Ley de convertibilidad 23.928 (Ley Cavallo) – Derecho constitucional argentino (página 8)

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ec. 214/2002 se invoca la situación de emergencia declarada por
la ley 25.561, no obstante lo cual el último párrafo de ese texto
expresa que las medidas se adoptan "en uso de las facultades conferidas
por el art. 99 inc. 3° de la Constitución Nacional".La simultánea
apelación a dos fuentes disímiles para el ejercicio de tales atribuciones
impone determinar si éstas son compatibles y, en su caso, cuál
es su respectivo ámbito de aplicación.25. Que la ley 25.561,
en su art. 1° declaró, "con arreglo a lo dispuesto en el artículo
76 de la Constitución Nacional, la emergencia pública en materia
social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando
al Poder Ejecutivo Nacional las facultades comprendidas en la presente ley,
hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a las bases que se especifican
seguidamente", las que fueron indicadas a continuación, en cuatro
incisos. Sobre la base de dicha previsión legislativa, el Poder Ejecutivo
Nacional quedó sujeto a múltiples limitaciones en el ejercicio
de las facultades delegadas, ya que el Congreso de la Nación fijó
el ámbito de la emergencia en materia social, económica, administrativa,
financiera y cambiaria; su extensión temporal hasta el 10 de diciembre
de 2003 y los cometidos a satisfacer mediante su cumplimiento, consistentes
en reordenamiento del sistema financiero, bancario y cambiario; reactivación
de la economía, mejoramiento del nivel de empleo y de distribución
de ingresos; condiciones para el crecimiento económico sustentable, compatible
con la reestructuración de la deuda pública; reestructuración
de las obligaciones en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen
cambiario.26. Que en los considerandos del dec. 214/2002, después de
mencionar la emergencia declarada por la ley citada, el Poder Ejecutivo puso
de manifiesto la necesidad de preservar determinados ámbitos dentro de
ese contexto, especialmente en lo relativo a la paulatina normalización
del sistema financiero y de la actividad económica. Para ello, estimó
ineludible mantener las restricciones a la disposición de fondos, evitar
la concurrencia masiva de los ahorristas a los tribunales y -entre otras medidas-
aumentar y reforzar las atribuciones del Banco Central.En el marco descripto,
resulta claro que el Poder Ejecutivo ponderó diversas fases de la crisis
y varias alternativas para su superación, pero es también evidente
que no invocó una nueva situación de emergencia, diferente de
la reconocida y declarada -veintiocho días antes- por el Congreso en
la ley 25.561 y sobreviniente a la situación fáctica allí
contemplada.27. Que es inherente a los complejos fenómenos sociales
y económicos que caracterizan la emergencia, la movilidad y alteración
de su configuración, que podrán conducir a su agravamiento -quizás
temporario- o a sentar las bases para su solución.Esas contingencias
no modifican su sustancia, en tanto no cambie ostensiblemente el contexto que
le dio origen, se integren a él factores extraños que alteren
sus contornos o la modifiquen de modo estructural. Ello no ha ocurrido en el
sub lite, pues en los considerandos del dec. 214/2002 el Poder Ejecutivo no
invocó ninguna circunstancia ajena a la situación contemplada
por el Congreso al dictar la ley 25.561.En tales condiciones, ha de concluirse
que, más allá de la pertinencia de acudir a las facultades previstas
en el art. 99, inc. 3°, de la Constitución Nacional para dictar las
medidas cuya constitucionalidad se examina, el Poder Ejecutivo no ha ejercido
sus atribuciones fuera de la emergencia declarada por el Congreso Nacional. 
Por ende, las limitaciones establecidas en el art. 1° de la ley 25.561 resultan
inequívocamente aplicables al ejercicio de las atribuciones encomendadas
al Poder Ejecutivo y, en consecuencia, también las pautas a las que el
Poder Legislativo sometió la delegación de sus facultades, tal
como lo establece el art. 76 de la Ley Fundamental. 28. Que una solución
contraria a la indicada, importaría admitir una nueva y sobreabundante
declaración de emergencia, superpuesta a un estado de igual naturaleza
reconocido con anterioridad por el Congreso y, con esta comprensión,
carente de utilidad, salvo que constituyese un arbitrio elíptico para
eludir el marco fijado por la delegación de sus facultades legislativas,
justificación que no puede ser constitucionalmente aceptada.Es conceptualmente
concebible que tanto el Congreso delegue sus facultades legislativas frente
a la emergencia (art. 76, Constitución Nacional), como que el Poder Ejecutivo
las ejerza excepcionalmente por sí, en el marco de los precisos e insoslayables
presupuestos reglados por el art. 99, inc. 3°, de la Ley Fundamental.Pero
la conclusión que la Constitución no tolera es que, frente a una
delegación con las limitaciones que ha efectuado el Congreso mediante
la ley 25.561, el Poder Ejecutivo ejerza facultades legislativas de naturaleza
genuinamente excepcional que únicamente han sido reconocidas para ser
desempeñadas en defecto de la actuación del Parlamento, pero no
en forma concurrente con él y jamás al punto de sustituir o modificar
el contenido de la declaración efectuada por el Congreso de la Nación.
La delegación que la Constitución permite, exige que sea ejercida
"dentro de las bases… que el Congreso establezca" (art. 76). La
sanción de la ley 25.561 que declara la emergencia y delega facultades
para lograr su superación, es suficiente evidencia de que no concurre
la hipótesis que habilita el mecanismo establecido en el art. 99, inc.
3°, de la Ley Fundamental, en tanto el Poder Ejecutivo no invocó
ni aludió a una diferente configuración fáctica que lo
autorizase a ingresar en ese marco constitucional.29. Que ratifica lo expuesto
la verificación de que el Congreso Nacional siguió legislando
ingentemente dentro del marco de la misma emergencia declarada en la ley 25.561,
tal como lo revela la sanción de las leyes 25.562, 25.563, 25.587 y 25.589,
que exhiben una continuidad en las decisiones políticas adoptadas por
el Poder Legislativo, en pleno ejercicio de sus potestades.30. Que con esta
comprensión, corresponde juzgar la regularidad en el ejercicio de las
facultades delegadas en favor del Poder Ejecutivo, examen que impone confrontar
la adecuación de las disposiciones impugnadas con las bases establecidas
por el Congreso de la Nación, como lo exige imperativamente la Constitución
Nacional.El art. 6°, párrafo 5°, de la ley 25.561 -al definir
el alcance de la facultad delegada en el art. 1°, inc. 4°, de dicho
texto normativo, en el sentido de reglar la reestructuración de las obligaciones
en curso de ejecución afectadas por el nuevo régimen cambiario-
constituye el centro normativo de esas bases de la delegación pues textualmente
establece que: "El Poder Ejecutivo Nacional dispondrá las medidas
tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas que hubieren
realizado depósitos en entidades financieras a la fecha de entrada en
vigencia del dec. 1570/ 2001, reestructurando las obligaciones originarias de
modo compatible con la evolución de la solvencia del sistema financiero.
Esa protección comprenderá a los depósitos efectuados en
divisas extranjeras". Según se advierte, el Congreso fijó
una pauta precisa, que fue desatendida por el Poder Ejecutivo Nacional al dictar
el dec. 214/02. El Poder Legislativo, según lo dispone nítidamente
el texto legal implicado, sólo lo había habilitado para sancionar
remedios que preserven el capital perteneciente a los ahorristas que hubieren
realizado depósitos en entidades financieras a la fecha de entrada en
vigencia del dec. 1570/01, operaciones entre las que estaban expresamente incluidos
los depósitos realizados en moneda extranjera.31. Que, de tal modo,
el Poder Ejecutivo excedió los límites establecidos en los arts.
