente, este fenómeno se debió a una fuerte condonación de deuda por parte del FMI, Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial.
A finales de 2005 el FMI anunció el alivio del 100% la deuda con Bolivia, equivalente a US$ 232,5 millones en enero de 2006 y US$ 14,6 millones en junio de 2007. El Banco Mundial hizo lo mismo en julio del 2006 pero por un monto de US$ 1.511,3 millones y finalmente en enero de 2007 el BID por US$ 1.171 millones. En China las condonaciones fueron de US$ 4,4 millones en marzo de 2005 y por US$ 5 millones en 2008; España suscribió en septiembre de 2009 el "Programa de conversión de deuda del Estado Plurinacional de Bolivia frente al Reino de España" por un total de 77,6 millones.
EVOLUCIÓN DEL ALIVIO DE DEUDA
La deuda externa boliviana mejoro en 1998 con US$ 26,7 millones, luego en el 2002 subió hasta los US$ 159,3 millones. Pero los montos más importantes se dieron a partir del año 2005 superando los US$ 200 millones y alcanzando un nivel más alto en 2008 con US$ 279,0 millones. En el primer semestre del 2013 la deuda condonada fue de US$ 120,5 millones. (Ver gráfico 8).
Gráfico 8
EVOLUCIÓN DEL ALIVIO DE LA DEUDA, 1998 – 2013
En un inicio las condonaciones fueron bajas ya que correspondían solamente al HIPC I pero, desde el 2001, se agregaron el HIPC II y Más allá del HIPC mejorando el alivio de la deuda. Con la aplicación del MDRI se apoyó al alivio de la deuda nacional aunque en los últimos tres años bajaron los montos. Comparativamente entre 1998 y 2005 el alivio de deuda logro un total de US$ 920,6 millones mientras entre 2006 y junio de 2013 fue de US$ 1.903,4 millones, es decir que este último fue mayor representando un incremento de 106,8%. (Ver gráfico 9).
Gráfico 9
COMPARACIÓN DEL ALIVIO DE LA DEUDA, 1998 – 2013
La diferencia entre ambos periodos se debe principalmente al MDRI que entró en vigencia en 2006 y que hasta el primer semestre de 2013 totalizó US$ 675,9 millones. En el último periodo se habría alcanzado una condonación superior al primer periodo en 33,3% (US$ 306,9 millones), esto gracias al HIPC II y Más allá del HIPC que crecieron en 80,8% y 128,9% respectivamente.
En los últimos ocho años hubo un mayor alivio de la deuda que en los previos ocho años. Esto no es producto de una mayor negociación del país con los acreedores, sino un resultado de los esfuerzos y negociaciones por condonar nuestra deuda externa iniciados en los 90 hasta inicios del siglo XXI. Conseguir que Bolivia sea tomada en cuenta como un país HIPC, además de mantener una política económica prudente.
LAS TRANSFERENCIAS NETAS DE DEUDA EXTERNALa diferencia entre el flujo de recursos correspondientes a la deuda externa que llega a un determinado país (desembolsos) y el pago de servicios de deuda obteniendo las transferencias netas. En 1998 fueron negativas en US$ 22,7 millones lo que significa que el servicio de deuda fue superior a los desembolsos de deuda recibidos en dicho año. En el 2003 se llegó a US$ 430,6 millones en transferencias netas para luego descender hasta el 2006 con un valor negativo de US$ 68,8 millones. (Ver gráfico 10).
Gráfico 10
EVOLUCIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS NETAS, 1998 – 2013
Desde el 2008 las transferencias fueron siempre positivas pero con valores negativos con los acreedores bilaterales en 2010 como 2012. Los organismos multilaterales fueron los más importantes en años representando la mayor parte de las transferencias netas. En segundo lugar se situó el grupo de bilaterales y el FMI que después de 2007 ya no aparece debido a la condonación total de la deuda. Tanto en 2012 como 2013 los privados fueron sumamente importantes. En el segundo periodo acumulo US$ 2.626,4 millones superior en US$ 1.255,7 millones al primer periodo que totalizó US$ 1.370,7 millones (ver gráfico 11), es decir un crecimiento de 91,6% en las transferencias.
Gráfico 11
COMPARACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS NETAS, 1998 – 2013
En cuanto a las transferencias multilaterales casi no hubo cambios con un incremento de 5,0%, al contrario en la participación bilateral las transferencias crecieron casi 200%. Pero el cambio más importante fue en los flujos de las instituciones privadas con un registro negativo de US$ 13,2 millones en el primer periodo, pero en el segundo totalizaron US$ 975,3 millones.
