Ley de convertibilidad 23.928 (Ley Cavallo) – Derecho constitucional argentino (página 13)

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aún- adopción de medidas sustitutivas o
complementarias del accionar de las otras ramas del Gobierno. Tampoco cabe responsabilizar
a los depositantes por una política económica y financiera concebida
y ejecutada por el poder público estatal. Decisiones de esa índole
frecuentemente benefician a un sector de la población, pero son de incidencia
neutra o negativa para otro, pues es difícilmente concebible que una
línea gubernamental satisfaga los intereses de todos los habitantes del
país (Alexander Hamilton, James Madison, y Jon Jay, The Federalist, Nº
10, p. 11, Penguin Books, New York, 1987). La clave del sistema representativo
consiste, principalmente, en armonizar las necesidades generales con la escasez
de los recursos disponibles, lo que hace, esencialmente, a las funciones del
Congreso Nacional. No cabe juzgar, por consiguiente, a quienes se acogieron
a un sistema legal vigente durante aproximadamente diez años y celebraron
operaciones comerciales y financieras dentro de él, sino determinar si
el abrupto cambio de esa política estatal se efectuó dentro de
los márgenes constitucionalmente aceptables para la validez de tales
decisiones y, en caso de que ello no ocurriese, resolver la controversia de
modo compatible con el marco jurídico en que aquélla se configura
y la crisis en que se inserta. En tal sentido, resulta excesiva toda consideración
que refiera a meras variables económicas la solución del litigio,
ya que mientras el Estado Nacional mantuvo vigente la paridad del peso con el
dólar, fue lícito que se constituyeran depósitos bancarios
en una u otra moneda, tuviesen o no los billetes de la divisa extranjera, pues
las operaciones de conversión de moneda son propias de toda transacción
bancaria, al valor que resulte del mercado o de las decisiones estatales que
rigen el punto. El abandono de esa política por parte del poder público
y las consecuencias que esa decisión proyecta en las relaciones jurídicas,
del modo con que fue adoptada, es lo que motiva los miles de litigios similares
al presente y lo que exige el examen del nuevo plexo normativo en orden a su
correspondencia con la Ley Fundamental. Emergencia Económica II 77 Cabe
señalar que cada ahorrista, al imponer su plazo fijo, pudo optar por
efectuar una operación de cambio, retirando los dólares a fin
de atesorarlos o depositarlos a plazo fijo, para desvirtuar la tesis de que
aquéllos concretaban operaciones meramente ficticias. El argumento de
que los dólares eran ficticios no puede utilizarse para favorecer al
banco en la relación jurídica sub examine: si el banco efectivamente
carecía de los dólares correspondientes a la operación
para afrontar su pago, la responsabilidad por las consecuencias de esta circunstancia
debe recaer sobre éste, no sobre el depositante, ajeno a la realidad
interna de la institución (art. 902, Código Civil). 21) Que el
rasgo más saliente del sistema sub examine es la notoria asimetría
en el tratamiento de las situaciones que regula, lo cual -a su vez-
torna inequitativo dar aquí una solución jurídica homogénea
y uniforme a todas las hipótesis abarcadas por la norma. Por ello, todo
lo que aquí se considere y decida quedará circunscripto exclusivamente
a la situación planteada en este pleito, en el que se encuentra en juego
la validez del art. 2º del decreto 214/02, sin que sus efectos puedan proyectarse,
sin más, a los otros supuestos cuyas particularidades serán examinadas
por este Tribunal en la medida en que arriben a sus estrados, para resolver
conforme corresponda en cada caso. Ello es así pues, de lo contrario,
se correría el riesgo de provocar respuestas inicuas, que solo contribuirían
a ahondar aún más la desorientación provocada tanto por
la deficiente técnica legislativa que se vislumbra en las disposiciones
bajo examen, las cuales han generado una profusión de normas sobre la
materia que, más que propender a la fijación de pautas claras,
han provocado un inédito y prolongado estado de incertidumbre (conf.
considerando 9º de la causa "Smith", ya citada), que aún
no ha sido disipado. 22) Que, en el mismo orden de consideraciones, es menester
señalar que la decisión que aquí se adopta carecerá
de virtualidad en el supuesto de que la situación jurídica de
la depositante se modificase o consolidase en virtud de la normativa cuestionada.
Ello es así pues, si se configurase alguna de esas hipótesis,
resultaría de aplicación la doctrina de este Tribunal según
la cual el sometimiento voluntario y sin reserva expresa a un régimen
jurídico, obsta a su ulterior impugnación con base constitucional
toda vez que no puede ejercerse una pretensión judicial manifiestamente
contradictoria e incompatible con una anterior conducta deliberada, jurídicamente
relevante y plenamente eficaz (confr. Fallos: 255:216; 279:350; 290:216; 297:236;
310:1623, 2117; 311:1695 y 1880; 316:1802; 317:524, entre muchísimos
otros; así como las previsiones de los arts. 724, 725 y concs., Cód.
Civil y 17, Constitución Nacional). 23) Que la norma impugnada en el
caso, ha sido dictada con base en la situación de emergencia declarada
por la ley 25.561. En relación con el fundamento de las normas de emergencia
y sus condiciones de validez esta Corte ha tenido oportunidad de expedirse recientemente
en el ya referido caso "Smith" (Fallos: 325:28) y en la causa T.348.XXXVIII
"Tobar, Leónidas c/ E.N. Ministerio Defensa -Contaduría
General del Ejército- Ley 25.453 s/amparo ley 16.986" (sentencia
del 22 de agosto de 2002), lo que exime de reiterar aquí los conceptos
allí vertidos. Sin perjuicio de ello, no es ocioso recordar, como lo
ha puntualizado desde antaño el Tribunal, que la restricción que
impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser
razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la
sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato (Fallos:
243:467; 323: 1566, entre muchos otros). De ahí que los mecanismos ideados
para superar la emergencia están sujetos a un límite y éste
es su razonabilidad, con la consiguiente imposibilidad de alterar o desvirtuar
en su significación económica el derecho de los particulares (confr.
causa "Smith"); y no es dudoso que condicionar o limitar ese derecho
afecta a la intangibilidad del patrimonio y obsta al propósito de afianzar
la justicia. 78 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría
de Jurisprudencia 24) Que esta Corte ha justificado la adopción jurídica
de remedios extraordinarios cuyo rasgo fundamental es la limitación temporal
y razonable del ejercicio de los derechos (Fallos: 172:21; 238:76; 243:449 y
467; 264:344 y 269:416). Y aun cuando se admitan restricciones como respuesta
a la crisis que se intenta paliar, aquellas deben necesariamente reconocer el
vallado de la justicia y la equidad por lo que los medios elegidos no pueden
desvirtuar la esencia de las relaciones jurídicas establecidas bajo un
régimen anterior. 25) Que el ejercicio del control de constitucionalidad
con relación al decreto 214/2002 exige examinar, en primer término,
si la norma fue dictada dentro del ámbito de las facultades que le competen
al Poder Ejecutivo Nacional. En efecto, decidir "… si un asunto ha sido,
en alguna medida, conferido a otro poder del Estado, o si la acción de
ese poder excede las facultades que le han sido otorgadas, es en si mismo un
delicado ejercicio de interpretación constitucional y una responsabilidad
de esta Corte como último intérprete de la Constitución"
("Baker v. Carr", 369 U.S. 186, 82 S.Ct. 691, 7 L. Ed. 2d. 663, 1962).
De tal modo, la facultad de revisión judicial encuentra su límite
en el ejercicio regular de las funciones privativas de los poderes políticos
del Estado, pues la función jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio
de tales atribuciones, en cuanto de otra manera se haría manifiesta la
invasión del ámbito de las facultades propias de las otras autoridades
de la Nación (Fallos: 254:43; 321:1252, entre otros). 26) Que debe tenerse
en cuenta que en los considerandos del decreto 214/2002 se invoca la situación
de emergencia declarada por la ley 25.561, no obstante lo cual el último
párrafo de ese texto expresa que las medidas se adoptan "en uso
de las facultades conferidas por el artículo 99, inciso 3 de la Constitución
Nacional". La simultánea apelación a dos fuentes disímiles
para el ejercicio de tales atribuciones impone determinar si éstas son
compatibles y, en su caso, cuál es su respectivo ámbito de aplicación.