3, 4, 5, 6, 15, 19 y 21 de la ley 25.561, pues de la lectura de esas disposiciones
se concluye que no existía sustento legal para alterar el valor del capital
depositado en divisas extranjeras, al transformarlo en moneda de curso legal
sin asegurar que la nueva cantidad determinada preservare la magnitud originaria
del capital depositado. En todo caso, según dicha normativa, existía
la posibilidad de reestructurar las obligaciones originarias de "… modo
compatible con la evolución de la solvencia del sistema financiero"
(art. 6, 5° párrafo, ley citada), mas en cuanto concierne puntualmente
al contenido de la obligación, la atribución deferida al Poder
Ejecutivo estaba indisimulablemente restringida a proteger, tutelar, resguardar,
el capital perteneciente a los ahorristas.32. Que cabe concluir, por lo expuesto,
que en exceso de las facultades delegadas por el Congreso, el Poder Ejecutivo
Nacional transformó, compulsiva y unilateralmente, la sustancia de los
depósitos efectuados en moneda extranjera, al disponer su conversión
a pesos con una relación entre la moneda nacional y las divisas que no
refleja el valor del capital originariamente depositado, con apartamiento de
lo dispuesto por la ley 25.561.Esa falta de concordancia entre la ley mencionada
y los ulteriores decretos del Poder Ejecutivo Nacional queda patentizada, con
la mayor evidencia, cuando se advierte que dicha ley no había derogado,
sino que sólo había suspendido, la vigencia de la ley 25.466,
en cuanto disponía la intangibilidad de los depósitos.33. Que,
en ese sentido, la ley 25.561 mantiene, con las excepciones y alcances que se
establecen en el art. 4°, la redacción dispuesta por el art. 11 de
la ley 23.928 para los arts. 617 y 619 del Cód. Civil, que, en lo que
aquí interesa, ratifican en las obligaciones de dar sumas de dinero y
de dar moneda extranjera el principio general de identidad del pago establecido
en el art. 740 del código citado, al disponer -respectivamente- que "si
por el acto por el que se ha constituido la obligación se hubiere estipulado
dar moneda que no sea de curso legal en la República, la obligación
debe considerarse como de dar sumas de dinero"; y puntualmente con referencia
a éstas, que "si la obligación del deudor fuese de entregar
una suma de determinada especie o calidad de moneda, cumple la obligación
dando la especie designada, el día de su vencimiento".34. Que,
por otra parte, cabe poner de resalto que la llamada "intangibilidad de
los depósitos" sancionada por la ley 25.466 no constituye, como
lo afirma la recurrente, una regulación reiterativa o sobreabundante
con respecto a la tutela que la Constitución Nacional otorga a los contratos,
como uno de los contenidos esenciales del derecho de propiedad.En efecto, frente
a la situación de emergencia económica y financiera del Estado
Nacional -por el término de un año- declarada por la ley 25.344
a partir del 14 de noviembre de 2000 (art. 1°), el Congreso de la Nación
contaba con atribuciones constitucionales para restringir múltiples manifestaciones
de los derechos patrimoniales, con arreglo a los conocidos antecedentes legislativos
y jurisprudenciales existentes en la materia. En cambio y a contrapelo de los
remedios históricamente adoptados para superar situaciones de la naturaleza
indicada, sancionó la ley 25.466, publicada el 25 de septiembre de 2001,
como un eslabón final de una serie de medidas destinadas a garantizar
a los depositantes que se respetarían -a pesar de la declaración
de emergencia- las condiciones en que se habían pactado sus imposiciones
y las que se convinieren en el futuro.En otras palabras, si en épocas
de normalidad un texto de la naturaleza indicada hubiera representado una garantía
excepcional para los titulares de imposiciones bancarias, al ponerlas al abrigo
de toda modificación legislativa ulterior, dicha tutela adquiere un sobredimensionamiento
aún mayor cuando fue expresamente reconocida en una etapa en que tradicionalmente
los derechos son objeto de restricciones, conclusión que lleva a examinar
con igual énfasis toda posible vulneración de las garantías
constitucionales que se invocan como afectadas.35. Que con el objeto indicado,
el art. 1° declara intangibles los depósitos en pesos o en moneda
extranjera, a plazo fijo y a la vista, captados por las entidades financieras
autorizadas a funcionar por el B.C.R.A., de conformidad con las previsiones
de la ley 21.526 y, en forma nítida, el art. 2° señala que
la intangibilidad establecida consiste en: el Estado Nacional en ningún
caso, podrá alterar las condiciones pactadas entre los depositantes y
las entidades financieras, esto significa la prohibición de canjearlos
por títulos de la deuda pública nacional, u otro activo del Estado
Nacional, ni prorrogar el pago de los mismos, ni alterar las tasas pactadas,
ni la moneda de origen, ni reestructurar los vencimientos, los que operarán
en las fechas establecidas entre las partes.Por último, en lo que es
de trascendencia, el art. 3° dispuso que "la presente ley es de orden
público, los derechos derivados para los depositantes… serán
considerados derechos adquiridos y protegidos por el art. 17 de la Constitución
Nacional".36. Que el texto legal indicado responde claramente a la intención
del legislador, pues los distintos proyectos legislativos que confluyeron en
la norma sancionada se basaron concordemente en la necesidad "de llevar
grados de absoluta certidumbre sobre los ahorros de las personas o empresas,
nacionales o extranjeras, que se encuentran depositados o constituidos en el
sistema financiero del país", para "restablecer la credibilidad
y confianza en el país y sus instituciones para que, de una vez y para
siempre, empecemos a transitar el camino del crecimiento económico y
mejoramiento de las condiciones sociales de nuestra población",
y aunque las garantías que pretendió asegurar ya estaban contempladas
en el art. 17 de la Constitución Nacional, se entendió necesario
excluir de manera explícita "… cualquier modificación por
parte del Poder Ejecutivo Nacional a los términos y condiciones pactados
entre las entidades y los titulares de los mencionados ahorros", y que
el Congreso Nacional "en pleno ejercicio de sus facultades constitucionales,
contribuya a despejar la incertidumbre sancionando rápidamente una norma
que impida al gobierno y a la autoridad monetaria alterar las condiciones en
que dichos depósitos fueron pactados" (conf. "Antecedentes
Parlamentarios", N° 10, parágrafos 1, 5, 14 y 26, ps. 2392/2393
y 2395).37. Que además de la restricción e indisponibilidad de
los fondos que se produjo como consecuencia de la aplicación de las normas
que esta Corte tuvo ocasión de examinar y declarar inconstitucionales
en el precedente "Smith" ya referido, la normativa posterior ha venido
a resquebrajar aún más el sustancialmente alterado derecho de
la actora para disponer de su propiedad. En efecto, por una parte, se dispuso
la pesificación del crédito, sin que a la fecha de la adopción
de la medida se hubiera previsto el futuro valor de cotización de la
divisa extranjera, lo que acarreó una significativa alteración
de la relación de cambio entre la moneda de origen y la moneda impuesta.
Por otro lado, se ordenó la reprogramación de la obligación
y su sujeción a diferentes cronogramas de pago. Todo ello ha ocasionado
una esencial modificación de las condiciones y presupuestos que, en el
ámbito del derecho privado y bajo el amparo de un resguardo excepcional
reconocido por el Estado Nacional mediante la promulgación de una ley
aún bajo una situación de emergencia económica, las partes
habían tenido en mira al contratar. Las consideraciones precedentes
ponen de manifiesto las evidentes diferencias entre la situación aquí
debatida y la que esta Corte tuvo en mira al juzgar en la causa registrada en
Fallos: 313:1513.38. Que, reiteradamente, esta Corte ha señalado que
el contenido del derecho constitucional de propiedad se vincula con la noción
de derechos adquiridos, o sea, de derechos definitivamente incorporados al patrimonio
de una persona (Fallos: 312:1121). De ahí que, también, el Tribunal
haya sostenido que "cuando bajo la vigencia de una ley un particular ha
cumplido todos los actos y obligaciones sustanciales y requisitos formales previstos
en ella para ser titular de un derecho, debe tenérselo por adquirido,
y es inadmisible su modificación por una norma posterior sin agraviar
el derecho constitucional de propiedad" (Fallos: 296:737; 299:379; 303:
1835 y 1877; 307:305).La situación jurídica por cuyas consecuencias
se ha demandado en el caso quedó, pues, consolidada en virtud de dicho
régimen generando, innegablemente, derechos adquiridos en cabeza de la
actora. El contenido del art. 3° de la ley 24.566 es tan inequívoco
en su comprensión como inmodificable en cuanto a sus alcances; si los
derechos nacidos de las imposiciones bancarias -en curso de ejecución
o futuras- han sido considerados por el legislador como adquiridos y, desde
esta premisa, entronizados al amparo del art. 17 de la Constitución Nacional,
ninguna norma infraconstitucional ulterior puede afectarlos sin violar, a la
par, la garantía superior alcanzada.39. Que la noción de derecho
adquirido se encuentra inescindiblemente ligada a la de seguridad jurídica,
cuya raigambre constitucional esta Corte ha señalado con énfasis
y reiteración (Fallos: 243:465; 251:78; 317:218). Esta no es sino el
resultado del acatamiento de las normas que imperan en el Estado de Derecho,
las que deben ser respetadas por los poderes públicos con el fin de procurar
su vigencia real y no solamente formal. La actuación efectiva de las
reglas preestablecidas genera así un clima de seguridad en el cual los
particulares conocen de antemano a qué reglas se sujetará la actuación
de los gobernantes, de manera que la conducta de éstos sea previsible
y, en caso contrario, que haya quien, con potestad suficiente, pueda corregir
el error y responsabilizar eficazmente al transgresor. Tales conceptos han sido
aplicados por este Tribunal en numerosos pronunciamientos en los que expresó
que la seguridad jurídica, que es imperiosa exigencia del régimen
de la propiedad privada, se resentiría gravemente si fuera admisible
y lograra tutela judicial la conducta de quien primero acata una norma -en el
caso la dicta- y luego la desconoce, pretendiendo cancelar los efectos de aquel
acatamiento y los que de ellos derivaron, ocasionando así grave trastorno
a las relaciones patrimoniales (Fallos: 294:220; 291:423; entre otros).40.
