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Gasto fiscal: bien común (Bolivia)



Introducción

En materia de los efectos de las políticas fiscales en los pueblos, se tiene que en Bolivia, un país que se encuentra en reestructuración económica, política y fiscal, la política pública no es suficiente para elevar las tasas de crecimiento posiblemente debido al desbalance entre la inversión pública y la inversión privada, y de la inexistencia de una provisión efectiva del capital público así como estímulos a la productividad en los sectores económicos.

Aunque se han dado avances significativos en algunos índices de cobertura y acceso en infraestructura, este sistema es todavía precario, presentando carencias y debilidades que afectan principalmente a los más pobres, limitando a estos el alcance a servicios básicos. Teniendo en cuenta la existencia de recursos en cantidades importantes que podrían haberse destinado a este sector y otros cuyo impulso pueda reducir la pobreza.

Las políticas públicas son decisivas para llamar la inversión en las sociedades. Sin embargo, los progresos siguen siendo lentos y desiguales en muchos países. En Bolivia la participación del Estado en la economía ha presentado un carácter cíclico, existiendo en la actualidad una tendencia a incrementar la participación del estado, pese a que desde décadas pasadas se ha tratado de reducirla para favorecer la inversión. Bolivia ha sido influenciado por informaciones de investigadores las deudas y mejorando la estructura de gastos público, los cuales obtuvieron resultados positivos, desafortunadamente no lo suficiente con las condiciones actuales, el país se ve necesitado de estudios más detallados o programas especiales en aviación de las deudas en el sector público.

Bolivia: efectos dinámicos y efectividad de la política fiscal

1.1. Revisión de la literatura.

1.1.1. Teoría general sobre la efectividad de la política fiscal y el sector real.

Antes que nada, es necesario repasar los fundamentos de las teorías keynesianas y neo-keynesianas, así como también sus críticas y observaciones.

Efectos de políticas fiscales sobre la demanda.

El enfoque keynesiano es el preámbulo de los efectos de una política fiscal del lado de la demanda. Pues, este supone en su versión más sencilla que el producto está determinado por la demanda agregada.

El efecto crowding out o desplazamiento se encuentra entre las principales críticas que se le realizan a este modelo, ya que incrementa la tasa de interés y reduce el gasto privado, debilitando de esta manera el estímulo de la política expansionaría. Siendo lo antes mencionado una forma básica de este efecto. Sin embargo, también existe el crowding out directo, el cual puede entenderse como la competencia que puede aparecer al crear una empresa estatal que se dedique al mismo rubro al de una determinada empresa privada.

Por otra parte, existen otros elementos que también son capaces de determinar la magnitud del efecto crowding out, estos son la flexibilidad en los precios y los efectos de la riqueza en la demanda agregada. Siendo el primero acogido por lo neo-keynesianos en su modelo, para abrir paso a la flexibilidad de precios, a pesar de que aun existiese rigidez nominal de no ajustar los precios completamente a los mercados.

Efectos no-keynesianos de una política fiscal.

Los modelos neo-clásicos tienden a concentrarse sobre la oferta. Sin embargo, siguiendo la línea que refiere a los modelos neoclásicos implicados en la demanda, se analizaran los efectos de la política fiscal de carácter no-keynesianos.

Primeramente, están las expectativas racionales las cuales conllevan a ajustes futuros, de manera que los efectos de la política fiscal a largo plazo tendrán influencia sobre el corto plazo, obteniendo notable importancia las diferencias entre políticas temporales y permanentes.

Después está el efecto de la equivalencia ricardiana, que también es de suma importancia. Pues una equivalencia perfecta de este tipo se expresa cuando el consumo no cambia debido a que el ingreso permanente tampoco se ve afectado dada la ausencia en la liquidez y en mercados perfectos de capital.

Por último, como elemento importante también está la suavización del consumo. Para este existen dos modelos que enfatizan este efecto como consecuencia de la política fiscal de emisión de deuda. Sin embargo, existe una crítica recurrente que sostiene que ninguno de estos modelos explica de una manera satisfactoria el caso más realista de una suavización parcial. Por otro lado, como un efecto no-keynesiano importante esta la incertidumbre, pues en un ambiente incierto es común que los hogares recurran a ahorros precautelares y las empresas posterguen sus inversiones irreversibles.

Efectos de políticas fiscales sobre la oferta.

Cuando se trata de analizar el tema de limitaciones en la capacidad, solo las políticas que promueven respuesta del lado de la oferta permiten enfocarse en él. Aunado a esto, existen efectos de políticas fiscales sobre la oferta que pueden tener consecuencias a corto plazo sobre la demanda.