27) Que la ley 25.561, en su art. 1º declaró, "con arreglo
a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución Nacional, la emergencia
pública, en materia social, económica, administrativa, financiera
y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional las facultades comprendidas
en la presente ley, hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a las bases
que se especifican seguidamente", las que fueron indicadas a continuación
en cuatro incisos. Conforme dicho marco legislativo, el Poder Ejecutivo Nacional
quedó sujeto a múltiples limitaciones en el ejercicio de las facultades
delegadas, ya que el Congreso de la Nación fijó el ámbito
de la emergencia en que serían ejercidas (materia social, económica,
administrativa, financiera y cambiaria), su duración temporal (hasta
el 10 de diciembre de 2003) y los cometidos a satisfacer mediante su cumplimiento
(reordenamiento del sistema financiero, bancario y cambiario; reactivación
de la economía, mejoramiento del nivel de empleo y de distribución
de ingresos; condiciones para el crecimiento económico sustentable, compatible
con la reestructuración de la deuda pública; reestructuración
de las obligaciones en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen
cambiario). 28) Que en los considerandos del decreto 214/02, después
de mencionar la emergencia declarada por la ley citada, el Poder Ejecutivo puso
de manifiesto la necesidad de preservar determinados ámbitos dentro de
ese contexto, especialmente en lo relativo a la paulatina normalización
del sistema financiero y de la actividad económica. Para ello, estimó
ineludible mantener las restricciones a la disposición de fondos, evitar
la concurrencia masiva de los Emergencia Económica II 79 ahorristas a
los tribunales y -entre otras medidas- aumentar y reforzar las atribuciones
del Banco Central. En el marco descripto, resulta claro que el Poder Ejecutivo
ponderó diversas fases de la crisis y varias alternativas para su superación,
pero es también evidente que no invocó una nueva situación
de emergencia, diferente de la reconocida y declarada por el Congreso en la
ley 25.561 y sobreviniente a la situación fáctica allí
contemplada. 29) Que es inherente a los complejos fenómenos sociales
y económicos que caracterizan la emergencia, la movilidad y alteración
de su configuración, que podrá conducir a su agravamiento -quizás
temporario- o a sentar las bases para su solución. Esas contingencias
no modifican su sustancia, en tanto no cambie el contexto que le dio origen
o se combinen con él factores extraños que la desdibujen o modifiquen
de modo sustancial. Ello no ha ocurrido en el sub lite y en los considerandos
del decreto 214/02, el Poder Ejecutivo no invocó ninguna circunstancia
ajena a la situación contemplada por el Congreso al dictar la ley 25.561.
En tales condiciones, ha de concluirse que, más allá de la pertinencia
de acudir a las facultades previstas en el art. 99 inc. 3º de la Constitución
Nacional para dictar las medidas cuya constitucionalidad se examina, el Poder
Ejecutivo no ha ejercido sus atribuciones fuera del ámbito de la emergencia
declarada por el Congreso Nacional. Por ende, las limitaciones establecidas
en el art. 1º de la ley 25.561 resultan aplicables a su desempeño
y, en consecuencia, también las pautas a las que el Poder Legislativo
sometió la delegación de sus facultades, tal como lo establece
el art. 76 de la Ley Fundamental. 30) Que una solución contraria a la
indicada, importaría admitir una nueva y sobreabundante declaración
y regulación de emergencia, superpuesta a la declarada por el Congreso
y carente de utilidad, salvo que constituyese un arbitrio para eludir el marco
fijado por la delegación de sus facultades legislativas, lo que no resulta
admisible. En resumen, conceptualmente resulta concebible tanto que el Congreso
delegue sus facultades legislativas frente a la emergencia (art. 76 de la Constitución
Nacional), como que el Poder Ejecutivo las ejerza por sí, en el marco
reglado por el art. 99 inc. 3º de la Ley Fundamental. Pero lo que no es
procedente es que, frente a una delegación -como la efectuada por
el Congreso en la ley 25.561-, el Poder Ejecutivo ejerza facultades excepcionales,
concebidas para ser desempeñadas en defecto de la actuación del
Poder Legislativo y no en forma concurrente con él. La delegación
que la Constitución permite, exige que sea ejercida "dentro de las
bases… que el Congreso establezca" (art. 76). La sanción de la
ley 25.561 que declara la emergencia y delega facultades para lograr superarla,
es suficiente evidencia de que no concurre la hipótesis que habilita
el mecanismo establecido en el art. 99 inc. 3º de la Ley Fundamental, en
tanto el Poder Ejecutivo no aludió a una diferente configuración
fáctica que lo autorizase a ingresar en ese marco constitucional. 31)
Que se ratifica lo expuesto si se advierte que el Congreso Nacional siguió
legislando dentro del marco de la misma emergencia declarada en la ley 25.561,
tal como lo revela la sanción de las leyes 25.563, 25.587 y 25.589, que
exhiben una continuidad en las decisiones políticas adoptadas por el
Poder Legislativo, en pleno ejercicio de sus potestades. 80 Corte Suprema de
Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia 32) Que,
bajo esa óptica, corresponde verificar la regularidad en el ejercicio
de las facultades delegadas en favor del Poder Ejecutivo, confrontando el ajuste
de las decisiones impugnadas con las bases establecidas por el Congreso de la
Nación, como lo impone la Constitución Nacional. El art. 6º
de la ley 25.561 constituye el centro normativo de esas bases de la delegación
y textualmente establece que: "El Poder Ejecutivo Nacional dispondrá
las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas
que hubieren realizado depósitos en entidades financieras a la fecha
de entrada en vigencia del decreto 1570/ 2001, reestructurando las obligaciones
originarias de modo compatible con la evolución de la solvencia del sistema
financiero. Esa protección comprenderá a los depósitos
efectuados en divisas extranjeras". Según se advierte, el Congreso
fijó una pauta precisa, que fue desatendida por el Poder Ejecutivo Nacional
al dictar el decreto 214/02. El Poder Legislativo, conforme al texto legal,
sólo lo había habilitado a actuar para afrontar la crisis, con
la limitación de preservar el capital perteneciente a los ahorristas
que hubieren realizado depósitos en entidades financieras a la fecha
de entrada en vigencia del decreto 1570/01, operaciones entre las que estaban
expresamente incluidos los depósitos realizados en moneda extranjera.
33) Que, al apartarse de ese marco, el Poder Ejecutivo excedió los límites
establecidos en los arts. 3, 4, 5, 6, 15, 19 y 21 de la ley 25.561, pues esas
disposiciones no proporcionan sustento legal para alterar el valor del capital
depositado en divisas, restituyendo en moneda de curso legal una cantidad que
no expresa su magnitud real. En todo caso, según dicha normativa, existe
la posibilidad de reprogramar las obligaciones originarias de "modo compatible
con la evolución de la solvencia del sistema financiero" (art. 6º,
5º párrafo, ley citada). 34) Que cabe puntualizar al respecto que
la legislación de referencia sólo ha permitido la pesificación
de las deudas "con" el sistema financiero -y no "del"
sistema financiero- que se indican en forma taxativa en el segundo párrafo
del art. 6º de la ley 25.561. De tal modo, se han transformado en pesos
según una relación de cambio de un peso-un dólar, los créditos
hipotecarios, los de construcción, refacción y ampliación
de vivienda, los personales, los prendarios para adquisición de automotores
y los créditos de pequeñas y medianas empresas; pero a la vez
se ha establecido una importantísima limitación, pues la reestructuración
"sólo" es posible "en deudas con el sistema financiero
cuyo importe en origen no fuese superior a U$S 100.000". Esas disposiciones
traducen la adopción de una política económica selectiva
respecto de quienes habían efectuado determinadas operaciones bajo el
régimen anterior, que no se refleja paralelamente en el tratamiento de
las deudas "del" sistema financiero con los ahorristas. No cabe atribuir
ese efecto a la simple autorización -incluida en la misma norma
legal- para adoptar "medidas compensatorias" que eviten desequilibrios
en las entidades financieras como consecuencia de la pesificación antes
dispuesta, como lo revela la mención a la posible emisión de títulos
del Gobierno Nacional en moneda extranjera, garantizados. Antes bien, ello es
indicativo de una política destinada a incluir al Estado en la solución
de las decisiones adoptadas en materia de pesificación asimétrica,
y no de hacer recaer sobre el sector de los depositantes, en principio ajeno
en su causa y en sus efectos a esa disparidad, el soporte económico de
las consecuencias de la opción gubernamental. 35) Que cabe concluir,
por lo expuesto, que en exceso de las facultades delegadas por el Congreso,
el Poder Ejecutivo Nacional transformó, compulsiva y unilateralmente,
la sustan- Emergencia Económica II 81 cia de los depósitos bancarios
efectuados en moneda extranjera, al disponer su conversión a pesos, con
apartamiento de lo dispuesto por la ley 25.561 y con una relación entre
la moneda nacional y las divisas que no refleja el valor del capital originariamente
depositado. Esa falta de concordancia entre la ley mencionada y los ulteriores
decretos del Poder Ejecutivo Nacional se patentiza aun más cuando se
advierte que dicha ley no había derogado, sino que sólo había
suspendido, la vigencia de la ley 25.466, en cuanto disponía la intangibilidad
de los depósitos, y únicamente había autorizado el aplazamiento
de los pagos que, según las previsiones de los arts. 617 y 619 del Código
Civil y de la ley 25.466, debían hacerse en determinada moneda al 3 de
diciembre de 2001. 36) Que cabe recordar, asimismo, la doctrina de la Corte
Suprema de Estados Unidos en el caso "Perry v. United States" (294
US 330), resuelto en el año 1935, durante la "Gran depresión",
cuando Estados Unidos abandonó el estándar del oro como forma
de determinar el valor de su moneda. La referencia es obligada, porque se ha
sostenido que este fallo apoya la "pesificación", en la forma
aquí legislada por el decreto 214/02. No es así. En primer lugar,
porque al referirse a un título público, el deudor era el Gobierno
de los Estados Unidos, lo que diferencia el caso sustancialmente del presente.