Que, en el orden de ideas precedentemente descripto, ha de concluirse que el
poder administrador, al margen de las directivas establecidas por el Poder Legislativo
(art. 6, ley 25.561), desconoció la sustancia de los depósitos
bancarios efectuados en moneda extranjera, al ordenar su eventual -y postergada-
restitución a un valor arbitrariamente fijado por ese mismo poder estatal,
como parte de un complejo programa de "pesificación" cuyo mérito
y eficacia no compete a este Tribunal ponderar, pero que se proyecta, en el
sub lite, como un grave agravio al derecho constitucional de propiedad. 41.
Que tanto lo precedentemente expuesto, como lo decidido en la causa "Smith"
derivan de la razonada aplicación del art. 17 de la Constitución
Nacional, en tanto dispone que "La propiedad es inviolable y ningún
habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia
firme fundada en ley". Soslayar su vigencia, cualesquiera sean las razones
para enervar su recto contenido, importaría retirar a la República
del concierto de naciones civilizadas, que contemplan el derecho de propiedad
como uno de los pilares del respeto a los derechos inherentes a la persona y
que configura una formidable base de impulso para el progreso y el bienestar
general.Si bien el Estado puede reglamentar el derecho de propiedad (art. 28,
Constitución Nacional), el ejercicio de esa facultad no puede conducir
a disminuir sustancialmente el valor de una cosa (Gunther, G., Constitutional
Law, p. 486, 1997).Este Tribunal ha señalado que la tutela del derecho
de propiedad no puede ser meramente formal, sino que atiende a impedir que se
prive de contenido real a ese derecho (Fallos: 312:2467). Por lo que se lleva
expresado, en el sub lite ha quedado suficientemente demostrada la disminución
inadmisible, dentro del marco del art. 17 de la Constitución Nacional,
de la extensión efectiva del derecho de la actora.El sistema jurídico
impugnado, fundado en la emergencia, ha arrasado lisa y llanamente con la garantía
constitucional de la propiedad y destruido -como se apuntó- el presupuesto,
también constitucionalmente establecido, de la seguridad jurídica
con total olvido de que cuando se recurre a los poderes de emergencia se lo
hace con el objeto de amparar y defender el orden preestablecido, pues ella
no suprime la legitimidad constitucional sino que la garantiza por vía
de remedios extraordinarios.El efecto producido por las normas impugnadas excede,
pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia, ya que en estas
situaciones, como se recordó más arriba el Estado no puede válidamente
transponer el límite que señala el art. 28 de la Constitución
Nacional. Las normas cuestionadas afectan, por tanto, en forma directa e inmediata
las garantías reconocidas por los arts. 14 bis y 17 de la Constitución
Nacional.42. Que ha de recordarse también que la Constitución
Nacional organiza una república en la que los ciudadanos, que participan
de la formación del orden jurídico mediante la elección
de quienes sancionarán y promulgarán las leyes, ostentan derechos
de jerarquía supralegal. El reconocimiento que la Ley Fundamental efectúa
de aquellos derechos, como preexistentes a su sanción, inclusive no enumerados,
pero igualmente válidos -art. 33, Constitución Nacional-, traduce
la existencia de una zona de reserva de los habitantes de la Nación en
cuanto al ejercicio de sus derechos básicos, que se refleja en el sistema
de control de constitucionalidad.La pretendida inaplicabilidad de la norma
que, en el caso concreto, toda persona legitimada puede someter a la decisión
del Poder Judicial, importa una manifestación genuina del principio de
soberanía del pueblo. Los jueces, pues, se constituyen en "guardianes
de la Constitución" para reparar la lesión que un sujeto
ha sufrido en sus derechos individuales. Así, el ejercicio de la petición
de inconstitucionalidad de un acto de gobierno ante los estrados judiciales
constituye la expresión máxima de autonomía del ciudadano,
quien reclama la plena vigencia de sus derechos individuales, no delegados,
frente a los excesos en que hubiesen podido incurrir sus representantes (v.
disidencia parcial del juez Moliné O´Connor en Fallos: 324:3219, causa
"Mill de Pereyra c. Provincia de Corrientes").43. Que, desde tal
perspectiva, compete a los poderes políticos la búsqueda de las
soluciones con que deben enfrentarse las crisis a que toda Nación se
ve expuesta, excluyendo aquellas vías que impliquen el compromiso de
los derechos básicos e inalienables que los constituyentes calificaron
como inviolables. La emergencia -como lo ha sostenido reiteradamente y desde
antiguo esta Corte- no ampara el desconocimiento de tales derechos, por lo que
no podría esperarse que el avasallamiento del derecho de propiedad fuese
tolerado por el Tribunal.El progreso del país se debió, en buena
parte, al lúcido texto constitucional que ofreció a nacionales
y extranjeros la protección de sus vidas y patrimonios, atrayendo una
corriente inmigratoria que contribuyó a poblar el desierto territorio
y a cubrirlo de valiosas inversiones desde fines del siglo diecinueve. La permanencia
de esas bases constitucionales para el progreso y el crecimiento no puede ser
desconocida por tropiezos circunstanciales que sólo pueden ser superados
con la madurez de los pueblos respetuosos de sus leyes. La fractura del orden
fundamental sólo habría de agravar la crisis, al ver afectados
ya no sólo los derechos aquí lesionados, sino los restantes que
protege la Constitución, hasta tornar inviable el logro de los objetivos
de "afianzar la justicia" y "promover el bienestar general"
sobre los que reposa el orden institucional. No debe olvidarse que la grave
emergencia que dio lugar a la sanción de normas cuya adecuación
constitucional aquí se analizan, alcanza en mayor o menor medida a toda
la población, alterando los más diversos órdenes -laborales,
empresariales, culturales, familiares, sociales, etc.- en que ésta desarrolla
su existencia, no restringiendo sus efectos a una cuestión de ingresos
y egresos de las cuentas fiscales o la magnitud de los recursos económicos
en juego de un determinado sector. Por ello, es evidente que quienes se encuentran
involucrados en las relaciones jurídicas alcanzadas por esos efectos,
deberán contribuir con su sacrificio parcial a la superación de
la crisis, sin que pueda considerarse a sector alguno inmune a tales alteraciones,
pero sin olvidar, a la vez, que todos merecen protección constitucional
con el alcance reconocido en la interpretación dada por esta Corte al
art. 16 de la Constitución Nacional.44. Que los vicios que descalifican
constitucionalmente la disposición del art. 2° del dec. 214/2002
hasta aquí examinados, no se ven atemperados por las soluciones complementarias
establecidas por los decretos 905/2002y 1836/ 02. Ello es así pues los
decretos indicados no aminoran los efectos nocivos de la pesificación
desde que, aun cuando crean ciertos paliativos para compensar la pérdida
del valor adquisitivo provocada por el empleo de la paridad $ 1,40 por dólar,
se limitan a ofrecer una opción que implica una postergación irrazonable
del derecho de la actora a recuperar sus fondos en efectivo y conforme al valor
del depósito en la moneda de origen, opción que naturalmente puede
rehusar frente al enfático compromiso institucional por parte del Congreso
de la Nación al sancionar la ley 25.466.45. Que, como reflexión
final en cuanto concierne a lo decidido sobre el planteo de inconstitucionalidad,
es menester recordar que este Tribunal ha insistido en que los jueces no pueden
prescindir en la interpretación y aplicación de las leyes de las
consecuencias que derivan de cada criterio, pues ellas constituyen uno de los
índices más seguros para verificar su razonabilidad y coherencia
con el sistema en que está engarzada la norma (Fallos: 234:482; 302:1284,
entre muchos más).Si bien es cierto que, en las circunstancias del caso,
las medidas adoptadas en el marco de la emergencia caen dentro de la discrecionalidad
de los otros poderes del Estado, esta proposición es tan incuestionable
como la que postula que, por imperio de la Constitución, también
dichos poderes deben arreglar su proceder a elementales criterios de razonabilidad,
en cuanto imponen que los medios empleados resulten equitativos y justos. Por
ello, frente a disposiciones de aquellos departamentos que no respeten tal presupuesto
insoslayable, es igualmente irrefutable la regla que impone el deber imperioso
e indeclinable de la justicia de restituir el orden vulnerado, también
en cumplimiento estricto de su deber constitucional.Debe ser suficientemente
subrayado, pues, que no corresponde al Poder Judicial delinear el derrotero
de la legislación ni de la administración general de la República.