En relación a lo anterior, el primer efecto a considerar es el de impuestos, gasto gubernamental y crecimiento. Pues, cuando se analiza el impacto de una política fiscal a corto plazo se debe prestar atención a la manera en que los cambios a los impuestos salariales afectan la oferta de trabajo y los cambios sobre los impuestos al capital afectan al ahorro y la inversión. Por otra parte, no puede pasar por alto el efecto de los nuevos modelos clásicos, los cuales se caracterizan por las políticas que son anticipadas y que afectan a la demanda agregada.

Aspectos institucionales de la política fiscal.

El efecto de una política fiscal sobre la actividad económica puede depender de factores institucionales. Una manifestación de estos son los regazos internos y externos. El primero muestra el tiempo que toma reconocer que una política fiscal debe ser cambiada y luego aplicar las medidas correspondientes. El segundo refleja el tiempo que tarda la demanda agregada en asimilar las medidas fiscales.

1.1.2. Literatura empírica sobre la efectividad de la política fiscal.

La literatura empírica que estudia la efectividad de la política puede ser separada en tres grupos, donde el primero se refiere a los trabajos que estudian episodios de saneamiento fiscal y buscan identificar contrataciones fiscales expansionistas. Por su parte, el segundo grupo estudia los factores que determinan los multiplicadores fiscales, analizando las relaciones entre la política fiscal, tasas de interés, inversión y pruebas de equivalencia ricardiana. Y el último y tercer grupo considera los trabajos que se enfocan en los efectos dinámicos de la política fiscal sobre variables macroeconómicas.

En relación a los modelos macroeconómicos, tienden a estimar como positivos los efectos de la política fiscal sobre el producto. Sin embargo, como los grandes modelos macroeconómicos se habrían construido partir de la corriente keynesiana; se propone como alternativa el uso de los modelos VAR para estudiar los efectos dinámicos de la política fiscal.

Por otra parte, es notorio recalcar que la mayoría de los estudios estudia valga la redundancia, a los países industrializados, debido a la disponibilidad de información.

1.1.3. Breve reseña a la política fiscal en Bolivia.

Para los años 1984 - 1985, la magnitud del impacto de la hiperinflación implicó una serie de reformas en el país que lograron la estabilización fiscal, sentaron las bases para una estabilización macroeconómica exitosa y ayudaron a consolidar al naciente y frágil régimen democrático. No obstante, varios autores sostienen que estas políticas implementadas no fueron las ideales y con el paso de los años se han ido postergando ciertas medidas consideradas necesarias, como la formalización y universalización del sistema tributario hasta el presente.

Por otra parte, sobre el estado actual de la política fiscal boliviana muchos autores sostienen que está operando dentro de un nuevo contexto macroeconómico. Y, dentro de este se pueden observar ingresos crecientes, así como nuevas responsabilidades del sector privado en lo que se refiere a las empresas estatales y compromisos de políticas dedicadas a reducir la pobreza en Bolivia de manera sostenida.

1.2. Datos y metodología.

En un intento por estudiar el efecto de las políticas fiscales sobre el producto para el caso boliviano, se empleó la metodología de Vectores Autorregresivos Estructurales (SVAR), aplicando la descomposición de Cholesky como método de imposición de restricciones y se utilizaron de series anuales oficiales del gasto público, ingreso público y el PIB para el periodo 1990-2010. Posteriormente se llevó a cabo la estimación de la función impulso-respuesta. Pues se escogió esta metodología debido a que la misma permite analizar la efectividad de la política fiscal.

Aunado a esto y considerando las limitaciones referentes a la frecuencia y tamaño de la muestra, los resultados reportan evidencias que se alinean más con las teorías de carácter neo-clásico que con las sugerencias de política keynesiana. Además, se evidenció un impacto negativo y poco significativo estadísticamente del gasto público sobre el producto. Y para finalizar se observó que el multiplicador fiscal del gasto público es pequeño y de corta duración.

Bolivia: financiación y arreglos institucionales para retirar barreras a los caminos de los pobres

2.1. Inventario de la infraestructura pro pobre en Bolivia.

2.1.1. Infraestructura en educación.

Para empezar, si dividimos el número de alumnos inscritos entre el número de locales educativos en cada municipio de Bolivia, hallamos que en promedio los municipios tienen 122 alumnos inscritos por local educativo, con municipios que alcanzan un máximo de 776 alumnos y un mínimo de 8 alumnos.