El comportamiento de los desembolsos y del servicio de la deuda externa, se aprecia que no experimentó variaciones significativas entre 1998 y 2013. El monto por servicio de la deuda en el periodo completo fue en promedio de US$ 300,2 millones y no superó los US$ 400 millones con excepción de 2012 que registró US$ 505,7 millones. Por motivo del elevado nivel de servicio de la deuda bilateral de US$ 297,5 millones, del cual el 90,3% correspondió al pago hecho a la República Bolivariana de Venezuela. Entre el primer y segundo periodo el nivel del servicio de la deuda creció en 5,2% equivalente a US$ 121,5 millones. Con las instituciones multilaterales los montos pagados fueron casi los mismos en ambos periodos. (Ver gráfico 12).
Gráfico 12
COMPARACIÓN DEL SERVICIO DE LA DEUDA, 1998 – 2013
Considerando que el servicio de la deuda se mantuvo relativamente constante y con agregados muy similares en ambos periodos, la diferencia en las transferencias netas se explicaría por el comportamiento de los desembolsos de deuda externa.
LOS DESEMBOLSOS DE DEUDA EXTERNA
SEGÚN ACREEDORDespués de la significativa reducción/condonación de la deuda externa de mediano y largo plazo tanto por organismos bilaterales como multilaterales, Bolivia continuó contratando deuda pese a la mayor cantidad de recursos recibidos por diferentes fuentes. Así como los montos contratados se incrementaron también los desembolsos de deuda externa. Se entiende por desembolso a "la puesta de recursos tales como bienes, servicios o fondos a disposición del prestatario, del país garante o del organismo multilateral como pago de las obligaciones contraídas en virtud de un acuerdo de préstamo". En la gestión 1998 los desembolsos totalizaron US$ 366,1 millones cifra inferior a los US$ 703,4 millones de 2003 cuando se llegó a un punto alto, desde entonces hubo una caída hasta el año 2006 con un monto de US$ 256,4 millones.
Un nuevo ciclo de desembolsos parece haberse iniciado en 2007 creciendo de manera continua y alcanzando en 2013 los US$ 1.242,8 millones (ver gráfico 13). En términos absolutos ese monto representa un record de desembolsos en la historia económica reciente.
Gráfico 13
EVOLUCIÓN DE LOS DESEMBOLSOS DE LA DEUDA EXTERNA SEGÚN ACREEDOR, 1998 – 2013
Los principales proveedores de fondos a lo largo del periodo de estudio fueron los multilaterales que en 2002 llegaron a representar el 92,3% del total y en promedio de 1998 a 2013 un 72,4%; de los multilaterales se destaca la CAF, el BID y el Banco Mundial. En cuanto a los bilaterales tienen una participación importante hasta el 2010, los años 2012 y 2013 fueron desplazados por los desembolsos privados que en ambos casos llegaron a US$ 500 millones. De manera agregada entre 1998 y 2005 los desembolsos sumaron US$ 3.711,5 millones mientras entre 2006 y 2013 fue de US$ 5.086,6 millones, se registró un aumento de 37,0%. Los desembolsos multilaterales sufrieron cambios de 1,2%, por lo que la diferencia se halla con los bilaterales y privados.
Con los primeros hubo un incremento de US$ 616,9 millones y con los segundos de US$ 988,2 millones. (Ver gráfico 14).
Gráfico 14
COMPARACIÓN DE LOS DESEMBOLSOS, 1998 – 2013
Se destaca el cambio en los acreedores bilaterales ya que con Alemania, Brasil, España, Japón e Italia hubo una reducción de desembolsos y se convirtieron en los principales acreedores los gobiernos de Venezuela y China. Se pasó de un monto de US$ 5,8 millones a US$ 530,6 millones con Venezuela y de US$ 21,9 millones a US$ 413,3 millones con China, en conjunto ambas países representaron el 18,6% del total desembolsado y el 89, % de los bilaterales.
El cambio es en parte producto de la condonación de deuda y la mayor importancia e influencia de la de la economía china en nuestra región, también responde a la afinidad que tiene el actual gobierno con Venezuela y China. En los últimos años la principal razón de los créditos con Venezuela, incluso de corto plazo, se debió a la importación de carburantes y, en el caso de China, por la construcción y puesta en órbita de un satélite espacial que entró en funcionamiento recientemente.
SEGÚN DEUDORSegún el deudor o mejor dicho según la estructura institucional del sector público boliviano encontramos que, en el periodo de estudio, el Gobierno Central es el principal receptor de los desembolsos llegando en promedio al 81,6% del total (ver gráfico 15). Los Gobiernos Locales no representan una proporción significativa.