En segundo lugar, porque no autoriza al deudor (el Tesoro estadounidense) a
autoliberarse, como Estado, del compromiso asumido. En el caso, el actor, reclamaba
al Gobierno de Estados Unidos, por un bono público que éste había
emitido, en razón de una cláusula que sostenía que el capital
"es pagadero en moneda de oro de los Estados Unidos del actual estándar
de valor". Reclamaba la diferencia en moneda de curso legal por el monto
mayor al valor nominal del bono, a raíz de que el Congreso, mediante
una resolución conjunta de ambas cámaras, había derogado
la cláusula oro en todas las obligaciones, considerando que esas cláusulas
"obstruían la facultad del Congreso de fijar el valor de la moneda
en los Estados Unidos" (Joint Resolution of June 5, 1933, ch. 48, 48 Stat.
112). Al resolver, la Corte norteamericana concluyó que la norma cuestionada,
que declaraba contrarias al orden público las obligaciones con cláusulas
oro del Estado con los particulares, excedió los límites que el
Congreso tenía en la materia. El tribunal señaló "…
Estados Unidos de América está tan ligado por sus contratos como
lo están los particulares. El repudio de sus obligaciones equivale a
la negativa de cumplir con lo pactado, con la connotación negativa y
el reproche que ese término implica, del mismo modo que lo sería
si el incumplidor hubiera sido un estado, un municipio o un ciudadano […]
Cuando Estados Unidos de América, con autoridad constitucional, celebra
contratos, tiene derechos e incurre en responsabilidades similares a las de
aquellos que son parte de dichos instrumentos […] el puntual cumplimiento
de las obligaciones contractuales es esencial para el mantenimiento del crédito
de los deudores tanto públicos como privados […] La Constitución
le da al Congreso el poder de tomar dinero prestado sobre el crédito
de la Nación. Un poder no calificado, un poder vital para el Gobierno
sobre el cual, en una situación extrema, su propia existencia podría
depender. La calidad vinculante de esa promesa asumida por los Estados Unidos
es de la esencia de la obligación crediticia contraída. Teniendo
el poder de autorizar la emisión de obligaciones públicas para
cancelar tales créditos, el Congreso no ha sido investido con facultad
para alterar o destruir esas obligaciones…". Pese a tan categóricos
enunciados, el tribunal declaró que era imposible fijar el resarcimiento
al actor porque habiéndose prohibido la comercialización de oro
en todo el territorio de los Estados Unidos, así como la importación
del metal, no podía mensurarse el daño sufrido por el actor, imposibilidad
derivada de la inexistencia de un valor de mercado del oro, al estar fuera del
comercio, prohibida su tenencia, negociación, exportación e importación,
no 82 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia
obstante lo cual se encargó de señalar que "afirmar que el
Congreso puede retirar o ignorar la garantía es asumir que la Constitución
la considera una promesa vana: una garantía que no tiene otro soporte
que la voluntad o conveniencia del deudor". 37) Que, por otra parte, cabe
poner de resalto que la llamada "intangibilidad de los depósitos"
sancionada por la ley 25.466 no constituye un concepto reiterativo o sobreabundante
respecto de la protección constitucional al derecho de propiedad. Ello,
porque la enérgica redacción de dichas normas revela innegablemente
la existencia de una política económica dirigida a captar depósitos,
suscitando para lograr ese objetivo un intenso grado de confianza que, en forma
casi inmediata, el poder público defraudó con el dictado de las
normas aquí cuestionadas. Aún así, es claramente perceptible
en la ley 25.561 la continuidad normativa de esa decisión política,
dentro de los severos márgenes de la crisis, y su abandono sólo
se registra en las normas cuya constitucionalidad aquí se debate. Resulta
una especulación inconducente aventurar si en ausencia de esas disposiciones
afirmatorias de la "intangibilidad" de los depósitos, la solución
del caso hubiese discurrido por los mismos términos que los aquí
examinados, ya que tales normas fueron efectivamente dictadas y no puede obviarse
su aplicación al litigio planteado. En todo caso, conceptualmente la
"intangibilidad" se proyectó en el marco legislativo después
excedido por el Poder Ejecutivo Nacional, de modo que no perdió su virtualidad
para incidir en la solución del caso. 38) Que, desde otra perspectiva,
no cabe asimilar la situación examinada en el sub lite, con la adopción
de una política cambiaria diferente de la anteriormente seguida por el
Estado, del modo acontecido años atrás con el abandono de la llamada
"tablita" o de similares -y reiterados- episodios de la
historia nacional. Debe advertirse que las normas en juego no constituyen la
fijación de un tipo de cambio para determinada moneda extranjera, porque
no se trata de una alteración de orden general, sino que ésta
presenta una incidencia diferente para distintas relaciones jurídicas,
lo que distingue sustancialmente este caso del publicado en Fallos: 225:135,
en especial página 151. En el precedente citado, la Corte Suprema dijo
que "… como la moneda es el común denominador de todos los valores
económicos, sería sustancialmente injusto que los jueces se hicieren
cargo de la consecuencia de sus oscilaciones […] en los casos sometidos a
su decisión, mientras el fenómeno influye del mismo modo, sin
remedio posible para los particulares, en la totalidad de la vida económica
del país" (Fallos: 225:135). Esa reforma sustancial en la política
monetaria tuvo un fuerte impacto en el cumplimiento de varias especies de obligaciones
pendientes. Pero, además, incidió en los aspectos más trascendentes
de la vida cotidiana de la población, que al verse impedida de disponer
de sus depósitos, debió paralizar múltiples aspectos de
su actividad habitual, reformular otros y adecuar su ritmo al de los sucesivos
cambios normativos que expresan esa política estatal. En ese contexto,
resulta evidente que lo que aquí se debate no es la equidad de un nuevo
tipo de cambio para la moneda extranjera, sino la constitucionalidad de medidas
adoptadas por el poder público que alteran en forma sustancial -y
de modo diferenciado- las distintas relaciones jurídicas establecidas
entre partes, afectando gravemente el derecho constitucional de propiedad y
de igualdad ante la ley. 39) Que, en el orden de ideas precedentemente descripto,
ha de concluirse que el poder administrador, al margen de las directivas establecidas
por el Poder Legislativo (art. 6º, ley 25.561), desconoció -contra
legem-, la sustancia de los depósitos bancarios efectuados en moneda
extranjera, al ordenar su eventual -y postergada- restitución
a un valor arbitrariamente fijado por ese mismo poder estatal, como parte de
un complejo programa de "pesifi- Emergencia Económica II 83 cación
asimétrica" cuyo mérito y eficacia no compete a este Tribunal
ponderar, pero que se proyecta, en el sub lite, como un grave agravio al derecho
constitucional de propiedad. 40) Que, desde esta perspectiva, el régimen
puesto en tela de juicio ha consagrado contra una ley del Congreso, una grave
lesión del derecho de propiedad, pues, como ha expresado Rafael Bielsa,
"… en nuestro sistema el legislador no es el árbitro del derecho
de propiedad: puede limitarlo, pero no desnaturalizarlo… Puede fijar el contenido
del derecho frente a otros derechos, pero en todo está subordinado a
la Constitución… El interés colectivo nada tiene que ver, y
menos imperar, sobre las garantías constitucionales, y no se satisface
con injusticias sino con los ingresos fiscales o recursos financieros como la
Constitución lo dispone" ("El Derecho de Propiedad en la Constitución",
La Ley Tomo 92, págs. 77/93). 41) Que tanto lo precedentemente expuesto,
como lo decidido en la causa "Smith" derivan de la razonada aplicación
del art. 17 de la Constitución Nacional, en tanto dispone que "La
propiedad es inviolable y ningún habitante de la Nación puede
ser privado de ella, sino en virtud de sentencia firme fundada en ley".