En forma general y mayoritaria, estos establecimientos educativos fueron construidos para este propósito (84,3%). Sin embargo, las condiciones de estos edificios no son las más apropiadas. El 57% de los edificios educativos tiene suelo de cemento y el 7,5% tiene suelo de tierra; solamente el 46,2% recibe agua de la red pública, el resto obtiene agua de vertiente, pozo, carro repartidor u otro. Solo el 11,8% de los locales educativos tiene alcantarillado, el resto elimina las excretas a cámaras sépticas (27,8%), mediante otro sistema (45,4%), y el 0,6% no tiene sistema de eliminación de excretas (el restante no reporta este dato). Existen solamente 8.405 establecimientos con un ambiente para dirección y 1.261 con sala de profesores. La mayoría de los edificios educativos poseen patios (99,3%), una menor proporción posee canchas (79,3%), y solo una pequeña fracción posee coliseo (0,9%).

Por otra parte, en todos los locales educativos del país existen 28.371 baterías de baños, lo que equivale en promedio a 98,4 alumnos por batería. Hay que resaltar que existen cuatro locales educativos donde no se contabilizan baños. De acuerdo a los registros del Ministerio de Educación, solamente el 12,1% de todos los locales educativos en el país posee biblioteca, el 8,3% laboratorio y el 11,9% taller. Las mayores deficiencias se consiguen en el equipamiento: en los 15.367 locales educativos sólo existen 9.245 computadoras, 5.949 televisores y 4.885 VHS.

2.1.2. Infraestructura en salud.

La infraestructura pública en el sector salud de Bolivia cuenta con hospitales generales con la capacidad de proveer todo tipo de atenciones médicas y el equipamiento necesario para ello; hospitales básicos en los que se atienden necesidades clínicas, con la excepción de contar con quirófanos ni con equipos para atenciones de diagnóstico como tomógrafos o laboratorios de análisis; los institutos especializados en gastroenterología, cardiología o en atención de niños; los centros de salud que atienden consultas básicas; y, los puestos de salud que se encuentran generalmente en zonas rurales donde se recibe atención de casos comunes y más simples, comprenden un equipamiento elemental y desde ellos se refieren los casos más complicados a los centros y hospitales que mejor puedan atenderlos. A continuación, el cuadro 1 muestra la distribución de las instalaciones de salud, por categoría y por departamento.

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De esta manera, la distribución geográfica de las instalaciones de salud no responde a la demanda. Cada departamento cuenta con al menos tres hospitales básicos, la carencia de hospitales generales es notoria en Pando. Sin embargo, Cochabamba que es el departamento que ocupa el tercer lugar en población, tiene más hospitales generales que cualquier otro departamento.

Debido a que la infraestructura de salud es construida no solamente por el Estado, sino también por entidades gestoras de regímenes de seguro social por delegación gubernamental, se crea esta distribución inadecuada.

Del mismo modo, algunos centros urbanos cuentan con capacidad excedente para atender a su población y otros centros urbanos y rurales no poseen esta capacidad. Por muchos años se ha tratado de establecer en Bolivia un sistema único de salud, pero se ha presentado una resistencia entre los trabajadores del sector y entre los afiliados a los seguros delegados más solventes. No obstante, para algunas prestaciones se ha conseguido que la atención de la natalidad en el primer caso y de lesiones por accidentes de tránsito en el segundo, se puedan atender en cualquier unidad de salud en la que las prestaciones sean solicitadas. El costo de estas prestaciones es cubierto por el Estado en el primer caso y por compañías privadas aseguradoras en el segundo.

2.1.3. Infraestructura en saneamiento básico.

El Estado tiene la responsabilidad de proveer servicios básicos, y podrá hacerlo mediante contratos con la empresa privada en los casos de la provisión de electricidad, gas domiciliario y telecomunicaciones. El artículo 20 de la Constitución Política del Estado, manda que "Toda persona tiene derecho al acceso universal y equitativo a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones" y que "El acceso al agua y alcantarillado constituyen derechos humanos,…". Se trata por tanto de una formulación que engrandece incuestionablemente la prioridad de atención con servicios básicos a la población.

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Se debe tener en cuenta que la calidad de la provisión de estos servicios no es uniforme. Por ejemplo, de acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), una quinta parte de los hogares bolivianos accede al agua para beber y cocinar, en ríos, vertientes, pozos o lagunas, y cerca del 10% de los hogares depende de piletas públicas y carros repartidores de agua. En cuanto al desagüe del servicio sanitario, aproximadamente un tercio de los hogares no tiene este servicio y otra tercera parte utiliza pozos ciegos y cámaras sépticas. En 209 de los 327 municipios de Bolivia, más del 50% de la población no tiene acceso a desagüe de su servicio sanitario.

2.1.4. Infraestructura en electricidad.

El sector de electricidad en Bolivia está conformado por el Sistema Integrado Nacional (SIN) y una serie de Sistemas Aislados (SA) más pequeños. El SIN está separado verticalmente, de manera que los generadores de electricidad le venden a los distribuidores y a los consumidores no regulados. Para el año 2009 la potencia instalada del SIN fue de 1.284,8 MW, y la generación bruta fue de 5.634,5 GWh que representó el 92,1%de la energía total producida en el país. Los SA están a cargo de empresas y cooperativas, y tenían en 2009 una potencia instalada de 244,2 MW, con una generación bruta de 484,6 GWh, representando el 7,9% restante.