Gráfico 15
EVOLUCIÓN DE LOS DESEMBOLSOS DE LA DEUDA EXTERNA SEGÚN DEUDOR, 1998 – 2013
Hasta mediados de los años 2000 el sector público financiero presentó flujos importantes debido, en gran parte, al crédito Stand By del FMI para el Banco Central de Bolivia (BCB) con el objetivo de ayudar con los problemas de balanza de pago, los denominados bancos especializados recibieron desembolsos si bien en montos menores entre 1998 y 2005, y nuevamente entre 2008 y 2011.
Dentro del Gobierno Central la Administradora Boliviana de Caminos recibió una suma importante de recursos en todos estos años al igual que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas representando en promedio un 30,3% y 14,9% del total desembolsado, llevándose casi la mitad de los desembolsos. El incremento de los desembolsos a las empresas públicas es significativo, a partir del 2006 se mantuvo relativamente constante. En la década de los 90 la tendencia general fue hacia una constante reducción de la participación del Estado en la economía. Bajo este contexto algunas empresas públicas se cerraron y otras se abrieron a la inversión y control privado. No es de extrañar que en el primer periodo analizado los desembolsos a empresas públicas sumaran apenas US$ 35,6 millones. (Ver gráfico 16).
Gráfico 16
COMPARACIÓN DE LOS DESEMBOLSOS SEGÚN DEUDOR, 1998 – 2013
Al contrario, con el gobierno de Evo Morales hubo un giro en la concepción del papel del Estado en la economía con una participación activa en todos los ámbitos. Entre el año 2006 y junio de 2013 los desembolsos sumaron los US$ 684,2 millones, un incremento de 6.921,8%.
A EMPRESAS PÚBLICAS
Uno de los principales objetivos del actual gobierno desde un inicio fue la mayor participación de las empresas estatales. Mientras en 1998 el 1,7% de los desembolsos totales se dirigieron a empresas estatales y en 2003 el 0,0%, para el año 2006 esta cifra subió hasta el 10,7% (ver gráfico 17).
Gráfico 17
PARTICIPACIÓN DE LAS EMPRESAS ESTATALES EN LOS DESEMBOLSOS. 1998 – 2013
Se visualiza el cambio en la tendencia con una participación más alta en 2010 con 19,1%, aunque de la información preliminar se tiene que al primer semestre de 2013 habría logrado el 37,4%. A excepción de 2012 y 2013, desde el 2005 la mayor parte de los desembolsos corresponde a la empresa Yacimientos Petrolíferos Fiscales de Bolivia (YPFB) llegando a ser algunos años más del 90% del total de las empresas públicas. En el primer semestre de 2013 YPFB no hubo ningún desembolso, el nivel total no descendió significativamente (ver gráfico 18). La segunda empresa con desembolsos importantes es la Empresa Nacional de Electricidad Bolivia (ENDE) reapareciendo desde el 2010 con un monto de US$ 18,3 millones.
Gráfico 18
EVOLUCIÓN DE LOS DESEMBOLSOS DE DEUDA A EMPRESAS PÚBLICAS, 1998 – 2013
En el 2012 como en el 2013 se observa que la categoría de otras empresas públicas presentaron montos altos. Esto fue producto, en gran parte, a los desembolsos de US$ 79,6 millones y US$ 88,7 millones en 2012 y 2013 respectivamente a favor de la Agencia Boliviana Espacial (ABE). YPFB pasó de un total de US$ 5,9 millones en el primer periodo a US$ 413,1 millones en el segundo periodo. El ENDE subió de US$ 3,8 millones a US$ 90,5 millones, totalizando entre ambas el 73,6% del desembolso a las empresas públicas en el segundo periodo.
El objetivo del Estado por obtener una notable participación en la economía nacional y de control de lo que denominó las "empresas estratégicas" quedó claro el 1º de mayo del 2006, se realizaron muchas estatizaciones hasta el 2013. Los sectores que más estatizaciones sufrieron fueron el de hidrocarburos y el eléctrico. Es así que los sectores con mayores estatizaciones también resultan ser los sectores con mayores desembolsos entre 2006 y 2013, el Estado al hacerse del control de estas empresas también tuvo que hacerse cargo de los proyectos de inversión en sus diversos niveles.