Soslayar su vigencia, cualesquiera sean las razones para enervar su recto contenido,
importaría retirar a la República del concierto de naciones civilizadas,
que contemplan el derecho de propiedad como uno de los pilares del respeto a
los derechos inherentes a la persona y que configura una formidable base de
impulso para el progreso de las naciones. Si bien el Estado puede reglamentar
el derecho de propiedad (art. 28 Constitución Nacional), el ejercicio
de esa facultad no puede conducir a disminuir sustancialmente el valor de una
cosa (Gunther, G., "Constitutional Law", p. 486, 13a Ed., The Foundation
Press, New York, 1997). 42) Que ha de recordarse también que la Constitución
Nacional organiza una república en la que los ciudadanos, que participan
de la formación del orden jurídico mediante la elección
de quienes sancionarán las leyes, ostentan derechos de jerarquía
supralegal. El reconocimiento que la Ley Fundamental efectúa de aquellos
derechos, como preexistentes a su sanción, inclusive no enumerados, pero
igualmente válidos -art. 33 de la Constitución Nacional-,
traduce la existencia de una zona de reserva de los habitantes de la Nación
en cuanto al ejercicio de sus derechos básicos, que se refleja en el
sistema de control de constitucionalidad. La pretendida inaplicabilidad de la
norma en el caso concreto que el individuo somete a decisión del juez,
importa una manifestación genuina del principio de soberanía del
pueblo. Los jueces se constituyen en "guardianes de la Constitución"
para reparar la lesión que un sujeto ha sufrido en sus derechos individuales.
Así, el ejercicio de la petición de inconstitucionalidad de un
acto de Gobierno ante los estrados judiciales constituye la expresión
máxima de autonomía del ciudadano, quien reclama la plena vigencia
de sus derechos individuales, no delegados, frente a los excesos en que hubiesen
podido incurrir sus representantes. 43) Que, desde tal perspectiva, compete
a los poderes políticos la búsqueda de las soluciones con que
deben enfrentarse las crisis a que toda nación se ve expuesta, excluyendo
aquellas vías que impliquen el compromiso de los derechos básicos
e inalienables que los constituyentes calificaron como inviolables. La emergencia
-como lo ha sostenido reiteradamente y desde antiguo esta Corte-
no ampara el desconocimiento de tales derechos, por lo que no podría
esperarse que el avasallamiento del derecho de propiedad fuese tolerado por
el Tribunal. 84 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría
de Jurisprudencia El progreso del país se debió, en buena parte,
al lúcido texto constitucional que ofreció a nacionales y extranjeros
la protección de sus vidas y patrimonios, atrayendo una corriente inmigratoria
que contribuyó a poblar el desierto territorio y a cubrirlo de valiosas
inversiones desde fines del siglo diecinueve. La permanencia de esas bases constitucionales
para el progreso y el crecimiento no puede ser desconocida por tropiezos circunstanciales
que sólo pueden ser superados con la madurez de los pueblos respetuosos
de sus leyes. La fractura del orden fundamental sólo habría de
agravar la crisis, al ver afectados ya no sólo los derechos aquí
lesionados, sino los restantes que protege la Constitución, hasta tornar
inviable el logro de los objetivos de "afianzar la justicia" y "promover
el bienestar general" sobre los que reposa el orden institucional. 44)
Que la grave emergencia cuyos efectos aquí se analizan, alcanza en mayor
o menor medida a toda la Nación, alterando el ritmo de vida de la población
y no sólo la magnitud de sus recursos económicos. Por ello, es
evidente que quienes se encuentran involucrados en las relaciones jurídicas
alcanzadas por esos efectos, deberán contribuir con un aporte parcial
a la superación de la crisis, sin que pueda considerarse a sector alguno
inmune a tales alteraciones, pero sin olvidar, a la vez, que todos merecen igual
protección constitucional. 45) Que, en virtud de las reglas que gobiernan
las situaciones de emergencia mencionadas en los considerandos precedentes,
y por las razones allí expuestas, cabe reputar legítimo que, ante
situaciones de extrema gravedad, pueda recurrirse al empleo de medios que, en
alguna medida, importen un sacrificio para los miembros de la sociedad, en virtud
del principio de solidaridad social. En el caso, aun admitiéndose que
la adopción de medidas indispensables para evitar males mayores podían
acarrear ciertos perjuicios, lo irrazonable ha sido que tales perjuicios se
hicieron recaer mayormente sobre una de las partes. Dicho de otra manera, no
ha existido distribución equitativa del perjuicio. En lo que al caso
atañe, el medio empleado ha provocado un menoscabo mucho más significativo
para el depositante que para la entidad bancaria, con obvia lesión de
los derechos patrimoniales de aquél. 46) Que los vicios que descalifican
constitucionalmente la disposición del art. 2º del decreto 214/2002
hasta aquí examinados, no se ven atemperados por las soluciones complementarias
establecidas por los decretos 905/2002y 1836/ 02. Ello es así pues los
decretos indicados no aminoran los efectos nocivos de la pesificación
desde que, aun cuando crean ciertos paliativos para compensar la pérdida
del valor adquisitivo provocada por el empleo de la paridad $ 1,40 por dólar,
se limitan a ofrecer una opción que naturalmente pueden rehusar, sin
pérdida de derecho alguno. 47) Que el sistema jurídico impugnado,
fundado en la emergencia, ha arrasado lisa y llanamente con la garantía
constitucional de la propiedad y destruido -como se apuntó-
el presupuesto, también constitucionalmente establecido, de la seguridad
jurídica con total olvido de que cuando se recurre a los poderes de emergencia
se lo hace con el objeto de amparar y defender el orden preestablecido pues
ella no suprime la legitimidad constitucional sino que la garantiza por vía
de remedios extraordinarios. El efecto producido por las normas impugnadas excede,
pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia, ya que en estas
situaciones, como se recordó más arriba el Estado no puede válidamente
transponer el límite que señala el art. 28 de la Constitución
Nacional. Las normas cuestionadas afectan, por tanto, en forma directa e inmediata
las garantías reconocidas por los arts. 14 bis y 17 de la Constitución
Nacional. Emergencia Económica II 85 48) Que, reiteradamente, esta Corte
ha señalado que el contenido del derecho constitucional de propiedad
se vincula con la noción de derechos adquiridos, o sea, de derechos definitivamente
incorporados al patrimonio de una persona (Fallos: 312:1121). De ahí
que también el Tribunal haya sostenido que "cuando bajo la vigencia
de una ley un particular ha cumplido todos los actos y obligaciones sustanciales
y requisitos formales previstos en ella para ser titular de un derecho, debe
tenérselo por adquirido, y es inadmisible su modificación por
una norma posterior sin agraviar el derecho constitucional de propiedad"
(Fallos: 296:737; 299:379; 303: 1835 y 1877; 307:305). En el sub examine, el
depósito había sido efectuado bajo la vigencia de la ley 25.466
(B.O. 25 de septiembre de 2001) que garantizaba categóricamente su inalterabilidad
(art. 1º) y cuyas disposiciones, de orden público (art. 3º),
tenían por finalidad -como se dijo supra- crear un ambiente
de confianza en el sistema financiero que se encontraba debilitado (confr. Antecedentes
Parlamentarios, t. 2001, p. 2394). La situación jurídica por cuyas
consecuencias se ha demandado en el caso quedó, pues, consolidada en
lo sustancial, en virtud de dicho régimen generando, innegablemente,
derechos adquiridos en cabeza de la actora. Ahora bien, además de la
restricción e indisponibilidad de los fondos que se produjo como consecuencia
de la aplicación de las normas que esta Corte tuvo ocasión de
examinar y declarar inconstitucionales en el precedente "Smith" ya
referido, la normativa posterior ha venido a resquebrajar aún más
el ya debilitado derecho de la actora a disponer de su propiedad. Las consideraciones
precedentes ponen de manifiesto las evidentes diferencias entre la situación
aquí debatida y la que esta Corte tuvo en mira al juzgar en la causa
registrada en Fallos: 313:1513. 49) Que la noción de derecho adquirido
se encuentra inescindiblemente ligada a la de seguridad jurídica. Esta
no es sino el resultado del acatamiento de las normas que imperan en el Estado
de Derecho las que deben ser respetadas por los poderes públicos con
el fin de procurar su vigencia real y no solamente formal. La actuación
efectiva de las reglas preestablecidas genera así un clima de seguridad
en el cual los particulares conocen de antemano a qué reglas se sujetará
la actuación de los gobernantes, de manera que la conducta de éstos
sea previsible y, en caso contrario, que haya quien, con potestad suficiente,
pueda corregir el error y responsabilizar eficazmente al transgresor. La seguridad
jurídica, que es imperiosa exigencia del régimen de la propiedad
privada, se resentiría gravemente si fuera admisible dejar sin reparación
los efectos de una norma dictada con el objeto de lograr una finalidad precisa
-inducir al mantenimiento de los depósitos bancarios-, y
luego desconocerla, pretendiendo cancelar los efectos de aquel acatamiento y
los que de ellos derivaron, ocasionando así grave trastorno a las relaciones
patrimoniales. 50) Que cabe agregar, en cuanto hace a la decisión que
se adopta, que los tres poderes de Estado coinciden en la solución a