De esta manera, en los últimos quince años, las inversiones ejecutadas en el sector eléctrico han causado la mejora en la cobertura de este servicio a toda la población. Sin embargo, la población más pobre sigue demostrando insuficiencias que merecen atención prioritaria. De acuerdo con el PNUD, en 1997, el 34,3% de las personas en el quintil de ingresos más bajo tenía acceso a la electricidad; este porcentaje se ha elevado a 53,8 en 2007. En el caso de las personas en el segundo quintil, la cobertura ha mejorado de 74% a 76%.

2.1.5. Infraestructura en riego.

De acuerdo al Viceministerio de Riego existían, en el año 2000, 5.743 sistemas de riego en el país, de los cuales 248 no estaban en funcionamiento. De los 5.459 restantes, 5.350 se utilizan para la agricultura y 190 para la pecuaria. De los sistemas de riego destinados a la agricultura 626 eran sistemas familiares, y regaban un área menor a dos hectáreas. De los restantes 4.724 el 55,4% consistían en sistemas de riego pequeños (que regaban entre 10 y 100 hectáreas), el 36,7% eran sistemas de micro riego (entre 2 y 10 hectáreas), el 6,9% eran sistemas medianos (regando entre 100 y 500 hectáreas), y el 1% eran sistemas grandes (mayores a 500 hectáreas). Estos sistemas de riego son en general poco eficientes; en los sistemas tradicionales se llega a entregar entre 18% y 30% del total de agua que transportan inicialmente, y en los sistemas mejorados, entre 35% y 50%.

De esta manera, se calcula que estos sistemas de riego beneficiaban a 271.900 familias campesinas. El departamento de Cochabamba es el que mayor superficie de riego posee, seguido de lejos por Tarija y La Paz.

También, el agua que alimentan los sistemas de riego proviene principalmente de fuentes superficiales. Cabe destacar que predomina el riego de superficie, siendo muy escasos los sistemas de riego por aspersión y localizados.

2.1.6 Infraestructura en telefonía.

Los servicios de telefonía en el país han sido proveídos por una empresa estatal, dos privadas de telefonía móvil y por 14 cooperativas de servicios de telefonía fija. Desde el año 1995 el sector rural que no tenía acceso a la telefonía fija y dependía de servicios de radio-comunicación con los centros urbanos, se ha beneficiado parcialmente de los cambios tecnológicos que se han introducido al país y que le han permitido accede a la telefonía móvil. En Mayo de 2008, el Estado ha nacionalizado la empresa ENTEL S.A., que es la principal proveedora de servicios de telefonía móvil y de larga distancia nacional, internacional e Internet.

Por desgracia, la cobertura en áreas rurales es la más baja. Los datos del Censo de Población de 2001 muestran que hay municipios rurales en los que no existe servicio telefónico alguno. Para los municipios más alejados y generalmente más pobres los servicios de telefonía más próximos son las redes públicas de telefonía que deben ser instaladas en lugares con menos de 350 habitantes, como obligación contractual emergente de las concesiones de permiso para ofrecer servicios de telefonía en zonas urbanas. Al año 2009 existían 161 de estas conexiones, un número muy bajo dada la distribución territorial de la población boliviana.

No obstante, La empresa ENTEL ha anunciado en 2010 que entre sus planes inmediatos se encuentra la adopción de tecnología satelital con la visión de dar cobertura con el servicio de telefonía móvil a todo el territorio nacional.

2.1.7. Infraestructura en caminos.

El sistema de infraestructura vial en Bolivia se divide en tres grandes grupos:

La red fundamental es competencia exclusiva del nivel central del Estado, mientras que las redes departamentales son competencia de los gobiernos departamentales, y los caminos vecinales (red municipal, o terciaria) son competencia de los gobiernos municipales.

La red vial ha experimentado un crecimiento sostenible los últimos 20 años, alcanzando los 80.887 kilómetros de caminos en 2008, prácticamente el doble de la longitud de caminos que se tenía en 1990.

Por otra parte, el Ministerio de Obras Públicas Servicios y Vivienda (MOPSV) es el órgano rector en materia de caminos. Este, está encargado de formular, coordinar, promover y ejecutar las políticas y normas del sector. El Viceministerio de Transportes, dependiente de este ministerio debe promover políticas y estrategias para la red vial fundamental, y supervisar y fiscalizar la planificación de construcción de carreteras de esta red. Según el Decreto Supremo que define la estructura organizativa del poder ejecutivo, el Viceministerio debe además priorizar la integración comunitaria vecinal en el desarrollo de la infraestructura vial.