LOS BONOS SOBERANOS
El saldo de la deuda pública externa como en las transferencias netas y los desembolsos, el sector privado resurgió con fuerza en los últimos dos años, específicamente en 2012 y 2013. El motivo de esto fue la emisión de bonos soberanos por parte del Estado boliviano en dos ocasiones. En la ley del Presupuesto General del Estado de la gestión 2012 se aceptó la participación del Estado boliviano en el mercado internacional de capitales hasta un monto máximo de US$ 500 millones destinados a apoyo presupuestario. La primera emisión en el siglo XXI se llevó a cabo el 22 de octubre de 2012 colocando la totalidad de los mismos en el mercado financiero de Nueva York.
El monto total fue de US$ 500 millones a un plazo de 10 años y un cupón de 4,875% pagaderos semestralmente. Según el tipo de inversor la composición fue Asesores de Inversión 58%, bancos 13%, Hedge Funds 9%, entre otros. Bolivia no fue el único país en colocar bonos soberanos en Latinoamérica entre 2011 y 2012, también colocaron bonos Guatemala, México, Chile y Colombia. A excepción de Guatemala las condiciones fueron más favorables para los demás países respecto al cupón que no superó el 3,7%. El monto desembolsado por esta primera emisión fue destinado
en su totalidad a proyectos carreteros. En el cuadro 1 se presenta la lista detallada de las principales obras, departamento y monto de financiamiento.
Cuadro 1
DESTINO DE LOS DESEMBOLSOS DE LOS BONOS SOBERANOS 1
Al igual que en la primera, la segunda emisión de bonos fue aprobada en el Presupuesto General del Estado para la gestión 2013 (Ley Nº 317 del 11 de diciembre de 2012). El 15 de agosto de 2013 se llevó a cabo la venta de bonos soberanos por un monto total de US$ 500 millones, un plazo de 10 años y un cupón de 5,95%. Esta tasa fue mayor a la registrada en la primera colocación (4,875%), este hecho fue explicado por el Ministro de Economía y Hacienda Pública afirmando que se debió a las condiciones de mercado, ya que en los días que se realizó la emisión aparecieron noticias positivas de la economía internacional que incrementó el cupón exigido a los bonos.
Geográficamente la distribución de la demanda de los bonos soberanos se concentró en Estados Unidos (41%), Europa (34%), Latinoamérica (24%) y Asia(1%).Nuevamente los US$ 500 millones desembolsados por la segunda emisión de bonos se destinaron a proyectos carreteros, aunque en esta ocasión 5 obras concentraron el 89,6% del total: doble vía Caracollo – Confital con US$ 178,0 millones, doble vía puente Ichilo – Ivirgarzama con US$ 144,8 millones, un tramo de la carretera Porvenir – El Choro con US$ 79,5 millones, el puente Mamoré con US$ 43,0 millones y la avenida túnel El Abra – Chiñata con US$ 2,7 millones. (Ver cuadro 2).
Cuadro 2
DESTINO DE LOS DESEMBOLSOS DE LOS BONOS SOBERANOS II
El departamento de Cochabamba se benefició con 3 obras que representan US$ 325,5 millones (65,1% del total), Pando y Beni con una obra cada uno. Según las declaraciones del Ministro Luis Arce Catacora, se descarta la posibilidad de una nueva emisión de bonos soberanos el 2014, debido al ambiente electoral de manera que se eviten malas interpretaciones, pero se maneja la posibilidad para los próximos años. Los últimos años tuvimos constantes superávits fiscales, las exportaciones e importaciones llegaron a niveles históricos al igual que nuestras reservas internacionales, se cuenta con un monto considerable de ingresos en el BCB que no fueron gastados por el Gobierno Central, e incluso el sistema financiero presentó niveles de depósitos elevados y una mora baja. Pero si revisamos las tasas de interés promedio de la deuda externa de mediano y largo plazo queda la duda de qué tan conveniente resultó. (Ver cuadro 3).
CUADRO 3
TASA DE INTERÉS PROMEDIO DE LA DEUDA EXTERNA PÚBLICA
Los principales acreedores son organismos multilaterales. La tasa de interés promedio con la CAF en 2012 fue 1,97%, con el BID 1,65%, el Banco Mundial 0,72% y en conjunto los multilaterales 1,69%. En el caso de los bilaterales se tiene una tasa promedio de 1,47%, pero los más relevantes son China y Venezuela con 2,25% y 1,26%. El promedio total fue de 1,54%. Si se toma en cuenta que las tasas pagadas por los bonos soberanos son 4,85% y 5,95%, se percibe que es un crédito significativamente más oneroso que con el resto de nuestros principales acreedores. El destino de ambos desembolsos en infraestructura caminera, se les asignaron los recursos de un crédito más caro y no se haya recurrido a entidades multilaterales o bilaterales.