que se arriba. El Congreso, según la ley 25.561, dispuso "preservar
el capital perteneciente a los ahorristas", amparo que abarca a "los
depósitos efectuados en divisas extranjeras" (art. 6º). El
Poder Ejecutivo ha reconocido el derecho de los ahorristas a recuperar su crédito
en la moneda de origen, no solo en el decreto 214/2002 (art. 9º, si bien
con un máximo de U$S 30.000), sino también en los decretos 494/2002,
620/2002 y finalmente los decretos 905/2002 y 1836/02, regímenes en los
que se subyace un reconocimiento del derecho a recuperar el crédito en
divisas, única explicación posible de su existencia. Por último,
el Poder Judicial, en un sinnúmero de sentencias dictadas con fundamento
en el precedente "Smith" (Fallos: 325:28), con una jurisprudencia
uniforme que abarca todas las instancias. 86 Corte Suprema de Justicia de la
Nación – Secretaría de Jurisprudencia Todo ello consolida una
única visión -con matices- de los tres poderes respecto
del planteo sub examine, coincidente en lo básico con el resultado al
que aquí se llega. 51) Que las consideraciones precedentemente expuestas
conducen a declarar la inconstitucionalidad del plexo normativo cuestionado.
52) Que es deber de este Tribunal señalar que la controversia que subyace
en este proceso se ha visto reiterada en más de cien mil causas que tramitan
ante los tribunales de todo el país, reveladoras de la aguda tensión
existente entre una cantidad significativa de ahorristas, el Estado Nacional
y las entidades financieras. De allí que la conclusión a que se
arriba, parte de una cabal comprensión de las responsabilidades derivadas
del rol institucional que es de la esencia de esta Corte Suprema resolver en
tanto titular de uno de los departamentos del Gobierno Federal (art. 108 de
la Constitución Nacional). Desde esa perspectiva, la interpretación
acerca del alcance y contenido de las garantías constitucionales amparadas
no puede desentenderse de las condiciones políticas, jurídicas,
sociales y económicas dominantes que imperan en la comunidad en un momento
dado. Así lo ha señalado este Tribunal en forma reiterada, remitiendo
a la doctrina de reconocidos autores y filósofos del derecho que, como
Ihering, afirmaron que no son los hechos los que deben seguir al derecho sino
que es el derecho el que debe seguir a los hechos (Fallos: 172:21 "Avico
c/ de la Pesa"). En "Kot, Samuel" (Fallos: 241:291) esta Corte
reafirmó su doctrina en el sentido de que las leyes no pueden ser interpretadas
sin consideración a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad,
en tanto la Constitución, que es la ley de las leyes, y se halla en el
cimiento de todo el orden jurídico positivo, tiene la virtualidad necesaria
para poder gobernar las relaciones jurídicas nacidas en circunstancias
sociales diferentes a las que existían en tiempos de su sanción.
También ha señalado que es al Congreso a quien corresponde mantener
el equilibrio que armonice las garantías individuales con las conveniencias
generales, y no incumbe a los jueces sustituirse a los otros poderes del Estado
en las funciones que le son propias (Fallos: 319:3241). 53) Que por otra parte
esta Corte desde antiguo ha admitido restricciones al ejercicio del derecho
de propiedad -no a su sustancia- en situaciones de emergencia, tal
como se se- ñaló supra, reconociendo la validez de la fijación
de plazos o la concesión de esperas como una forma de hacer posible el
cumplimiento de las obligaciones a la vez que atenuar su gravitación
negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su
conjunto (Fallos: 136:161). Aun en situaciones de normalidad institucional ha
aceptado la validez de los límites en la afectación del patrimonio
más allá de los cuales se encontraría comprometida la garantía
del art. 17 de la Constitución Nacional (Fallos: 210:172; 220:699; 234:129;
239:157), y ha sentado pautas por las que en situaciones de grave crisis, el
perjuicio debe ser soportado, en alguna medida, por todos los integrantes de
la sociedad (Fallos: 313: 1513, considerandos 58 y 59). 54) Que la proyección
de la presente decisión sobre la numerosa cantidad de pleitos en los
que se debaten controversias similares, impone que a efectos de ejecutar la
sentencia se tengan en cuenta todas aquellas modalidades, restricciones, y limitaciones
temporarias que, sin afectar la sustancia del derecho reconocido, permitan compatibilizar
su concreción con los intereses generales, en el contexto de la grave
crisis económica en que se insertan. La aplicación de las pautas
indicadas deberá ser establecida en armonía con los términos
de lo dispuesto por los arts. 163 inc. 7º y 558 bis del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación, conjugando la potestad de fijar un plazo
razonable para el cumplimiento, con la necesidad de satisfacer el crédito
procurando evitar perjuicios innecesarios; entre estos, considerando la enorme
cantidad de acreedores que se encuentran en idéntica situación
frente a las entidades financieras. Emergencia Económica II 87 Sin perjuicio
de lo expuesto -que concierne a la resolución de cada una de las
causas en particular conforme al cometido fijado al Poder Judicial de la Nación
en el art. 116 de la Constitución Nacional-, compete a los poderes
políticos el establecer las pautas de Gobierno que estimen más
aptas para conjurar la presente crisis. Para ello disponen, con el sólo
límite que las modalidades de aquélla le fijen, de un lapso que
los jueces no pueden conceder, pues es materia de valoración estrictamente
política determinar el tiempo y la vía para la solución
de la emergencia. En ese orden de ideas, el plazo que se determine para la ejecución
de la sentencia no obsta a que el poder político adopte las medidas de
orden general que estime conducentes para la superación de la crisis,
tal como lo ha hecho desde que ésta tuvo inicio, pues de tal modo cada
uno de los departamentos del Estado se mantiene dentro de la esfera de poder
que le confiere la Constitución Nacional, preservando el equilibrio armónico
propio del sistema republicano de gobierno. 55) Que, como reflexión final,
es menester recordar que este Tribunal ha insistido en que los jueces no pueden
prescindir en la interpretación y aplicación de las leyes de las
consecuencias que derivan de cada criterio, pues ellas constituyen uno de los
índices más seguros para verificar su razonabilidad y coherencia
con el sistema en que está engarzada la norma (Fallos: 234:482; 302:1284,
entre muchos más). Si bien es cierto que las medidas adoptadas en el
marco de la emergencia caen dentro de la discrecionalidad del Poder Administrador,
no lo es menos que, por imperio de la Constitución, también dicho
poder debe arreglar su proceder a criterios de razonabilidad que imponen que
los medios empleados resulten equitativos y justos. Frente a disposiciones de
otros poderes que no reflejen tal proceder, es deber imperioso e indeclinable
de la justicia restituir el orden vulnerado, también en cumplimiento
estricto de su deber constitucional. En rigor, al Poder Judicial le está
vedado juzgar el acierto o error de decisiones que incumben al área de
política económica; más es incontrovertible que aquél
debe controlar la razonabilidad y constitucionalidad de tales medidas, máxime
cuando, como en el caso, éstas se traducen en normas sujetas a bruscos
y veloces cambios, sin que resulte posible encontrar una respuesta apropiada
y oportuna sobre la cual basar alguna certeza jurídica. Ante tales circunstancias,
cuando la ley y la reglamentación vacilan en sus propósitos y
finalidades, es la jurisprudencia la que debe mantener su firmeza pues "la
interpretación, el comentario, la jurisprudencia, es el gran medio de
remediar los defectos de las leyes" (confr. Alberdi, "Bases",
cit.). Queda claro, pues, que no es el Poder Judicial quien está facultado
para delinear el derrotero de la legislación. Tampoco es el responsable
de las consecuencias del error, exceso o irrazonabilidad en que puedan incurrir
los poderes a quienes sí les incumbe tal tarea. Pero no puede permanecer
inmutable ni convalidar tales desaciertos, so pena de transgredir el mandato
constitucional que le ha sido conferido, cuando, como ha ocurrido en el caso,
bajo la faz de la emergencia se ha transgredido el orden constitucional. Por
ello y de conformidad en lo pertinente con lo dictaminado por el Procurador
General se resuelve: I. Declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas;
II. Ordenar al Banco de la Nación Argentina que reintegre a la Provincia
de San Luis las sumas depositadas en dólares estadounidenses, o su equivalente
al valor en pesos según la cotización del mercado libre de cambios
tipo vendedor al día del pago. De dichas sumas deberán deducirse
las ya extraídas por el Estado provincial (ver alcances de la presentación
de fs. 459/460). A este último efecto la diferencia deberá determinarse
entre la suma retirada en pesos y el valor de cada dó- lar en el mercado
referido a la fecha de la extracción; III. Fijar el plazo de sesenta
días corridos 88 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría
de Jurisprudencia para que las partes convengan o determinen la forma y plazos
de devolución que no alteren la sustancia de la decisión, bajo
apercibimiento de establecerlo el Tribunal a pedido de cualquiera de los interesados
al vencimiento del plazo fijado. Notifíquese por cédula a las
partes que se confeccionará por secretaría. Julio S. Nazareno
(según su voto) – Eduardo Moline O"Connor – Carlos S.