Además, otro rol significativo del sector público es la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC), que sustituye al antiguo Servicio Nacional de Caminos (SNC). Esta es una institución autárquica, bajo tuición del MOPSV, encargada de la planificación y gestión de la red vial fundamental, incluyendo la construcción, el mantenimiento, la conservación y la operación de esta red y sus accesos.

Por desgracia, a pesar de los avances en la expansión de la red vial en el país, todavía la densidad de caminos es muy baja, y no se cuenta con un sistema que vincule a todas las capitales de departamento con caminos asfaltados. La falta de recursos ha sido un causante para la deficiencia del desarrollo de las comunicaciones camineras.

En cuanto a los municipios, estos carecen de una agencia municipal de caminos, y no poseen la capacidad necesaria para mantener y construir caminos de la red terciaria. De hecho muchas veces es la prefectura la que atiende los requerimientos de esta red. Esto explica también su poco desarrollo en los últimos años.

2.2. Financiación y arreglos institucionales para mejorar la infraestructura vial que ayude a reducir la pobreza.

2.2.1. Descripción de los municipios pobres.

Existen dos fuentes principales de medición de la pobreza en Bolivia. La primera es el Censo de Población y Vivienda de 2001. Estos datos permiten calcular el nivel de pobreza en base a las necesidades básicas insatisfechas (NBI). El gráfico 1 muestra la distribución de los municipios en función a la población pobre en cada uno de ellos.

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De la gráfica, se puede observar que la mayoría de los municipios tienen un porcentaje alto de población con necesidades básicas insatisfechas. Existen pocos municipios con una población no pobre importante. Los municipios menos pobres, son principalmente las capitales de departamento y los municipios que se encuentran en el eje central.

La segunda fuente de información sobre pobreza es la Unidad de Análisis de Políticas Económicas (UDAPE). Esta unidad ha estimado, en 2009, el gasto de consumo para las familias en cada municipio del país, en base a una metodología propuesta por el Banco Mundial, que combina los datos del censo con los datos de encuestas de hogares.

Así que UDAPE concluye que con la línea de pobreza moderada baja, la incidencia de pobreza para el censo del 2001 es del 56%, mientras que la pobreza con línea alta es del 71%. La extrema pobreza o indigencia es de 4%. La brecha de la pobreza también es elevada (no sólo la pobreza está muy extendida, sino que los niveles de consumo de los pobres están muy por debajo de la línea de pobreza). La brecha de pobreza promedio es de 0,24 con línea baja y de 0,32 con línea alta. También, UDAPE ha generado además mapas de pobreza, encontrando que la pobreza está distribuida sistemáticamente en algunas regiones y municipios.

Con la línea de pobreza baja los municipios menos pobres son Cochabamba y Santa Cruz de la Sierra, con una incidencia de 19,7 y 22,3 respectivamente. Con la línea de pobreza alta Cochabamba sigue siendo el municipio con menor incidencia de pobreza (43%), pero Santa Cruz ocupa el cuarto lugar (48,8%). Como destaca UDAPE, existen algunos municipios con relativa baja incidencia de la pobreza que no son capitales de departamento, como el municipio de Colcapirhua, que tiene una incidencia de 26,1 cuando se utiliza la línea de pobreza baja. Cochabamba y Santa Cruz de la Sierra también presentan la menor brecha de pobreza (con línea baja) con índices de 4,9 y 5,8 respectivamente. En el otro extremo existen 39 municipios con una incidencia de la pobreza (con línea baja) que bordea el 100%.

2.2.2. Caminos y pobreza en Bolivia.

Para empezar, se ha calculado un indicador de densidad de caminos, dividiendo los kilómetros de caminos entre la superficie de los municipios. La densidad promedio de caminos en los municipios de Bolivia es de 0,12 kilómetros por kilómetro cuadrado. Existen dos municipios (Tacachi y Cuchumuela) para los que el Instituto Geográfico Militar no registra camino alguno.

La teoría postula que los caminos están relacionados con el desarrollo. Así diversos estudios muestran que las regiones más desarrolladas también son las regiones que muestran una mejor infraestructura de comunicaciones.

Debido a que en este caso el indicador de pobreza es el de necesidades básicas insatisfechas, los resultados nos muestran que la vinculación caminera del municipio, así como la densidad de caminos en el municipio, mejoran los indicadores de salud, educación, saneamiento y vivienda. También es posible que este resultado se deba a que el gobierno central o departamental puede llegar con estos servicios más efectivamente a los municipios que tienen mejor vinculación vial; a que los habitantes de estos municipios pueden utilizar servicios que se ofrecen en las capitales de departamento; al acceso a bienes más baratos en las capitales de departamento; a que pueden presionar de manera más eficiente a las autoridades departamentales o centrales para mejorar sus condiciones de vida; o a que generan mayor actividad económica que se refleja en mejores condiciones de salud, educación y vivienda.