Conclusiones• En el pasado existieron otros dos ciclos de endeudamiento externo importantes: uno en la década de 1920 y el otro en la década de 1970.• El mal uso de la deuda externa que no se empleó en la ampliación de la capacidad productiva exportable, ya que se dedicaron a financiar diversos proyectos poco o nada rentables, impidiendo el incumplimiento de los pagos del servicio de la deuda externa.• Desde el 1998 a la fecha el Estado boliviano se benefició de una significativa reducción de la deuda externa de mediano y largo plazo producto de las negociaciones de alivio de deuda llevadas a cabo desde finales de los 90 hasta inicios del siglo XXI. • Con la iniciativa HIPC I, HIPC II, Más allá del HIPC y MDRI, se logró un alivio de la deuda entre los años 2006 – 2013 con un monto total de US$ 1.903,4 millones duplicando la condonación de los años 1998 – 2005.• Los desembolsos de deuda externa crecieron en los últimos tiempos por los acreedores privados.
• Los desembolsos multilaterales no dejaron de más importantes, pero fueron afectados perdiendo peso respecto a los bilaterales y privados.• Los desembolsos bilaterales cambiaron su composición concentrándose en dos países: la República Bolivariana de Venezuela y la República Popular China.• Los desembolsos a empresas públicas fueron ganando espacio desde el año 2006. Entre 2006 y 2013 dichos desembolsos se concentraron en dos empresas: YPFB y ENDE.
• La reaparición de los desembolsos de deuda con privados se debió a la emisión de bonos soberanos por parte del Estado boliviano los años 2012 y 2013.
La participación en el mercado de capitales internacionales permitió incrementar la cantidad neta de los recursos de nuestra economía, resulta cuestionable la necesidad de recurrir a los mismos considerando el costo más alto comparado con nuestros principales acreedores multilaterales y bilaterales.
CAPITULO V
Ingresos extraordinarios en el sector de hidrocarburos
Mauricio Medinaceli
LEY DE HIDROCARBUROS NO. 1689 (30 DE ABRIL DE 1996)
Uno de los temas centrales en el diseño de contratos de exploración y explotación es la definición de las cláusulas de comercialización puesto que, la capacidad de definir precios de venta, volúmenes y mercados de destino es central en la tipología contractual mundial, por ello, el artículo 24 de la Ley establece:
"Quienes celebren contratos de riesgo compartido con YPFB para la exploración, explotación y comercialización de hidrocarburos adquieren el derecho de prospectar, explotar, extraer, transportar y comercializar la producción obtenida. Se exceptúan de la libre comercialización de los mismos los volúmenes requeridos para satisfacer el consumo interno de gas natural y para cumplir con los contratos de exportación pactados por YPFB con anterioridad a la vigencia de la presente Ley. Estos volúmenes serán establecidos periódicamente por la Superintendencia de Hidrocarburos del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE)."
En materia de contratos de exploración y explotación (usualmente denominados
"contratos petroleros") esta Ley introdujo un cambio fundamental respecto a lo establecido en la normativa legal vigente, los contratos de riesgo compartido. Es así que el artículo 1º de esta Ley establece:
"Por norma constitucional, los yacimientos de hidrocarburos, cualquiera sea el estado en que se encuentren o la forma en que se presenten, son del dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado. Ninguna concesión o contrato podrá conferir la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos.
Adicionalmente es necesario mencionar que la actividad de transporte de hidrocarburos estaba regulada por el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) a través de la Superintendencia de Hidrocarburos. De hecho, el artículo 36 establecía:
"Los interesados en obtener una concesión para la construcción y operación de los ductos, estaciones y plantas para el transporte de hidrocarburos, deberán precisar en su solicitud la dimensión y características de los mismos. La Superintendencia de Hidrocarburos del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) otorgará la concesión por resolución administrativa, condicionada al cumplimiento de plazos de ejecución, y de las regulaciones económicas, técnicas, de seguridad y protección del medio ambiente.
La producción de Hidrocarburos Existentes debía pagar, en Boca de Pozo, los siguientes tributos:
a) una participación departamental, denominada regalía del 11 por ciento destinada al departamento productor;
b) una regalía del uno por ciento destinada a los departamentos de Beni y Pando;
c) la participación YPFB-TGN del 6 por ciento destinada a cubrir el presupuesto de YPFB y el resto transferido al Tesoro General de la Nación (TGN);
d) una Participación Nacional del 19 por ciento y;
e) a Regalía Nacional Complementaria del 13 por ciento destinada al TGN.