Fayt (según su voto) – Augusto C. Belluscio (en disidencia) –
Antonio Boggiano (en disidencia) – Guillermo A. F. Lopez – Adolfo
R. Vazquez (según su voto) – Juan C. Maqueda (en disidencia). VOTO
del señor ministro DOCTOR don julio s. NAZARENO Considerando: 1º)
Que la Provincia de San Luis interpone la presente acción de amparo sobre
la base de lo dispuesto en el art. 43 de la Constitución Nacional contra
el Poder Ejecutivo Nacional, el Banco de la Nación Argentina, y el Banco
Central de la República Argentina como entidad responsable del pago de
los plazos fijos de los que es titular el Estado provincial. Persigue por esta
vía que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 2º y 12
del decreto 214/02, del decreto 1570/01, del decreto 320/02, y que se disponga
que el Banco Central o el Banco de la Nación Argentina le entreguen a
la provincia dólares billetes de los plazos fijos que individualiza,
o su equivalente en pesos según el valor de la moneda estadounidense
en el mercado libre de cambios al tipo vendedor del día anterior al vencimiento
de la obligación. A esos efectos indica que las normas que regulan la
cuestión afectan garantías de jerarquía constitucional
y que impiden reconocer validez al "corralito financiero" y a la pesificación
compulsiva en tanto no tienen cabida dentro del "estándar"
de una restricción razonable de los derechos. Afirma que las disposiciones
que impugna destruyen y confiscan su derecho de propiedad reconocido en el art.
17 de la Constitución Nacional y, también, en el art. 21 del Pacto
de San José de Costa Rica que determina que toda persona tiene derecho
al uso y goce de sus bienes y que no puede ser privada de ellos, excepto de
mediar el pago de una indemnización justa, y apoyada esa privación
en razones de utilidad pública o interés social en los casos y
formas establecidos en las leyes. En ese orden de ideas también sostiene
que exigirle a la provincia que soporte la pesificación compulsiva agravia
de manera indudable la "sustantividad" del derecho de propiedad. Al
efecto arguye que al derogarse la convertibilidad la obligación de devolver
los depósitos en dólares deja de ser una obligación de
dar sumas de dinero para convertirse en una obligación de dar cosas.
De tal manera, indica, el interés del ahorrista sólo se satisface
"cuando se le reintegra la cantidad de dólares estadounidenses (cosas,
ya no moneda convertible) que tenía depositado. O si se quiere, y ante
una eventual falta de dólares en el mercado, dicho interés quedaría
satisfecho por la cantidad necesaria de pesos… para adquirir los dólares
depositados, conforme la cotización que arroje el mercado cambiario libre…
pagarle a la Provincia $ 1,40 por cada dólar constituye un agravio a
la sustantividad del derecho, toda vez que el valor de la moneda supera en el
mercado libre los $ 2". 2º) Que la actora remarca que si esta afectación
puede ser planteada por cualquier clase de ahorrista, tanto o más digno
de protección es el derecho del Estado provincial de que se proteja su
patrimonio destinado a la satisfacción de necesidades públicas.
Expone asimismo que negarle a las autoridades de un Gobierno provincial que
disponga de los fondos que el respectivo Estado depositó en plazos fijos
en dólares en el Banco de la Nación Argentina, cuando la causa
de esa indisponibilidad es una norma del Estado Nacional, implica por parte
de este último un contundente incumplimiento a su mandato constitucional
de garantizar el sistema Emergencia Económica II 89 federal. Esa garantía
revela la necesidad de cumplir con dos aspectos, uno, proveer al desarrollo
económico y el bienestar de los estados provinciales, el otro abstenerse
de incurrir en hechos, actos u omisiones que perturben o impidan su desarrollo.
Según manifiesta ello es lo que sucede en el caso, porque además
de no cumplirse con la remisión oportuna de los fondos de coparticipación,
el Estado Nacional ha adoptado medidas que le impiden a la Provincia de San
Luis subvenir a las necesidades de su Gobierno al no poder disponer de los recursos
que posee depositados en los plazos fijos en cuestión. De tal manera
las medidas adoptadas resultan repugnantes también a los arts. 1º,
5º y 121 de la Constitución Nacional, y a los principios generales
que determinan la inalienabilidad, imprescriptibilidad, e inembargabilidad de
los bienes del dominio estatal. Considera que tan públicos son los bienes
cuya devolución requiere, como los que tenían depositados los
estados extranjeros que fueron excluidos del "corralito y la pesificación"
según la Comunicación "A" 3467 del Banco Central de
la República Argentina del 8 de febrero de 2002. 3º) Que sobre la
base de todo lo expuesto y la necesidad de disponer de modo inmediato de los
fondos públicos retenidos, solicita que se dicte una medida precautoria
que ordene al Banco de la Nación Argentina la entrega inmediata de los
dólares estadounidenses depositados al vencimiento de cada uno de los
plazos fijos existentes y detallados en el escrito inicial. De no admitirse
el pedido afirma que la provincia deberá paralizar toda la obra pública,
con el consecuente despido de 15.000 personas, y disponer rescisiones de contrato
que se traducirán en acciones de daños y perjuicios contra el
Estado provincial. 4º) Que a fs. 147 y a fin de ampliar los fundamentos
de su pretensión el Estado provincial acompaña el informe elaborado
por su ministro de economía del que surge cómo se han ido integrando
históricamente las sumas cuya restitución persigue por medio de
este expediente, y a esos efectos indica que fueron acumuladas durante los años
1996, 1997, 1998, 1999 y 2000 y que las cuentas correspondientes a cada ejercicio
fueron aprobadas por la legislatura local. 5º) Que a fs. 150 se declaró
la competencia de este Tribunal para intervenir en el reclamo por vía
de su instancia originaria prevista en el art. 117 de la Constitución
Nacional, y se citó a una audiencia a la gobernadora de la provincia,
al ministro de economía de la Nación Argentina, al Procurador
del Tesoro de la Nación y al presidente del Banco Central de la República
Argentina. Da cuenta de su realización el acta obrante a fs. 160; oportunidad
en la que esta Corte, frente a las delicadas cuestiones sometidas a la decisión
del Tribunal fijó una nueva audiencia para acercar a las partes en los
puntos de conflicto. El resultado negativo de la primera surge de la desgrabación
del acto obrante a fs. 169/177 de este proceso. Idéntico resultado tuvo
la segunda, tal como surge de fs. 178 y de la desgrabación de la audiencia
obrante a fs. 6º) Que, sin perjuicio de la etapa conciliatoria abierta
por el Tribunal en el expediente, a fs. 186 y como consecuencia del requerimiento
formulado por la Provincia de San Luis se ordenó al Banco Central de
la República Argentina, al Poder Ejecutivo Nacional y al Banco de la
Nación Argentina que presentaran un informe circunstanciado acerca de
los antecedentes y fundamentos de las medidas impugnadas de conformidad con
la previsión contenida en el art. 8º de la ley 16.986. Ello trajo
aparejado las contestaciones al requerimiento de informes obrantes a fs. 206/224,
235/285 y 306/347, respectivamente. 7º) Que es preciso indicar que la Corte,
en el ámbito de la propuesta conciliatoria en la que estaba ocupada,
consideró conveniente oír a las asociaciones bancarias involucradas
viabilizando así la intención de esas entidades de no mantenerse
ajenas a un conflicto generalizado que ya había sido expresada en la
causa M.12 XXXVIII "Ministerio de Economía y Banco 90 Corte Suprema
de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia Central
de la República Argentina s/apelación contra medidas cautelares".