Tampoco es el responsable de las consecuencias del error, exceso o irrazonabilidad
en que puedan incurrir los poderes a quienes, en efecto, les incumben tales
tareas. Pero, llamado a intervenir por petición de parte legitimada,
no puede permanecer inmutable ni convalidar actos que han afectado garantías
superiores, so pena de desconocer el mandato constitucional que le ha sido conferido,
cuando, como ha ocurrido en el caso, bajo la faz de la emergencia se ha avasallado
el orden constitucional.Así lo requiere la alta misión que corresponde
a los integrantes del Poder Judicial y la necesaria confianza que, como lo demuestra
la inusitada cantidad de acciones análogas promovidas, en él han
depositado los ciudadanos e instituciones del país en aras del bien común
y de la paz social (Fallos: 300:1282).46. Que es deber de este Tribunal señalar
que la controversia que subyace en este proceso se ha visto reiterada en más
de cien mil causas que tramitan ante los tribunales de todo el país,
reveladoras de la aguda tensión existente entre una cantidad significativa
de ahorristas, el Estado Nacional y las entidades financieras. De allí
que la conclusión a que se arriba, parte de una cabal comprensión
de las responsabilidades derivadas del rol institucional que es de la esencia
de esta Corte Suprema, en tanto titular de uno de los departamentos del gobierno
federal (art. 108 de la Constitución Nacional). Desde esa perspectiva,
la interpretación efectuada acerca del alcance y contenido de las garantías
constitucionales amparadas, así como lo que se decidirá en lo
concerniente al cumplimiento de este mandato judicial, no puede desentenderse
de las condiciones políticas, jurídicas, sociales y económicas
dominantes que imperan en la comunidad en un momento dado. Así lo ha
señalado este Tribunal en forma reiterada, remitiendo a la doctrina de
reconocidos autores y filósofos del derecho que, como Ihering, afirmaron
que no son los hechos los que deben seguir al derecho sino que es el derecho
el que debe seguir a los hechos (Fallos: 172:21 "Avico c. De la Pesa").
En "Kot, Samuel" (Fallos: 241:291) esta Corte reafirmó su doctrina
en el sentido de que las leyes no pueden ser interpretadas sin consideración
a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, en tanto la Constitución,
que es la ley de las leyes, y se halla en el cimiento de todo el orden jurídico
positivo, tiene la virtualidad necesaria para poder gobernar las relaciones
jurídicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existía
en tiempos de su sanción.47. Que la proyección de la presente
decisión sobre la numerosa cantidad de pleitos en los que se debaten
controversias similares impone, empero, en las circunstancias de crisis extrema
que vive la República, un afinado ejercicio de la tradicional autorrestricción
que este poder del gobierno federal tiene entre sus principios de mayor arraigo.
Ello, con el propósito de permitir que el Congreso de la Nación
-órgano investido por la Constitución Nacional "Del Poder
Legislativo de la Nación" (art. 44)- sancione las disposiciones
necesarias y apropiadas para que la ejecución de pronunciamientos de
esta naturaleza encuentre un cauce constitucionalmente sostenible.48. Que el
fundamento de esta solución yace en el art. 75, incs. 18, 19 y 32, de
la Constitución Nacional, al facultar al Poder Legislativo para hacer
todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio
los poderes atribuidos al gobierno de la Nación. Todo lo que es necesario
y esencial para la existencia, seguridad y bienestar nacional, está comprendido
dentro de los poderes de reglamentación atribuidos al Congreso.No debe
soslayarse, al respecto, que los otros poderes del gobierno de la Nación
se encuentran también vinculados con el propósito inspirador del
dictado de la Constitución -que tanto vale como su propia razón
de ser- integrado por los enunciados del Preámbulo (Fallos: 300:1282),
entre éstos el de "afianzar la justicia", "promover el
bienestar general" y "asegurar los beneficios de la libertad".
Es regla doctrinaria que la interpretación de los poderes y derechos
del gobierno instituido por la Constitución no debe ser estricta ni restringida,
pues los medios de satisfacer las necesidades del país, de evitar los
peligros y de aumentar la prosperidad nacional, son tan variados y complejos,
que debe dejarse una gran latitud para la elección y empleo de esos medios,
de lo que deriva la necesidad y conveniencia de interpretar ampliamente los
poderes concedidos por la Constitución Nacional (Fallos: 319:3241).49.
Que en este trance que conmueve a todos los sectores de la comunidad, esta Corte
no ignora que la declaración de inconstitucionalidad efectuada la faculta
para disponer inmediatamente lo concerniente al modo de cumplimiento del mandato
judicial, tal como lo ha hecho frente a situaciones en que, también,
ha ejercido su función jurisdiccional de mayor relevancia, la que ha
transformado a este departamento, desde sus primeras decisiones, en un poder
de la República.En las circunstancias que singularizan este asunto como
pocos lo han hecho en la historia de este Cuerpo, una demostración cabal
de la prudencia que guía todas sus decisiones y de la asunción
de las responsabilidades institucionales que las circunstancias actuales le
permiten (Fallos: 317:1162, voto del juez Nazareno, considerando 10), impone
establecer un tiempo de reflexión y de decisión en los órganos
políticos del gobierno, para dar una respuesta final a las decenas de
miles de ahorristas que han visto arrasadas las garantías constitucionales
examinadas.Lo precedentemente expuesto no implica claudicar de la función
jurisdiccional que, en tanto tribunal de justicia, le asiste a esta Corte; tampoco
predicar la omnipotencia del Congreso ni permitirle una ilegítima interferencia
sobre las atribuciones deferidas por la Ley Suprema al Poder Judicial; o, menos
aún, someter al escrutinio de aquel cuerpo los alcances y el contenido
de esta sentencia.Sólo configura un modo, tan excepcional como la materia
que se trata, de resguardar el imperio de las facultades legislativas que son
indispensables para armonizar las garantías individuales con las conveniencias
generales, pues es al Congreso al que, por la naturaleza de sus atribuciones,
le corresponde mantener ese equilibrio como encargado del control y resguardo
del interés público comprometido en la selección y definición
de las políticas económicas y sociales, y sabido es que no incumbe
a este Tribunal -en el ejercicio regular de sus atribuciones- sustituir a los
otros poderes del Estado en las funciones que les son propias, más allá
de que en el caso cuenta con la facultad para ordenar la ejecución de
la presente.50. Que, con tal comprensión, sobre la indiscutible base
del equilibrio entre los poderes del gobierno federal, es necesario que el Congreso
de la Nación -a partir de su condición de órgano integrado
por representantes directos del pueblo, de las provincias y de la Ciudad de
Buenos Aires– realice una verificación y una ponderación adecuada
e integral de las complejas circunstancias políticas, económicas
y sociales presentes en el marco de la emergencia declarada, a partir de la
intervención de todos los sectores de la sociedad involucrados en el
conflicto y del eventual logro de los consensos propios de todo órgano
deliberativo, que le permita ejercer la atribución constitucional antes
señalada para sancionar las medidas idóneas que regulen lo concerniente
al cumplimiento de decisiones como la presente. Tal como lo ha sostenido el
señor Procurador General de la Nación en el dictamen que obra
en Fallos: 172:30 y 31, quejarse de que el Congreso, en tanto representación
nacional a la que compete el poder de sancionar las leyes, ejerza una discreción
liberal al legislar para la Nación, es virtualmente quejarse de que el
pueblo la ejerza. Por cierto que, como es axiomático en el diseño
institucional de la República, el remedio que se sancione en uso de la
mentada atribución legislativa, estará sometido al ejercicio,
a posteriori, del control jurisdiccional destinado a asegurar la fundamental
razonabilidad de esos actos y a impedir que, por medio de ellos se frustren
derechos cuya salvaguarda es deber indeclinable del Tribunal, como surge de
esta decisión (Fallos: 308:1850).51. Que a tal fin y con el objeto de
no frustrar la declaración de inconstitucionalidad decidida, corresponde
que la intervención que se requiere del Congreso de la Nación
esté sujeta a un breve lapso durante el cual deberá ser ejercida,
pues de no ser así este pronunciamiento configuraría una vana
y formal declamación de principios, desprovista de contenido real por
su ineficacia para restablecer las garantías constitucionales vulneradas;
y, con mayor gravedad, en una renuncia consciente a la función constitucional
de decidir definitivamente colisiones efectivas de derechos, asignada a este
Poder Judicial.Sobre la base de lo expuesto, el Tribunal considera apropiado
fijar a ese fin un plazo de sesenta días.52. Que, por último,
los fundamentos que sostienen la solución excepcional que se postula
de requerir la actuación de los poderes del gobierno que intervienen
en la sanción y promulgación de las leyes, como una alternativa