Gracias al mecanismo de acreditación establecido en la Ley de Hidrocarburos No. 1689, la producción clasificada como Hidrocarburo Existente no pagaba el IUE ni el IRUE; respecto al pago del Surtax la reglamentación no era clara, puesto que no establece un vínculo explícito con la definición de Hidrocarburos Existentes.
LEY DE HIDROCARBUROS NO. 3058
Las actividades de exploración y explotación deben efectuarse a través de Contratos de Producción Compartida, Contratos de Operación o Asociación (Artículo 65). Sin embargo, la Ley no es clara, dado que en otro artículo menciona contratos de Exploración y Explotación (Artículo 38) y Desarrollo Compartido (Artículo 133). Las condiciones generales de estos contratos1 se establecen en los artículos 65 y 66:
"Cualquier persona individual o colectiva, nacional o extranjera, pública o privada podrá celebrar con Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) uno o más Contratos Producción Compartida, Operación o Asociación para ejecutar las actividades de Exploración y Explotación, por un plazo que no exceda los cuarenta (40) años."
"Una vez iniciada la producción, el Titular está obligado a entregar a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), la totalidad de los hidrocarburos producidos. Del total producido y entregado a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), el Titular2 tendrá derecho a una retribución bajo el Contrato de Operación y a una participación en la producción de hidrocarburos en los Contratos de Producción Compartida y Asociación, la misma que estará contemplada en el Contrato respectivo."
El 17 de mayo de 2005 se aprueba en el Congreso la nueva Ley de Hidrocarburos Nº 3058, en sustitución a la Ley Nº 1689 de 1996. Esta nueva norma legal establece, respecto a su similar anterior, las siguientes modificaciones importantes:
• Establece nuevas modalidades en los contratos de exploración y explotación.
• Modifica el sistema tributario pasado y establece la creación de un nuevo Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), equivalente al 32 por ciento de la producción de hidrocarburos.
• Amplía y modifica las atribuciones de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos.
• Establece criterios generales para la comercialización de hidrocarburos, tanto en el mercado interno como externo.
• Redefine nuevos vínculos entre la actividad hidrocarburífera, el medio ambiente, las comunidades campesinas, los pueblos indígenas y comunitarios.
• Establece criterios específicos en materia regulatoria para todas las actividades pertenecientes a la cadena productiva del sector hidrocarburos, incluyendo dentro de ellas, la industrialización.
CONTRATO DE PRODUCCIÓN COMPARTIDA
"El Contrato de Producción Compartida a ser suscrito entre Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), es aquel por el cual una persona colectiva, nacional o extranjera, ejecuta con sus propios medios y por su exclusiva cuenta y riesgo las actividades de Exploración y Explotación a nombre y representación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB). El Titular en el Contrato de Producción Compartida tiene una participación en la producción, en el punto de fiscalización, una vez deducidas regalías, impuestos y participaciones establecidos en la Ley. La participación del Titular será establecida en el contrato respectivo."
"Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y el Titular de un Contrato de Producción Compartida, pagarán las Regalías, Participaciones y los Impuestos en proporción a su participación en la producción comercializada, según lo establecido en la presente Ley y los impuestos establecidos en la Ley Nº 843."
CONTRATO DE OPERACIÓN
"Es aquel por el cual el Titular ejecutará con sus propios medios y por exclusiva cuenta y riesgo, a nombre y representación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), las operaciones correspondientes a las actividades de Exploración y Explotación dentro del área materia del contrato, bajo el sistema de retribución, conforme a lo establecido en la presente Ley, en caso de ingresar a la actividad de Explotación. Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) no efectuará inversión alguna y no asumirá ningún riesgo o responsabilidad en las inversiones o resultados obtenidos relacionados al contrato, debiendo ser exclusivamente el Titular quien aporte la totalidad de los capitales, instalaciones, equipos, materiales, personal, tecnología y otros necesarios."
"Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) retribuirá al Titular por los servicios de operación, con un porcentaje de la producción, en dinero o especie. Este pago cubrirá la totalidad de sus costos de operación y utilidad."
"Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) por su parte pagará las Regalías, Impuestos y Participaciones sobre la producción más los impuestos que le correspondan."
CONTRATO DE ASOCIACIÓN
"Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) tendrá la opción para asociarse con el Titular de un Contrato de Operación que hubiese efectuado un descubrimiento comercial; para este efecto el Contrato de Operación podrá prever estipulaciones para ejercitar la opción de asociarse. El Contrato de Asociación establecerá la participación sobre la producción para cada una de las partes. La administración y operación de este contrato estarán bajo la responsabilidad de un Operador designado por los Asociados."