En consecuencia citó a una nueva audiencia y convocó a la Asociación
de Bancos Argentinos -ABA-, a la Asociación de Bancos Públicos
y Privados de la República Argentina -ABAPRA- y a las partes
en este proceso para que concurrieran a ese acto (fs. 191). Dan cuenta de su
realización, de las diversas presentaciones efectuadas y de las posturas
sostenidas por los intervinientes, las constancias que obran agregadas a fs.
350, 352/383, 385/428, 430 y 441/451, la desgrabación de la audiencia.
8º) Que las piezas obrantes a fs. 432 y 433 revelan las propuestas formuladas
por la Corte, que merecieron la respuesta de la Provincia de San Luis obrante
a fs. 459/460, y las del Estado Nacional de fs. 465/466 y 468. Las dos últimas
importaron el rechazo de las distintas alternativas de conciliación y
la invocación del decreto 905/02, por medio del cual el Poder Ejecutivo
Nacional con el propósito de "reconstituir los saldos transaccionales
a un nivel compatible con la liquidez existente y un programa monetario sostenible
y otorgar a los ahorristas un instrumento de ahorro que les permita preservar
el valor de sus depósitos originales y acceder a una renta" (ver
considerando 9º del decreto), les otorgó a los titulares de depósitos
constituidos en moneda extranjera en entidades financieras, que fueron convertidos
a pesos según lo dispuesto en el decreto 214/02, la "opción"
de recibir "Bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses
libor 2012". Cabe señalar que la actora con anterioridad a esas
presentaciones y en forma inmediata al dictado del decreto referido planteo
su inconstitucionalidad (ver fs. 460/463). 9º) Que un párrafo aparte
exige la presentación del Estado provincial por medio de la cual contestó
la proposición conciliatoria de este Tribunal (ver fs. 459/460 ya referidas),
ya que aporta a las cuestiones sometidas a la decisión del Tribunal dos
elementos de juicio que no podrán ser soslayados. Uno, que el quantum
de la pretensión inicial se ha modificado, pues desde el inicio del proceso
hasta esa oportunidad -30 de mayo de 2002- la provincia ha retirado
fondos, y mantiene el reclamo por la diferencia ya sea en dólares estadounidenses
o su valor en pesos al cambio correspondiente al día en que se pague
la deuda. El otro, que ofrece que la diferencia adeudada entre la llamada pesificación
y el valor del dólar billete en el mercado libre sea reprogramada en
la forma que allí indica. 10) Que de conformidad con la previsión
contenida en el art. 163 inc. 3º del Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación corresponde efectuar la relación sucinta de las cuestiones
introducidas por el Estado Nacional al evacuar los informes requeridos sobre
la base de la previsión contenida en el art. 8º de la ley 16.986,
presentaciones ya citadas en el considerando 6º precedente. Ello así,
a pesar de que las razones que el Estado Nacional invoca para sustentar el dictado
de las normas cuya constitucionalidad ha sido puesta en tela de juicio en este
proceso son de conocimiento general. 11) Que los fundamentos para defender el
plexo normativo consisten sustancialmente en: a) la provincia se encuentra excluida
de la reprogramación relativa a la devolución de las imposiciones
bancarias; b) las cuestiones de emergencia que determinaron el dictado de las
normas y que son el fundamento de legitimidad del plexo normativo que se debe
examinar; c) la presunción de legitimidad de los decretos de necesidad
y urgencia; d) la modificación de las circunstancias jurídicas
y fácticas posteriores al pronunciamiento de esta Corte en el conocido
caso "Smith"; e) la no vulneración de derecho patrimonial alguno
sino su reglamentación en virtud de la situación de crisis y necesidad
pública existente; f) la irrelevancia, a los efectos de la decisión
de este caso, de las disposiciones contenidas en la ley 25.466, dado que, Emergencia
Económica II 91 según sostiene, dicha normativa no puede crear
una situación inmutable al dictado de leyes de emergencia; g) la necesidad
de evitar corridas bancarias; h) el poder de policía del Estado para
tomar medidas excepcionales; i) la convalidación por parte de la Suprema
Corte de los Estados Unidos de Norteamérica de leyes de emergencia en
materia hipotecaria y la necesidad de responder a situaciones particulares con
decisiones particulares; j) la razonabilidad de las medidas adoptadas por el
Poder Ejecutivo Nacional; k) las situaciones que llevaron a la peor crisis de
la historia argentina en los últimos cien años; l) la iliquidez
del sistema financiero que impide responder en forma inmediata a la devolución
de los depósitos. 12) Que si bien es cierto que la vía excepcional
del amparo, en principio, no sustituye las instancias ordinarias judiciales
para traer cualquier cuestión litigiosa a conocimiento de la Corte, no
lo es menos que siempre que aparezca de un modo claro y manifiesto el daño
grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión
a los procedimientos ordinarios, administrativos o judiciales, corresponderá
que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la rápida
vía del recurso de amparo (Fallos: 280:228; 294:152; 299:417; 303:811;
307:444; 308: 155; 311:208, entre otros), a fin de que el curso de los procedimientos
ordinarios no torne abstracta o tardía la efectividad de las garantías
constitucionales (Fallos: 323:2519, considerando 5º), circunstancias que
se configuran en el caso. En efecto, el planteo formulado por la amparista se
reduce a la confrontación entre el marco normativo bajo el cual se efectuó
el depósito en moneda extranjera y el que impugna por esta vía,
que somete a condiciones sustancialmente diferentes a su restitución,
con severa lesión del derecho constitucional de propiedad. La incidencia
patrimonial de los actos calificados como ilegítimos, se traduce -según
la amparista- en el evidente apartamiento entre el valor consignado en
el título en la moneda de origen -conforme la cotización
que diariamente se publica en la prensa, aun en la no especializada- y
el que se pretende restituir por aplicación de las normas cuestionadas.
La concreta comprobación del grado de esa afectación no resulta
-en este estado- determinante para la admisión de la vía
intentada, pues esas alteraciones económicas sólo son posibles
dentro del marco normativo cuya incompatibilidad con la Ley Fundamental constituye
la sustancia del planteo, sin que sea relevante la eventual confiscatoriedad
de la afectación para juzgar la validez constitucional de las normas
cuestionadas (conf. T.348 XXXVIII "Tobar, Leónidas c/ E.N. Ministerio
Defensa -Contaduría General del Ejército- Ley 25.453
s/amparo – Ley 16.986", sentencia del 22 de agosto de 2002). 13)
Que para una mejor comprensión del conflicto generado, corresponde reseñar
sucintamente el contenido de las normas en juego. Es menester recordar mientras
se encontraba vigente el estado de emergencia de la situación económica
y financiera del Estado Nacional, declarado por el Congreso de la Nación
por ley 25.344, fue dictada la ley 25.466 de intangibilidad de los depósitos
bancarios. Después de ella, el Poder Ejecutivo Nacional dictó
los decretos 1570/2001 y 1606/01, mediante los cuales se limitó la extracción
de dinero en efectivo y las transferencias al exterior. El 6 de enero de 2002
fue promulgada la ley 25.557, que introdujo modificaciones a los textos de los
precitados decretos sin que ello implicara su ratificación expresa o
tácita; en igual fecha fue sancionada y promulgada parcialmente la ley
25.561, de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario,
que tácitamente ratificó el decreto 1570/01, suspendió
la vigencia de la ley 25.466 y sentó las bases para la delegación
normativa conferida al Poder Ejecutivo a fin de reglamentar el sistema (arts.