eficaz para establecer un ordenado y previsible cumplimiento de pronunciamientos
como el presente, justifican una reflexión final que hace, inexorablemente,
al cabal logro de los altos propósitos que inspiran este aspecto del
pronunciamiento.La lectura de los pronunciamientos dictados en la significativa
cantidad de causas radicadas ante esta Corte y de aquellos otros publicados
en revistas especializadas, demuestra que los magistrados que han fallado -federales,
nacionales o provinciales; de primera o ulterior instancia- en asuntos como
el presente, han fundado sus decisiones con arreglo a las consideraciones y
conclusiones efectuadas en la causa "Smith" por este Tribunal, reconociéndole
la autoridad institucional proveniente de su condición de supremo intérprete
de los principios constitucionales y de órgano superior de este poder
del gobierno federal.Los señores jueces bajo cuya jurisdicción
se encuentran los procesos, de cualquier trámite, en que se ventilan
cuestiones análogas, en oportunidad de resolver el modo de ejecución
de sus sentencias y resoluciones, tendrán la trascendente misión
de contribuir al objetivo que propende esta decisión, adaptando sus pronunciamientos
a todo cuanto aquí se resuelve con un énfasis semejante al utilizado
con respecto al precedente mencionado.En este trance de la historia de la República,
adquiere una singular actualidad la tradicional regla sentada en Fallos: 212:160,
con arreglo a la cual el leal acatamiento de los fallos de la Corte Suprema
es indispensable para la tranquilidad pública, la paz social y la estabilidad
de las instituciones.De ahí, pues, que en los términos señalados
cabe exhortar a los señores jueces competentes para que al disponer la
ejecución de sus decisiones, cautelares o definitivas, adecuen sus pronunciamientos
a lo aquí resuelto sobre este aspecto del pronunciamiento, así
como a lo decidido en Fallos: 324:4520, con particular referencia a la inadmisibilidad
de peticiones anticipadas de naturaleza análoga a la que fue descalificada
por el Tribunal.53. Que sin perjuicio de lo expuesto precedentemente con respecto
a la ejecución de la sentencia, se adhiere de modo subsidiario a lo expresado
y decidido sobre dicha materia en el voto de los jueces Moliné O´ Connor,
Fayt, López y Vázquez (conf. Fallos: 323:1934, voto del juez Petracchi).
Por ello y de conformidad en lo pertinente con lo dictaminado por el procurador
general se resuelve: I. Declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas;
II. Ordenar al Banco de la Nación Argentina que reintegre a la Provincia
de San Luis las sumas depositadas en dólares estadounidenses, o su equivalente
al valor en pesos según la cotización del mercado libre de cambios
tipo vendedor al día del pago. De dichas sumas deberán deducirse
las ya extraídas por el Estado provincial (ver alcances de la presentación
de fs. 459/460). A este último efecto la diferencia deberá determinarse
entre la suma retirada en pesos y el valor de cada dólar en el mercado
referido a la fecha de la extracción; III. Fijar el plazo de sesenta
días corridos para que las partes convengan o determinen la forma y plazos
de devolución que no alteren la sustancia de la decisión, bajo
apercibimiento de establecerlo el Tribunal a pedido de cualquiera de los interesados
al vencimiento del plazo fijado. Notifíquese por cédula a las
partes que se confeccionará por secretaría. – Julio S. Nazareno.
Voto del doctor Fayt:Considerando:1. Que la Provincia de San Luis interpone
la presente acción de amparo sobre la base de lo dispuesto en el art.
43 de la Constitución Nacional contra el Poder Ejecutivo Nacional, el
Banco de la Nación Argentina, y el Banco Central de la República
Argentina como entidad responsable del pago de los plazos fijos de los que es
titular el Estado provincial. Persigue por esta vía que se declare la
inconstitucionalidad de los arts. 2° y 12 del dec. 214/02, del dec. 1570/01,
del dec. 320/02, y que se disponga que el Banco Central o el Banco de la Nación
Argentina le entreguen a la provincia dólares billetes de los plazos
fijos que individualiza, o su equivalente en pesos según el valor de
la moneda estadounidense en el mercado libre de cambios al tipo vendedor del
día anterior al vencimiento de la obligación. A esos efectos indica
que las normas que regulan la cuestión afectan garantías de jerarquía
constitucional y que impiden reconocer validez al "corralito financiero"
y a la pesificación compulsiva en tanto no tienen cabida dentro del "estándar"
de una restricción razonable de los derechos. Afirma que las disposiciones
que impugna destruyen y confiscan su derecho de propiedad reconocido en el art.
17 de la Constitución Nacional y, también, en el art. 21 del Pacto
de San José de Costa Rica que determina que toda persona tiene derecho
al uso y goce de sus bienes y que no puede ser privada de ellos, excepto de
mediar el pago de una indemnización justa, y apoyada esa privación
en razones de utilidad pública o interés social en los casos y
formas establecidos en las leyes.En ese orden de ideas también sostiene
que exigirle a la provincia que soporte la pesificación compulsiva agravia
de manera indudable la "sustantividad" del derecho de propiedad. Al
efecto arguye que al derogarse la convertibilidad la obligación de devolver
los depósitos en dólares deja de ser una obligación de
dar sumas de dinero para convertirse en una obligación de dar cosas.
De tal manera, indica, el interés del ahorrista sólo se satisface
"cuando se le reintegra la cantidad de dólares estadounidenses (cosas,
ya no moneda convertible) que tenía depositado. O si se quiere, y ante
una eventual falta de dólares en el mercado, dicho interés quedaría
satisfecho por la cantidad necesaria de pesos… para adquirir los dólares
depositados, conforme la cotización que arroje el mercado cambiario libre…
pagarle a la Provincia $ 1,40 por cada dólar constituye un agravio a
la sustantividad del derecho, toda vez que el valor de la moneda supera en el
mercado libre los $2".2. Que la actora remarca que si esta afectación
puede ser planteada por cualquier clase de ahorrista, tanto o más digno
de protección es el derecho del Estado provincial de que se proteja su
patrimonio destinado a la satisfacción de necesidades públicas.
Expone asimismo que negarle a las autoridades de un gobierno provincial que
disponga de los fondos que el respectivo Estado depositó en plazos fijos
en dólares en el Banco de la Nación Argentina, cuando la causa
de esa indisponibilidad es una norma del Estado Nacional, implica por parte
de este último un contundente incumplimiento a su mandato constitucional
de garantizar el sistema federal. Esa garantía revela la necesidad de
cumplir con dos aspectos, uno, proveer al desarrollo económico y el bienestar
de los estados provinciales, el otro abstenerse de incurrir en hechos, actos
u omisiones que perturben o impidan su desarrollo. Según manifiesta ello
es lo que sucede en el caso, porque además de no cumplirse con la remisión
oportuna de los fondos de coparticipación, el Estado Nacional ha adoptado
medidas que le impiden a la Provincia de San Luis subvenir a las necesidades
de su gobierno al no poder disponer de los recursos que posee depositados en
los plazos fijos en cuestión. De tal manera las medidas adoptadas resultan
repugnantes también a los arts. 1°, 5° y 121 de la Constitución
Nacional, y a los principios generales que determinan la inalienabilidad, imprescriptibilidad,
e inembargabilidad de los bienes del dominio estatal. Considera que tan públicos
son los bienes cuya devolución requiere, como los que tenían depositados
los estados extranjeros que fueron excluidos del "corralito y la pesificación"
según la comunicación A 3467 del Banco Central de la República
Argentina del 8 de febrero de 2002.3. Que sobre la base de todo lo expuesto
y la necesidad de disponer de modo inmediato de los fondos públicos retenidos,
solicita que se dicte una medida precautoria que ordene al Banco de la Nación
Argentina la entrega inmediata de los dólares estadounidenses depositados
al vencimiento de cada uno de los plazos fijos existentes y detallados en el
escrito inicial. De no admitirse el pedido afirma que la provincia deberá
paralizar toda la obra pública, con el consecuente despido de 15.000
personas, y disponer rescisiones de contrato que se traducirán en acciones
de daños y perjuicios contra el Estado provincial.4. Que a fs. 147 y
a fin de ampliar los fundamentos de su pretensión el Estado provincial
acompaña el informe elaborado por su ministro de economía del
que surge cómo se han ido integrando históricamente las sumas
cuya restitución persigue por medio de este expediente, y a esos efectos
indica que fueron acumuladas durante los años 1996, 1997, 1998, 1999
y 2000 y que las cuentas correspondientes a cada ejercicio fueron aprobadas
por la legislatura local.5. Que a fs. 150 se declaró la competencia
de este Tribunal para intervenir en el reclamo por vía de su instancia
originaria prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional, y se
citó a una audiencia a la gobernadora de la provincia, al ministro de
economía de la Nación Argentina, al procurador del Tesoro de la
Nación y al presidente del Banco Central de la República Argentina.