"Para ejercer su opción de asociarse, Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) reembolsará al Titular un porcentaje de los costos directos de Exploración del o los Pozos que hayan resultado productores, previo informe de auditoría externa. La cuota parte de los costos directos de Exploración correspondiente a su participación será reembolsada por Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) al Titular o Asociado, en dinero o con parte de la producción que le corresponda. YPFB asume los beneficios y riesgos derivados de las operaciones que realiza la Asociación en función proporcional a su participación a partir de la suscripción del contrato."
"El Operador distribuirá a los asociados su participación neta después del pago de Regalías y Participaciones. El Operador queda obligado a pagar las Regalías, Participaciones e Impuestos establecidos en la presente Ley y los Impuestos del Régimen General establecidos en la Ley Nº 843 (Texto Ordenado)."
SISTEMA TRIBUTARIO
Dentro el sistema tributario, se crea el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), equivalente al 32 por ciento de la producción bruta de hidrocarburos. Este impuesto, asociado a las regalías y participaciones del 18 por ciento, genera que el Estado, independientemente de los costos de operación y capital, participe del 50 por ciento de las ventas brutas. Por otra parte, el artículo 57 de la nueva Ley de Hidrocarburos establece los porcentajes de coparticipación en la recaudación de este impuesto, de la siguiente manera:
a) 4 por ciento para cada uno de los departamentos productores;
b) 2 por ciento para cada departamento no productor;
c) El saldo para el Tesoro General de la Nación (TGN), pueblos indígenas y originarios, comunidades campesinas, municipios, universidades, fuerzas armadas, policía nacional y otros.
DECRETO SUPREMO NO. 28701
El primero de mayo del 2006, el Poder Ejecutivo aprobó el Decreto Supremo Nº 28701 "Héroes del Chaco" o también llamado "Decreto de Nacionalización de los Hidrocarburos". Esta norma establece en su artículo 2º: "A partir del 1 de mayo del 2006, las empresas petroleras que actualmente realizan actividades de producción de gas y petróleo en el territorio nacional, están obligadas a entregar en propiedad a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) toda la producción de hidrocarburos. II. YPFB, a nombre y en representación del Estado, en ejercicio pleno de la propiedad de todos los hidrocarburos producidos en el país, asume su comercialización, definiendo las condiciones, volúmenes y precios tanto para el mercado interno como para la exportación y la industrialización." Adicionalmente a través de esta norma se introducen los siguientes conceptos.
Como se aprecia, el proceso llamado de nacionalización no fue del tipo ortodoxo, con expropiación del capital, expulsión de empresas privadas y operación de los campos; lo que se hizo es firmar (casi unilateralmente) nuevos contratos de exploración y explotación con las empresas que ya operaban en el país.
ACTUALES CONTRATOS DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN
Cualquiera sea el contrato que se firme, la Ley de Hidrocarburos actual reconoce a la compañía privada una retribución que puede ser en dinero o en especie. En el caso de los contratos de producción compartida la misma es en especie, mientras que en las otras dos modalidades de contrato (operación o asociación) existe la posibilidad de que dicha retribución también pueda ser en dinero. Los nuevos contratos establecen que las compañías reciben su retribución en dinero directamente de los compradores, situación parecida a los contratos de operación y, en menor grado, a los de asociación.
De acuerdo a la Ley de Hidrocarburos Nº 3058 las actividades de exploración y explotación deben efectuarse a través de la firma de Contratos de Producción Compartida, Contratos de Operación o Asociación con YPFB. De forma general y como ya se analizó, se establece que en los contratos de operación, la compañía tiene el derecho a una retribución (que puede ser en dinero o especie) y en los contratos de producción compartida y asociación a una participación en la producción.
INGRESOS FISCALES
El sistema impositivo aplicado al upstream del sector hidrocarburos en Bolivia, como ya se mencionó, es el resultado de varias modificaciones hechas a partir de la Ley 1689 de 1996 y de la Ley de Hidrocarburos No. 3058 de 2005.1 Resultado de todo este proceso, el sistema tributario aplicado al sector, al momento de escribir el presente texto, está compuesto de:
• Regalías y participaciones, 18 por ciento sobre el total producido.
• Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), 32 por ciento sobre el total producido.
• Impuesto sobre las Utilidades equivalente al 25 por ciento.
• Impuesto a la Remisión de Utilidades al Exterior equivalente al 12,5 por ciento del total remesado.
• Patentes.