1º, 2º y 15). A su turno, el decreto 71/2002 reglamentó el
régimen cambiario establecido por dicha ley (art. 5º), que -a
su vez- fue modificado por el decreto 141/2002 y por las resoluciones
del Ministerio de Economía 18/2002 y 23/2002, estableciéndose
un cronograma de vencimientos reprogramados 92 Corte Suprema de Justicia de
la Nación – Secretaría de Jurisprudencia de los depósitos
existentes en el sistema bancario a la fecha de su entrada en vigencia, bajo
el régimen del decreto 1570/2001. 14) Que el examen de la validez constitucional
del plexo normativo hasta aquí enunciado ha sido objeto de pronunciamiento
por esta Corte en la causa "Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita
intervención urgente en autos: "Smith, Carlos Antonio c/ Poder Ejecutivo
Nacional o Estado Nacional"" (Fallos: 325:28), y voto concurrente
del juez Fayt, cuyos fundamentos no aparecen eficazmente rebatidos por el demandado
al no aportar nuevos elementos de juicio idóneos para alterar las conclusiones
a que allí se ha arribado, por lo que corresponde estar a la declaración
de inconstitucionalidad decidida en dicho precedente al que cabe remitir, en
lo pertinente, por razones de brevedad. Cabe añadir, en cuanto a las
nuevas opciones a que se hace referencia en el expediente, que la provincia
no ha hecho uso de tal facultad y ello lleva a considerar su depósito
bancario dentro de la pesificación, por lo cual ha mantenido su pretensión
de recuperar el depósito en la moneda de origen y al margen de toda reprogramación.
Desde tal perspectiva, dichas opciones carecen de virtualidad, ya que consisten
en aceptar una o más alternativas dentro de un sistema legal que la Provincia
de San Luis rechaza en su totalidad por reputarlo inconstitucional. 15) Que,
con posterioridad al dictado del fallo mencionado supra, el 4 de febrero de
2002, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 214/2002 que, en su
art. 2º estableció: "Todos los depósitos en dólares
estadounidenses u otras monedas extranjeras existentes en el sistema financiero,
serán convertidos a pesos a razón de pesos uno con cuarenta centavos
($ 1,40) por cada dólar estadounidense, o su equivalente en otra moneda
extranjera. La entidad financiera cumplirá con su obligación devolviendo
pesos a la relación indicada". El art. 4º, por su parte, determinó
que "a los depósitos y a las deudas referidos respectivamente en
los artículos 2º, 3º, 8º y 11 del presente decreto, se
les aplicará un Coeficiente de Estabilización de Referencia, el
que será publicado por el Banco Central de la República Argentina…".
En el art. 5º, se estableció que lo dispuesto en el artículo
precedente no derogaba lo establecido por los arts. 7º y 10 de la ley 23.928
-convertibilidad- en la redacción establecida por el art.
4º de la ley 25.561 y prohibió la indexación de las obligaciones
de cualquier naturaleza u origen con posterioridad a la sanción de la
ley 25.561. A su turno, el art. 9º dispuso "La emisión de un
Bono en dólares estadounidenses, con cargo a los fondos del Tesoro Nacional,
por el que podrán optar los depositantes en el sistema financiero a los
que se refiere el artículo 2º del presente, en sustitución
de la devolución de sus depósitos". 16) Que, como complemento
de estas medidas, el 8 de febrero de 2002 el Poder Ejecutivo dictó el
decreto 260/02, por el cual se creó un mercado único y libre de
cambios en el que se cursarían todas las operaciones en divisas extranjeras
(art. 1º). El decreto 214/2002 fue posteriormente modificado por los decs.
320/2002 (del 15 de febrero de 2002), 410/2002 (del 1º de marzo de 2002),
471/2002 (del 8 de marzo de 2002), 494/2002 (del 12 de marzo de 2002); 704/2002
(del 30 de abril de 2002), 762/2002 (del 6 de mayo de 2002), 905/2002 (del 31
de mayo de 2002), 992/2002 (del 11 de junio de 2002) y 1836/2002 (del 16 de
septiembre de 2002), dispositivos que, a su vez, han sido reglamentados por
numerosas resoluciones del Ministerio de Economía, y comunicaciones del
Banco Central de la República Argentina. 17) Que ha de puntualizarse,
en primer término, que se encuentra en debate la constitucionalidad de
un aspecto del complejo régimen jurídico que modificó sustancialmente
la polí- Emergencia Económica II 93 tica monetaria seguida por
el Estado durante varios años, parte del cual fue objeto de examen por
este Tribunal en la causa "Smith" citada. Aunque en el sub lite no
se cuestiona la totalidad del nuevo sistema legal vigente, sino aquellas normas
que regulan la restitución de los depósitos bancarios, no puede
obviarse que esas disposiciones forman parte de un plexo dispositivo de vasto
alcance. Desde esa perspectiva, resulta evidente que compete a la decisión
de los poderes políticos del Estado la formulación de esas líneas
gubernamentales y que a este Tribunal sólo le cabe confrontar el ajuste
de tales normas con la Constitución Nacional, sin que de ese control
resulte valoración de dichas políticas ni -menos aún-
adopción de medidas sustitutivas o complementarias del accionar de las
otras ramas del gobierno. 18) Que uno de los rasgos más salientes del
sistema sub examine es la mencionada nota de asimetría en el tratamiento
de las diversas relaciones jurídicas que regula, diferenciación
que, naturalmente, impide que en el examen de este asunto se pretenda dar mecánicamente
una solución jurídica homogénea y uniforme a todos el resto
de las hipótesis abarcadas por la norma que son extrañas a la
situación ventilada. Por ello, todo lo que aquí se considere y
decida quedará circunscripto exclusivamente a la situación planteada
en este pleito, en el que sólo se encuentra en juego el art. 2º
del decreto 214/02, sin que sus efectos puedan proyectarse, sin más,
a los otros supuestos cuyas particularidades serán circunstanciadamente
examinadas por este Tribunal en la medida en que arriben a sus estrados, para
resolver conforme corresponda en cada caso. De lo contrario, se correría
el riesgo de provocar respuestas inicuas, que sólo contribuirían
a ahondar aún más la desorientación provocada tanto por
la deficiente técnica legislativa que se vislumbra en las disposiciones
bajo examen, como por una profusión de normas sobre la materia que, más
que propender a la fijación de pautas claras, han generado un inédito
y prolongado estado de incertidumbre (conf. considerando 9º de la causa
"Smith", ya citada) y que aún no ha sido disipado. 19) Que,
en el mismo orden de consideraciones, es menester señalar que la decisión
que aquí se adopta carecerá de virtualidad en el supuesto de que
la situación jurídica de la depositante, se modificase o consolidase
en virtud de la normativa cuestionada, esto es, que eventualmente se acepte
sin reservas el sometimiento al régimen de reprogramación, se
opte por el canje voluntario de bonos, se admitan opciones de retiro del dinero
en las proporciones autorizadas, o, en definitiva, el acreedor realice cualquier
tipo de conducta que, inequívocamente, sea incompatible con el mantenimiento
de la pretensión sometida al órgano jurisdiccional, o la introducción
de un reclamo de dicha índole. Ello es así pues, si se configurase
alguna de esas hipótesis, resultaría de aplicación la doctrina
de este Tribunal según la cual el sometimiento voluntario y sin reserva
expresa a un régimen jurídico, obsta a su ulterior impugnación
con base constitucional en la medida en que no puede ejercerse una pretensión
judicial manifiestamente contradictoria e incompatible con una anterior conducta
deliberada, jurídicamente relevante y plenamente eficaz (confr. Fallos:
255:216; 279:350; 290:216; 297:236; 298:383; 310:1623, 2117; 311:1695 y 1880;
316:1802; 317:524, entre muchísimos otros; así como las previsiones
de los arts. 724, 725 y concs., Cód. Civil y 17, Constitución
Nacional). 20) Que la norma impugnada en el caso, ha sido dictada con base en
la situación de emergencia declarada por la ley 25.561 En relación
con el fundamento de las normas de emergencia y sus condiciones de validez esta
Corte ha tenido oportunidad de expedirse recientemente en el ya referido caso
"Smith" y en T.348.XXXVIII "Tobar, Leónidas c/ E.N. Ministerio
Defensa 94 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría
de Jurisprudencia -Contaduría General del Ejército-
Ley 25.453 s/amparo ley 16.986", sentencia del 22 de agosto de 2002, pronunciamientos
que eximen de reiterar en toda su extensión los conceptos allí
vertidos.