Así pues, la existencia de una elevada densidad vial y la conexión al mercado ampliado por medio de la red fundamental están vinculadas a menores niveles de pobreza, especialmente pobreza extrema.

2.2.3. Disponibilidad de recursos en los municipios pobres.

Ante todo, unos de los restrictivos más importantes y fundamentales para la construcción de caminos es la disponibilidad de recursos. Por añadidura, las necesidades de inversión en este sector son de grandes proporciones.

Es preciso señalar que interesa mucho analizar la capacidad financiera de los municipios en el entendido de que su aporte podría ser una base para construir y/o mantener una parte de los caminos que atiendan a las zonas de mayor pobreza, asociandolas con las redes fundamental y secundaria de carreteras. Sumado a esto, de acuerdo con la Ley que rige a las autonomías municipales, los municipios están encargados del financiamiento, construcción y mantenimiento de los caminos vecinales y muchos de los caminos que serían necesarios construir para ayudar a combatir la pobreza tienen esa característica, porque vinculan a poblaciones cercanas de un mismo municipio o cumplen con la función de enlazar sus rutas con las redes principales de carreteras.

Cabe decir que, algo más del 40%, en promedio, de los recursos que disponen los municipios en Bolivia se originan en la coparticipación del 5% de los tributos nacionales. Actualmente, la otra fuente importante de recursos municipales es el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH); un tercio de los ingresos municipales proviene de esta fuente.

Es importante también señalar que a lo largo de los últimos años los ingresos municipales han experimentado un crecimiento acelerado. Los ingresos por coparticipación tributaria han sido en 2009 un 84% más elevados que en 2005, las transferencias por la renta de los hidrocarburos se han multiplicado por un factor de diez y las recaudaciones propias han subido en cerca de 50%. Dado esto, se proyecta a los municipios un desafío enorme para invertir estos recursos de manera eficiente, y el desafío es todavía mayor para los municipios donde la pobreza está más concentrada porque deben evitar que su débil capacidad administrativa no se convierta en un obstáculo para usar los recursos que les pertenecen.

Subrayamos, que los municipios, con excepción del de la ciudad de La Paz, no tienen acceso al crédito de largo plazo de instituciones financieras internacionales y tampoco han accedido al financiamiento local. El único otro complemento a los recursos descritos antes es el de las donaciones de países cooperantes, aunque esto viene con limitaciones.

2.2.4. Inversión en infraestructura vial.

Avanzando con el tema, el presupuesto de inversión pública en carreteras ha representado alrededor del 40% del total ejecutado por el sector público tanto a nivel central como departamental. Es también el sector que históricamente más créditos externos ha recibido de organismos multilaterales y bilaterales.

Ahora bien, los planes de inversión de los gobiernos central y departamental en otros sectores distintos al de infraestructura vial sugieren que es reducido el espacio para incrementar el volumen de recursos hacia la construcción de carreteras. Sin embargo, es posible mejorar en algo la asignación de recursos hacia determinados proyectos. Para Bolivia tendría gran valor estratégico facilitar el tránsito desde el Este de Sudamérica hacia el Pacífico. Las rutas que pasan por Bolivia son las más cortas para muchos centros regionales de producción, aunque existen alternativas que no transcurren por territorio boliviano y que serían encaradas en caso que Bolivia no logre hacer su parte en los esfuerzos de integración de la infraestructura regional. Sin duda alguna, si Bolivia definiera algunos de estos proyectos, éstos tendrían resultados significativos y verdaderos en muchas regiones en las que predomina la pobreza.

Por otra parte, algo más del 50% de todos los recursos municipales se destina a inversiones. El total de esas inversiones equivale aproximadamente al 30% de la inversión que realiza el gobierno central y los gobiernos departamentales juntos. Es por lo tanto una cifra significativa. El cuadro mostrado a continuación muestra la composición de esas inversiones para el periodo 2005-2008.

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2.2.5. El sistema de inversión pública.