Da cuenta de su realización el acta obrante a fs. 160; oportunidad en
la que esta Corte, frente a las delicadas cuestiones sometidas a la decisión
del Tribunal fijó una nueva audiencia para acercar a las partes en los
puntos de conflicto. El resultado negativo de la primera surge de la desgrabación
del acto obrante a fs. 169/177 de este proceso. Idéntico resultado tuvo
la segunda, tal como surge de fs. 178 y de la desgrabación de la audiencia
obrante a fs. 179/182.6. Que, sin perjuicio de la etapa conciliatoria abierta
por el Tribunal en el expediente, a fs. 186 y como consecuencia del requerimiento
formulado por San Luis se ordenó al Banco Central de la República
Argentina, al Poder Ejecutivo Nacional y al Banco de la Nación Argentina
que presentaran un informe circunstanciado acerca de los antecedentes y fundamentos
de las medidas impugnadas de conformidad con la previsión contenida en
el art. 8° de la ley 16.986. Ello trajo aparejado las contestaciones al
requerimiento de informes obrantes a fs. 206/224, 235/285 y 306/347 respectivamente.
7. Que es preciso indicar que la Corte, en el ámbito de la propuesta
conciliatoria en la que estaba ocupada, consideró conveniente oír
a las asociaciones bancarias involucradas viabilizando así la intención
de esas entidades de no mantenerse ajenas a un conflicto generalizado que ya
había sido expresado en la causa M.12.XXXVIII. "Ministerio de Economía
y Banco Central de la República Argentina s/apelación contra medidas
cautelares". En consecuencia citó a una nueva audiencia y convocó
a la Asociación de Bancos Argentinos -ABA-, a la Asociación de
Bancos Públicos y Privados de la República Argentina -ABAPPRA-
y a las partes en este proceso para que concurrieran a ese acto (fs. 191). Dan
cuenta de su realización, de las diversas presentaciones efectuadas y
de las posturas sostenidas por los intervinientes, las constancias que obran
agregadas a fs. 350, 352/383, 385/428 y 430 y a fs. 441/451 la desgrabación
de la audiencia.8. Que las piezas obrantes a fs. 432 y 433 revelan las propuestas
formuladas por la Corte, que merecieron la respuesta de la Provincia de San
Luis obrante a fs. 459/460, y las del Estado Nacional de fs. 465/466 y 468.
Las dos últimas importaron el rechazo de las distintas alternativas de
conciliación y la invocación del dec. 905/02, por medio del cual
el Poder Ejecutivo Nacional con el propósito de "reconstituir los
saldos transaccionales a un nivel compatible con la liquidez existente y un
programa monetario sostenible y otorgar a los ahorristas un instrumento de ahorro
que les permita preservar el valor de sus depósitos originales y acceder
a una renta" (ver considerando 9° del decreto), les otorgó a
los titulares de depósitos constituídos en moneda extranjera en
entidades financieras, que fueron convertidos a pesos según lo dispuesto
en el dec. 214/2002, la "opción" de recibir "Bonos del
Gobierno Nacional en dólares estadounidenses libor 2012".Cabe señalar
que la actora con anterioridad a esas presentaciones y en forma inmediata al
dictado del decreto referido planteo su inconstitucionalidad (ver fs. 460/463).
9. Que un párrafo aparte exige la presentación del Estado provincial
por medio de la cual contestó la proposición conciliatoria de
este Tribunal (ver fs. 459/460 ya referidas), ya que aporta a las cuestiones
sometidas a la decisión del Tribunal dos elementos de juicio que no podrán
ser soslayados. Uno, que el quantum de la pretensión inicial se ha modificado,
pues desde el inicio del proceso hasta esa oportunidad -30 de mayo de 2002-
la provincia ha retirado fondos, y mantiene el reclamo por la diferencia ya
sea en dólares estadounidenses o su valor en pesos al cambio correspondiente
al día en que se pague la deuda. El otro, que ofrece que la diferencia
adeudada entre la llamada pesificación y el valor del dólar billete
en el mercado libre sea reprogramada en la forma que allí indica.10.
Que de conformidad con la previsión contenida en el art. 163, inc. 3°
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación corresponde
efectuar la relación sucinta de las cuestiones introducidas por el Estado
Nacional al evacuar los informes requeridos sobre la base de la previsión
contenida en el art. 8° de la ley 16.986, presentaciones ya citadas en el
considerando 6° precedente. Ello así, a pesar de que las razones
que el Estado Nacional invoca para sustentar el dictado de las normas cuya constitucionalidad
ha sido puesta en tela de juicio en este proceso son de conocimiento general.
11. Que los fundamentos para defender el plexo normativo consisten sustancialmente
en: a) La provincia se encuentra excluida de la reprogramación relativa
a la devolución de las imposiciones bancarias; b) Las cuestiones de emergencia
que determinaron el dictado de las normas y que son el fundamento de legitimidad
del plexo normativo que se debe examinar; c) La presunción de legitimidad
de los decretos de necesidad y urgencia; d) La modificación de las circunstancias
jurídicas y fácticas posteriores al pronunciamiento de esta Corte
en el conocido caso "Smith"; e) La no vulneración de derecho
patrimonial alguno sino su reglamentación en virtud de la situación
de crisis y necesidad pública existente; f) La irrelevancia, a los efectos
de la decisión de este caso, de las disposiciones contenidas en la ley
25.466, dado que, según sostiene, dicha normativa no puede crear una
situación inmutable al dictado de leyes de emergencia; g) La necesidad
de evitar corridas bancarias; h) El poder de policía del Estado para
tomar medidas excepcionales; i) La convalidación por parte de la Suprema
Corte de los Estados Unidos de Norteamérica de leyes de emergencia en
materia hipotecaria y la necesidad de responder a situaciones particulares con
decisiones particulares; j) La razonabilidad de las medidas adoptadas por el
Poder Ejecutivo Nacional; k) Las situaciones que llevaron a la peor crisis de
la historia argentina en los últimos cien años; l) La iliquidez
del sistema financiero que impide responder en forma inmediata a la devolución
de los depósitos.12. Que si bien es cierto que la vía excepcional
del amparo, en principio, no sustituye las instancias ordinarias judiciales
para traer cualquier cuestión litigiosa a conocimiento de la Corte, no
lo es menos que siempre que aparezca de un modo claro y manifiesto el daño
grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión
a los procedimientos ordinarios, administrativos o judiciales, corresponderá
que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la rápida
vía del recurso de amparo (Fallos: 280:228; 294:152; 299:417; 303:811;
307:444; 308: 155; 311:208, entre otros), a fin de que el curso de los procedimientos
ordinarios no torne abstracta o tardía la efectividad de las garantías
constitucionales (Fallos: 323:2519, considerando 5°), circunstancias que
se configuran en el caso.En efecto, el planteo formulado por la amparista se
reduce a la confrontación entre el marco normativo bajo el cual se efectuó
el depósito en moneda extranjera y el que impugna por esta vía,
que somete a condiciones sustancialmente diferentes a su restitución,
con severa lesión del derecho constitucional de propiedad. La incidencia
patrimonial de los actos calificados como ilegítimos, se traduce -según
la amparista- en el evidente apartamiento entre el valor consignado en el título
en la moneda de origen -conforme la cotización que diariamente se publica
en la prensa, aun en la no especializada- y el que se pretende restituir por
aplicación de las normas cuestionadas. La concreta comprobación
del grado de esa afectación no resulta -en este estado- determinante
para la admisión de la vía intentada, pues esas alteraciones económicas
sólo son posibles dentro del marco normativo cuya incompatibilidad con
la Ley Fundamental constituye la sustancia del planteo, sin que sea relevante
la eventual confiscatoriedad de la afectación para juzgar la validez
constitucional de las normas cuestionadas (conf. T.348 XXXVIII "Tobar,
Leónidas c. E.N. Ministerio Defensa -Contaduría General del Ejército-
Ley 25.453 s/amparo – Ley 16.986", sentencia del 22 de agosto de 2002).