• Impuesto al Valor Agregado equivalente al 13 por ciento de las ventas al mercado interno.
• Impuesto a las Transacciones equivalente al 3 por ciento de las ventas al mercado interno
• Ingresos para YPFB del x por ciento sobre la utilidad disponible de las operaciones en el campo, resultantes del proceso llamado de Nacionalización.
Comprender con precisión el sistema tributario aplicado al sector hidrocarburífero pasa por conocer, de forma muy general, la estructura productiva o, como usualmente se denomina, la cadena de valor de este sector. En este sentido, se puede afirmar que dicha cadena está dividida en dos grupos: 1) usptream (aguas arriba), que usualmente incorpora las actividades de prospección, exploración y explotación de hidrocarburos; 2) midstream, que incorpora las actividades de transporte, ya sea por ductos o por otros medios y; 3) downstream, que contiene la refinación, transporte, almacenaje y comercialización de petróleo, derivados y gas natural. Es así que en esta sección se estudiará el comportamiento de los tributos aplicados al upstream de la cadena de valor de hidrocarburos en Bolivia.
La crisis internacional del 2009 afectó negativamente a la producción de hidrocarburos (en particular gas natural), ya que las compras por parte de Brasil disminuyeron, ello a su vez, generó menores niveles de ingresos tributarios; afectando de esta manera a las cuentas fiscales y el crecimiento económico de Bolivia.
Cuadro 1
INGRESOS TRIBUTARIOS PARA EL ESTADO BOLIVIANO1, 2005 – 2012
Gráfico 1
RECAUDACIÓN TRIBUTARIA EN EL SECTOR HIDROCARBURÍFERO EN BOLIVIA, 2000 – 2012
Puesto que es necesario contrastar el total de tributos con las ventas en Boca de Pozo del sector, a continuación se presenta la participación de cada uno de los conceptos presentados en la Tabla 2, sólo que en esta oportunidad, como porcentaje de las ventas totales. Una vez más, varios aspectos pueden obtenerse de esta figura, ellos se explican a continuación:
1) Durante el período 2000 – 2004, el porcentaje de ingresos osciló entre el 30 por ciento y 40 por ciento, en este sentido, no es correcto afirmar que antes de la aprobación de la Ley de Hidrocarburos No. 3058 y del llamado proceso de "Nacionalización", este porcentaje fue 18 por ciento.
2) Las regalías más el IDH representan el 50 por ciento de los ingresos brutos en Boca de Pozo, en ocasiones este porcentaje es mayor o menor debido al rezago (tres meses) en el pago de este tributo por parte de YPFB.
3) En años pasados, los ingresos provenientes del proceso llamado de "Nacionalización" de los hidrocarburos generaron de 10 por ciento a 15 por ciento adicionales, no como se suele afirmar de 82 por ciento. Adicionalmente, estos recursos son parte de los ingresos operativos de YPFB, es bueno afirmar que la coparticipación de los ingresos del sector hidrocarburos (renta dignidad, bonos, universidades, gobernaciones, municipios) proviene de la recaudación por IDH, instrumento fiscal creado el 2005. Ingresos extraordinarios en el sector de hidrocarburos 99
4) El sector del upstream, en su conjunto, pudo contener el incremento en la participación del Estado de los últimos años debido al notable incremento en los precios y volúmenes de venta de gas natural destinado a los mercados externos, en particular, al Brasil. En efecto, la Tabla 2 presenta también el incremento en los ingresos brutos del sector (línea punteada) durante el período de análisis, es claro que los ingresos se incrementaron de US$ 500 millones a casi los US$ 4.000 millones, todo ello se debe a los proyectos de exportación al Brasil (gestionado en la década de los noventa), para los últimos dos años la exportación a la República Argentina y el crecimiento en los precios internacionales del petróleo.
5) De acuerdo a los cuadros 2 y 3 la fuente de ingresos principal del sector hidrocarburos se explica por:
1) la exportación de gas natural al Brasil;
2) el notable crecimiento de los precios internacionales del petróleo y;
3) en menor magnitud, el mercado de exportación a la República Argentina. Entonces es claro que las condiciones de mercado del período 2000- 2005 son muy distintas a las observadas el período 2006-2012, naturalmente la holgura que tenía Bolivia al momento de ejecutar el llamado proceso de nacionalización era mayor al pasado.
Cuadro 2
DESTINO DE LA PRODUCCIÓN DE GAS NATURAL BOLIVIANO, 2005 – 2012
Cuadro 3
EXPORTACIÓN DEL GAS NATURAL Y PRECIO WTI, 2000 – 2012
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