Para comenzar, es preciso señalar que todas las entidades del Estado, incluidas las autonomías y todas las personas naturales o jurídicas que reciban recursos del Estado deben sujetarse a las normas que rigen los sistemas de gestión de los recursos públicos. La inversión pública es una actividad transversal a varios de los sistemas que define la ley: los recursos para la inversión se consignan en el sistema de presupuestos, el financiamiento de la inversión debe conformar las normas de tesorería y crédito público, y, en su ejecución, la inversión está sujeta a las normas de los demás sistemas, en particular a los de contabilidad, de programación de operaciones y de adquisiciones. Esta característica de la inversión ha hecho necesaria la dictación de una norma específica para la programación y ejecución de las inversiones públicas bajo la tuición de un órgano rector que entre sus atribuciones tiene la de "Aprobar y establecer las metodologías para la formulación, evaluación y administración de proyectos, determinar los criterios básicos que deben aplicarse para decidir sobre la asignación de recursos y definir parámetros para valoración de beneficios y costos que deberán aplicar todas las instituciones del sector público para el desarrollo de sus Proyectos de Inversión...".

Consecuentemente, la discusión y las decisiones sobre las bondades y priorización de proyectos de inversión pública responden, sobre todo, a las capacidades de ejercer presión de los grupos interesados en uno u otro proyecto. En estas circunstancias es difícil introducir criterios que, por ejemplo, asignen una adecuada priorización a los proyectos de inversión destinados a la lucha contra la pobreza.

Las recomendaciones en cuanto al contenido de los estudios de demanda y oferta, así como las consideraciones que deben tenerse en cuenta respecto del impacto del proyecto en la producción agrícola y las demás externalidades que deben considerarse al computar los beneficios y costos en la evaluación económica del proyecto, parecen conformar criterios generalmente aceptados en la materia. Sin embargo habría que observar dos aspectos: el primero es que en la metodología planteada no existen referencias específicas a otras formas en las que el proyecto podría contribuir a la reducción de la pobreza. No obstante, aun mejorándose la guía para la formulación y evaluación de proyectos en Bolivia, se ha descuidado la capacitación del personal que debería estar encargado de esta tarea. Esto es específicamente cierto en los municipios más pobres. Si bien hay una obligación concurrente de las prefecturas para suplir algunas de estas deficiencias, es también evidente que en esas instancias se tropieza con casi las mismas dificultades. Sin ingresar al detalle de cada caso, podría decirse también que algo similar sucede con las guías y normas que están en vigencia para la formulación y evaluación de proyectos en educación, salud, energía y saneamiento básico.

2.2.6. Evaluación de los fondos de garantía existentes en el pasado.

El proceso de descentralización, que se inició en Bolivia mediante la ley de Participación Popular de 1994, transfirió una serie de recursos y obligaciones de gastos a los municipios. En los últimos años de los 90s, muchos de los municipios más grandes se encontraron sobre endeudados y consecuentemente el gobierno nacional estableció el Plan de Readecuación Financiera (PRF) a través del D.S. 25737. Este plan consistió en la reprogramación de la deuda acumulada y el acceso a fondos de financiamiento para el pago de la deuda a proveedores privados.

El PRF terminó en 2004, con resultados mixtos en términos de reducción del endeudamiento municipal y efectividad de los instrumentos utilizados. Pero la creación de los fondos de fideicomiso se popularizó.

En suma, toda esta experiencia constituye un antecedente valioso que podría rescatarse para facilitar la movilización de recursos a la construcción de caminos para reducir la pobreza.

2.3. Políticas públicas para retirar barreras a los caminos de los pobres.

2.3.1. La planificación y la participación de los directamente beneficiados.

Bolivia no cuenta con un sistema de planificación que integre los planes y proyectos municipales con los planes y proyectos de los departamentos y de estos con el nivel nacional. Las normas al respecto hacen referencia a la necesidad de una debida coordinación en el proceso de formulación de planes de desarrollo, sin embargo, en realidad, ésta se deja a la voluntad política de los actores involucrados en cada caso.

Por otra parte, la participación ciudadana en la formulación de planes municipales es todavía primitiva y se da en la etapa de consideración de los planes operativos anuales. Por consecuencia, el país no cuenta con un plan plurianual de inversión en infraestructura que identifique las obras que tendrían más impacto en la erradicación de la pobreza y que atiendan las necesidades más sentidas de la población beneficiaria. Dado esto, se sugiere elaborar un Plan Maestro de Caminos para Erradicar la Pobreza, emulando el Plan Maestro de Carreteras que por más de tres décadas, y con las debidas actualizaciones, ha servido en Bolivia como una guía efectiva para las decisiones de inversión en la red fundamental de carreteras. Por añadidura, este plan debería contener una guía para la formulación y evaluación de proyectos incorporando metodologías y criterios para medir el impacto de los proyectos en la reducción de la pobreza. El contenido principal de este Plan debería ser la identificación de los caminos vecinales que vinculen a las poblaciones más pobres con la red fundamental de carreteras y con zonas de mayor actividad comercial y de servicios.