13. Que cabe señalar que en el transcurso del proceso, han sido dictadas
diversas normas sobre la materia objeto de esta litis por lo que, de conformidad
con reiterada doctrina de esta Corte, su decisión deberá atender
también a las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto
configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es posible prescindir
(Fallos: 308:1489; 312:555; 315:123, entre muchos otros).14. Que las circunstancias
políticas, sociales y económicas que precedieron y siguieron a
la promoción de este caso encuentran difícil comparación
en la historia de la Argentina contemporánea. La renuncia y sucesión
de un presidente constitucional en medio de graves protestas sociales, muchas
de las cuales derivaron en la muerte de los manifestantes. La crisis económica
que amenazaba convertirse en catástrofe. La huida de las reservas, la
salida de la convertibilidad, la devaluación, la quiebra de la relación
de confianza de los ahorristas con los bancos, la caída del consumo interno,
los ajustes, la inflación, el aumento del desempleo y la subocupación,
la exclusión y la indigencia simbióticamente unidas al caos social,
político y económico, desfibraron el sistema de creencias sobre
el que se asienta la Nación y la vida del Estado. La crisis no ha dejado
resquicios sin penetrar. De ahí que la reconstrucción requiera
medidas extremas y cambios severos. Según surge del entramado de normas
dictadas el gobierno trata de lograr el equilibrio fiscal, sustituir las importaciones,
financiar las exportaciones, administrar el superávit comercial. Sin
apoyo exterior, reordenar el sistema financiero evitando la sangría del
Banco Central de la República Argentina como prestamista final, afirmando
su función de receptor de las divisas provenientes del comercio exterior.
A esto debe agregarse la recomposición de los salarios, las jubilaciones
y los subsidios de inclusión a fin de impulsar y renivelar el consumo.
Este cuadro de situación se refleja como una estenosis tumoral en las
cifras que proporciona la Encuesta Permanente de Hogares hecha por el Instituto
Nacional de Estadística y Censos en su informe correspondiente al mes
de mayo de 2002, según las cuales la desocupación llegó
al 21,5% y la subocupación al 12,7%, los pobres aumentaron de 14.500.000
a 19.000.000, uno de cada tres argentinos en condiciones de trabajar sufre problemas
de empleo. En el 2001 se destruyeron 750.000 puestos de trabajo, en tanto, más
de la mitad de los argentinos son pobres, con 5.000.000 de personas con problemas
de inserción laboral; todo lo cual indica a verdad material, que el país
marca récord en materia de desocupación, pobreza e indigencia.
El proceso de desintegración financiera hizo necesaria la adopción
por parte del gobierno de medidas de control y restricciones generalizadas sobre
los depósitos bancarios que provocaron expresiones de repudio y reacciones
populares, signadas por la desesperación y la impotencia. Esas medidas
de control sellaron la desconfianza de vastos sectores sociales en el sistema
financiero, político e institucional, priorizando la necesidad de restablecer
la credibilidad. Esto eleva la necesidad de recrear en el pueblo la confianza
en el sistema financiero como condición esencial en el proceso de recuperación
nacional. Además, debe reconocerse la reducción de la masa de
depósitos, lo que convierte en imperioso el retorno a la racionalidad,
a la prudencia, al respeto de la buena fe contractual entre las entidades bancarias
y sus depositantes. De esta situación, no obstante su gravedad, no se
sigue la aplicación automática de la doctrina expuesta in re "Peralta"
(Fallos: 313:1513 -La Ley, 1991-C, 158; LLC, 1991-666; DJ, 1991-2-219-) como
se explicará más adelante.15. Que, también, un inédito
plexo normativo adquirió presencia a través de una multitud de
normas de distinto rango -leyes, decretos, resoluciones ministeriales, disposiciones
del Banco Central de la República, etc.- que se dictaron en el espacio
de unos pocos meses, muchas de ellas con una vigencia fugaz. Así se fue
tejiendo un complejo e inestable sistema que constituye el fundamento de la
resistencia a la pretensión de la actora. Una síntesis, inevitable
para la correcta decisión del caso, puede trazarse en estos términos:
a) La ley 25.466 fue publicada en el Boletín Oficial del 25 de septiembre
de 2001 -cuya aplicación recién fue suspendida por el art. 15
de la ley 25.561 publicada el 7 de enero de 2002- y sancionada por el Congreso
de la Nación antes de la emisión del dec. 1570/2001. Dispuso que
todos los depósitos captados por las entidades financieras autorizadas
para funcionar por el Banco Central, fuere en pesos o en moneda extranjera,
a plazo fijo o a la vista, serían considerados intangibles (art. 1°).
El art. 2° de la ley definió dicha condición disponiendo que
"el Estado Nacional en ningún caso, podrá alterar las condiciones
pactadas entre el/los depositantes y la entidad financiera, esto significa la
prohibición de canjearlos por títulos de la deuda pública
nacional, u otro activo del Estado Nacional, ni prorrogar el pago de los mismos,
ni alterar las tasas pactadas, ni la moneda de origen, ni reestructurar los
vencimientos, los que operarán en las fechas establecidas entre las partes".
El art. 3° añadió que "la presente ley es de orden público,
los derechos derivados para los depositantes y las entidades depositarias de
las operaciones comprendidas en el art. 1° de esta ley, serán considerados
derechos adquiridos y protegidos por el art. 17 de la Constitución Nacional".
b) El 1° de diciembre de 2001, invocando las facultades conferidas por los
incs. 1°, 2° y 3° del art. 99 de la Constitución Nacional,
el Poder Ejecutivo dictó el dec. 1570/2001, por el cual -en lo que aquí
interesa- dispuso la prohibición de los retiros en efectivo por sumas
superiores a los $ 250 o u$s 250 semanales por cuenta (art. 2° inc. a) -autorizándose
al Banco Central a disminuir la restricción cuando el saldo total de
los depósitos del sistema aumentase respecto del nivel de cierre del
30 de septiembre de 2001 y las tasas de interés fuesen a su juicio normales
(art. 3°)- pero permitió la plena disponibilidad del dinero depositado,
sea en cuentas a la vista o a plazo, a través de "…cualquier tipo
de operatoria bancaria que no implique disminución de fondos en el sistema
financiero", ratificándose consecuentemente su intangibilidad en
los términos de la ley 25.466 (art. 4°). El dec. 1570/2001 fue modificado
por el dec. 1606/2001 el cual -en cuanto importa- excluyó de su ámbito
de aplicación los retiros en efectivo necesarios para atender el pago
de sueldos que no debieren hacerse por vía bancaria (art. 1°, inc.
a).c) El 6 de enero de 2002 fue promulgada la ley 25.557, por la cual -dejándose
expresamente a salvo que ella no importaba ratificación ni expresa ni
tácita de los decs. 1570/2001 y 1606/2001 (art. 3°)- se excluyó
del tope a los retiros en efectivo establecido en el inc. a del art. 2°
del dec. 1570/2001 a los importes acreditados correspondientes a rubros laborales,
previsionales y de carácter alimentario en general, permitiéndose
su libre y entera disponibilidad por parte de sus titulares (art. 1°). Con
relación a las cuentas no salariales ni previsionales, el límite
original de $ 250 fijado por el dec. 1570/01, fue elevado a $300 por la resolución
(M.E.) 6/2002, siendo él mantenido por las posteriores resoluciones (M.E.)