2.3.2. Unidad de elaboración, contratación, y gestión de proyectos de infraestructura.

Uno de las dificultades a la concreción de infraestructura en los municipios más pobres es la escasez de personal calificado para realizar tareas como las de formular, evaluar, licitar y supervisar proyectos de inversión. Se sugiere la creación de entes ejecutores regionales (que por ejemplo atiendan a los municipios de dos o tres departamentos/regiones colindantes), y que cuenten con el personal capacitado para realizar las tareas antes citadas.

2.3.3. Fondos multimunicipales.

Una de las conclusiones que se obtienen de los resultados empíricos de este trabajo es que los municipios que están más cerca de la red fundamental son también los municipios con menor pobreza extrema. Esto implica que la construcción de caminos que mejoren el acceso a la red fundamental puede reducir la pobreza extrema. Los municipios invierten en caminos menos de lo que sería socialmente deseable, pues sólo consideran los servicios que les benefician directamente, y no toman en cuenta la utilidad para los municipios vecinos. La inversión en caminos debería entonces evaluarse en un ámbito geográfico más amplio, en el que se consideren los beneficios a toda la región.

Adicionalmente, se puede pensar alternativamente en Fondos multimunicipales para caminos, a los que los municipios aporten parte de sus recursos, y sean complementados con ingresos provenientes del gobierno central, de manera que sirvan para la construcción de caminos regionales para el acceso a la red fundamental.

2.3.4. Revalorizar la capacidad financiera municipal.

La razón principal para no invertir en caminos en la medida en la que se demandaría, viene de la escasa disponibilidad de recursos. Como se ha dicho anteriormente, si Bolivia deseara construir los caminos que supone la Iniciativa IIRSA deberían destinarse a este propósito todo el presupuesto de inversión pública de varios años. Pero esta limitante no es la principal razón para explicar por qué no se invierte más en caminos que ayuden a disminuir la pobreza, especialmente si consideramos que los municipios tienen saldos disponibles para inversiones en cantidades más que suficientes para encarar proyectos de infraestructura vial. La escasa utilización de la capacidad financiera real de los gobiernos locales podría ser aprovechada mejor, a partir de las normas de endeudamiento para los gobiernos sub-nacionales que pudieran aumentar los fondos disponibles para las inversiones en caminos y al mismo tiempo prevenir episodios de sobreendeudamiento que debiliten la solvencia de los entes deudores.

2.3.5. Riesgo de no pago de las obras públicas y mecanismos de garantía.

Uno de los roles que influye en aumentar los costos de las obras de infraestructura en Bolivia es que en muchos casos las empresas ajustan sus propuestas de precios por un factor que les da cierta compensación por los retrasos que deben experimentar en el cobro de las planillas de avance de las obras que ejecutan. También, en algunos casos, existe el riesgo de que las obras se paralicen porque la entidad que hizo la contratación en un año determinado no cuenta con el presupuesto suficiente al año siguiente. Además de esto, existen demoras injustificadas que pueden dar pie a cobros irregulares para acelerar los pagos.

Dada estos factores, se debería establecer un mecanismo de garantía e inclusive un fondo de pago de las obras contratadas, con criterios estrictos de evaluación para acceder a él.

2.3.6. Mecanismo de participación privada.

Los modelos de asociación pública-privada en infraestructura de carreteras son viables en obras grandes en donde es posible privatizar por su utilización. Aun siendo casi imposible replicar estos modelos en obras de pequeña escala en donde la pobreza prevale, no es impensable encontrar alguna forma de incentivar la participación privada. En Bolivia se dan casos de empresas agrícolas, mineras, forestales y petroleras que deben construir sus propios caminos para acceder a las zonas donde tienen sus operaciones y, además, estas mismas empresas realizan inversiones de apoyo a las comunidades en las que trabajan.

Se sugiere crear un mecanismo de incentivo tributario por el cual las empresas privadas que tienen inversiones en zonas de pobreza, puedan realizar inversiones que vayan más allá de servir sus propios intereses, en una suerte de asociación pública-privada, con el gobierno prefectoral o central e inclusive asociados con los propios.

Suficiencia y eficacia de la inversión

3.1. Marco Teórico. Inversión y su Aporte al Crecimiento.

Según evidencias empíricas, existe una relación positiva entre la inversión y el crecimiento económico, ya que, una buena inversión estimula la expansión del crecimiento, o viceversa, debido a la causa de las variables. Y por tal estimulación, es que se han desarrollado diferentes modelos de crecimiento tomando como factor más importante, el capital y su dinámica.

La inversión se puede definir como el complemento de la masa física del capital en una economía, la cual incluye la fabricación de maquinarias, la construcción de viviendas y empresas, entre otros. Por tanto, a mayor inversión o crecimiento de capital, existirá un mayor crecimiento del producto.