9/2002, 18/2002, 23/2002 y 46/2002.d) El Congreso de la Nación también
sancionó el 6 de enero de 2002 la ley 25.561, por la cual, con arreglo
a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución Nacional, se declaró
la emergencia pública en materia social, económica, administrativa,
financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional, hasta el 10 de
diciembre de 2003, el ejercicio de las facultades en ella establecidas a fin
de "proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado
de cambios" y "reglar la reestructuración de las obligaciones,
en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario
instituido en el artículo 2°" (incs. 1° y 4°, respectivamente,
del art. 1°). Esta ley concretamente: a) Facultó al P.E.N. "…para
establecer el sistema que determinará la relación de cambio entre
el peso y las divisas extranjeras, y dictar regulaciones cambiarias" (art.
2°); b) Instruyó al Poder Ejecutivo a disponer "…medidas tendientes
a disminuir el impacto producido por la modificación de la relación
de cambio dispuesta en el art. 2° (…) en las personas (…) que mantuviesen
con el sistema financiero deudas nominadas en dólares…" (art.
6°, primer párrafo); c) Estableció que esas deudas en dólares
con el sistema financiero, cuando no fuesen superiores a los U$S 100.000 -disposición
esta última observada por el Poder Ejecutivo- y se encontrasen vinculadas
con los destinos allí especificados –créditos hipotecarios destinados
a la adquisición, construcción, refacción y/o ampliación
de vivienda; créditos personales; créditos prendarios para la
adquisición de automóviles; y créditos de personas que
cumplan con los requisitos de micro, pequeña y mediana empresa-, fuesen
reestructuradas a la relación de $ 1 igual a U$S 1 (art. 6°, segundo
párrafo); d) En relación a esas deudas en dólares con el
sistema financiero que la misma ley pesifica a $ 1 igual U$S 1, facultó
al Poder Ejecutivo a "…establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios
en las entidades financieras (…), las que podrán incluir la emisión
de títulos del Gobierno Nacional en moneda extranjera garantizados"
(art. 6°, tercer párrafo); e) Suspendió la vigencia de la
Ley de Intangibilidad de los Depósitos 25.466 hasta que fuese superada
la emergencia del sistema financiero o hasta que el Poder Ejecutivo considere
superada la emergencia (art. 15); f) Habilitó al Poder Ejecutivo para
disponer "las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a
los ahorristas (…), reestructurando las obligaciones originarias de modo compatible
con la evolución de la solvencia del sistema financiero. Esa protección
comprenderá a los depósitos efectuados en divisas extranjeras"
(art. 6, último párrafo).e) El 9 de enero de 2002 el Poder Ejecutivo
Nacional, dando cumplimiento a la ley 25.561, dictó el dec. 71/2002 que:
a) Estableció un mercado oficial de cambios, disponiendo que las operaciones
de compra y venta de dólares que en él efectuase el Banco Central
de la República Argentina serían realizadas a razón de
$ 1,40 por cada U$S 1, "…quedando así establecida la relación
de cambio entre el peso y la citada divisa extranjera, conforme las previsiones
del artículo 2° de la ley 25.561…" (art. 1°); b) Encomendó
al Banco Central reglamentar la reestructuración de las deudas de las
personas físicas y jurídicas con el sector financiero, mandándole
contemplar los distintos supuestos que allí consignó (art. 4°);
c) Estableció que "el Ministerio de Economía reglamentará
la oportunidad y modo de disposición por sus titulares de los depósitos
en pesos o en divisas extranjeras respetando la moneda en que hubiesen sido
impuestos por sus titulares…". A esos fines el Ministerio debía
"…tomar en cuenta los intereses de los ahorristas y la solvencia y liquidez
del sector financiero limitando, de ser necesario, las transferencias de depósitos
entre diferentes instituciones financieras por plazo determinado y de ser ello
requerido para resolver cuestiones operativas" (art. 5°).f) En cumplimiento
de ello, el Ministerio de Economía, emitió la resolución
6/2002por cuyo anexo I -"Cronograma de Vencimientos Reprogramados de los
Depósitos", en relación a las imposiciones en moneda extranjera
-que son las que interesan al caso-, distinguiendo según su tipo y monto,
estableció un triple régimen: a) Plazos fijos. Dispuso que serían
reprogramados en la misma entidad financiera y que, según sus montos,
serían cancelados: 1) Hasta 5000 dólares, en 12 cuotas pagaderas
a partir de enero de 2003; 2) De 5000 a 10.000 dólares, en igual número
de cuotas a partir de marzo de 2003; 3) De 10.000 hasta 30.000 dólares,
en 18 cuotas a partir de junio de 2003; y 4) De más de 30.000 dólares,
en 24 cuotas a partir de septiembre de 2003; b) Cajas de ahorro. Estableció
que los saldos superiores a 3.000 dólares serían reprogramados,
asimilando su tratamiento a un plazo fijo de similar importe, y acordó
al titular, hasta el 15 de febrero de 2002, la opción de convertir a
pesos los saldos menores a 3000 dólares, al cambio de $ 1,40 igual a
U$S 1, transfiriéndolos a cualquier cuenta en pesos del mismo titular,
la que operaría de acuerdo a las normas vigentes. c) Cuentas corrientes.
Dispuso que los saldos superiores a 10.000 dólares recibirían
el tratamiento de los plazos fijos, y acordó al titular la opción
de convertir hasta 10.000 dólares a pesos, según la paridad de
$ 1,40 por dólar, transfiriéndolos a cualquier cuenta en pesos.
Para el caso que no se hiciese uso de la opción, establecía que
el titular podía "realizar retiros en efectivo de hasta un valor
equivalente a dolares estadounidenses quinientos (U$S 500) por mes, que serán
libres de transferencia entre cuentas".g) En ese marco el Poder Ejecutivo
-invocando la gravedad de la situación que determinó la sanción
del dec. 1570/2001 como de la ley 25.561; la práctica interrupción
del funcionamiento de la economía; la máxima prioridad que debía
acordársele al sistema financiero tanto para facilitar la paulatina normalización
de la actividad económica como para restituir a los ahorristas y deudores
las mayores condiciones de libertad y certidumbre, preservando sus derechos
de propiedad; la importancia prioritaria de "restablecer el orden público
económico aun cuando ello, en forma parcial y transitoria, limite el
derecho de los particulares a disponer, libremente, de la totalidad de sus propios
recursos"; el riesgo cambiario y de hiperinflación al que podría
conducir una excesiva aceleración en la liberación de los depósitos;
y en que, como consecuencia de las medidas adoptadas, "los ahorristas podrán
disponer en plazos más breves, de sus ahorros en dólares estadounidenses
convertidos a pesos, o bien optar por recibir bonos nominados en dólares
estadounidenses"- en uso de las facultades conferidas por el art. 99, inc.
3°, de la Constitución Nacional, dictó el dec. 214/2002 que
modificó sustancialmente el régimen hasta entonces vigente.Mediante
éste se transformaron a pesos, con carácter general, todas las
obligaciones de dar sumas de dinero expresadas en moneda extranjera que no se
encontrasen ya convertidas a pesos (art. 1°), estableciéndose, tanto
para las deudas vinculadas al sistema financiero -que no se encontrasen ya convertidas
(art. 3°)-, como para las ajenas a él (art. 8°) -existentes a
la fecha de entrada en vigencia de la ley 25.561 como fue luego aclarado por
el art. 2° del dec. 320/2002- que serían convertidas a razón
de un peso por cada dólar, aplicándose sobre ambas el Coeficiente
de Estabilización de Referencia (CER) que prevé su art. 4°.
En lo relevante para el caso, por su art. 2° se estableció que "todos
los depósitos en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras
existentes en el sistema financiero, serán convertidos a pesos a razón
de pesos uno con cuarenta centavos ($ 1,40) por cada dólar estadounidense,
o su equivalente en otra moneda extranjera…", a lo cual, de conformidad
con lo previsto en el art. 4°, debían adicionarse los intereses y
la suma resultante por aplicación del CER.h) El 31 de mayo de 2002 el
dec. 905/2002 dispuso que los titulares de depósitos originalmente constituidos
en moneda extranjera que fueron convertidos a pesos en virtud de lo dispuesto
en el dec. 214/2002, cualquiera fuera el monto del saldo reprogramado en los
términos de las resoluciones (M.E.) 6/2002, 9/2002, 18/2002, 23/2002y
46/2002, tendrían la opción de recibir, a través de la
entidad financiera correspondiente, en pago (total o parcial) cancelatorio de
dichos depósitos, tres tipos de bonos: a) "Bonos del Gobierno Nacional
en Dólares Estadounidenses Libor 2012", a un plazo de 10 años
y 6 meses, con vencimiento el 3 de agosto de 2012, amortizables en 8 cuotas
anuales, iguales y consecutivas, equivalentes cada una al 12,5% del monto emitido,
con