Prólogo
El propósito de este ensayo no pretende advertir que se esté atento o se actúe con oportunidad para corregir los errores y evitar que el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) fracase. En realidad no hay nada que hacer. Ya algunos articulistas han señalado que el Sistema Anticorrupción nació cojo, e incluso, muerto. Y en tanto la corrupción avanza, el reciente Informe de Transparencia Internacional ha revelado que en América Latina, México es líder en corrupción. No obstante la idea del fracaso es inadmisible en gobiernos, legislaturas y partidos políticos sobre todo ahora que en los estados se implementan los Sistemas Locales en correspondencia con la reforma federal del 2015. Y así se ha impuesto la primera limitación derivada del esquema centralista donde gobiernos y legislaturas estatales se subordinan acríticamente a las leyes federales, y en donde no se permite modificaciones, al invalidar a las fiscalías anticorrupción de Chihuahua y Veracruz, la Suprema Corte de Justicia de la Nación abrió la puerta al fortalecer la idea de que no puede haber sistemas anticorrupción locales que no cumplan con las leyes generales. Y en consonancia el Semáforo Anticorrupción del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) cuya misión es "proponer políticas públicas y acciones viables". En su análisis al cumplimiento de los estados en crear sus Sistemas Locales Anticorrupción en su página web al 06 de septiembre de 2017, informa que tiene un cumplimiento del 80% dado que en el Indicador del Comité Coordinador de los Sistemas Anticorrupción Estatales no designa a sus miembros conforme al modelo del Sistema Nacional Anticorrupción. Lo que evidencia el centralismo. Luego, ¿es válido someterse a una ley general cuando es errónea?
Se podría argumentar que para ello existen las controversias constitucionales, sin embargo, en el Sistema Nacional y Sistemas Estatales no se ha percibido el error en el diseño del entramado legal que ha dado lugar al Sistema Anticorrupción (segunda limitación), y por lo tanto ni en gobiernos ni en los congresos estatales existen opiniones diferentes ni discrepancias que pudieran dar a lugar a controversias. Más no porque estén de acuerdo significa que la política pública anticorrupción no fallará.
Y la debilidad ha sido partir del supuesto que la auditoría es una práctica profesional independiente, objetiva y rigurosa, y además que lucha contra la corrupción. En nota sobre el Primer Foro de Anticorrupción organizado por el Instituto Mexicano de Contadores Públicos y el Colegio de Contadores Públicos en enero del 2016, se señaló "la Contaduría Pública en México tiene mucho que decir y aportar, tal como lo señaló, recientemente, la Presidenta de la Federación Internacional de Contadores (IFAC)… Vamos hacia una nueva era en esta lucha. Durante décadas, la profesión contable mundial, incluidos los auditores y Contadores profesionales en las empresas y el gobierno, han apoyado la lucha contra la corrupción" (www.imcp.org.mx). Pero lo anterior es incorrecto, veamos:
"La cuestión que se hubiera dejado de lado en la Declaración de Lima (Carta Magna de la Fiscalización) la discusión sobre las irregularidades y el fraude, imperaba el deseo de evitar que la fiscalización se asemejara a las medidas policiales o a una investigación criminal". (Bernarhard Friedmann y Hubert Weber, Presidente del Tribunal de Cuentas Europeo y miembro austriaco del Tribunal de Cuentas, respectivamente, revista Auditoría Pública, número 10, junio 1997, p. 6).
"La auditoría no está diseñada para descubrir fraudes" (Pucheta Martínez, M.C. y Cortés Fleixas, J.C revista Auditoría Pública, número 22, diciembre 2000, p. 42).
"No es el cometido del Tribunal de Cuentas Europeo investigar casos de fraude. Para eso existe la Oficina Europea de lucha contra la corrupción (OLAF)" (Juan Ramallo, miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, revista Auditoría Pública, Entrevista, número 55, noviembre 2011, p. 7).
"Una auditoría no es una investigación oficial de supuestas irregularidades". (Elena Herrero González, auditora de la Sindicatura de Asturias, Las limitaciones en auditoría pública, revista Auditoría Pública, número 63, julio 2014, p.26).
"La preocupación por la detección del fraude es una constante en el mundo de la auditoría, a pesar de reiterar que no corresponde a estos profesionales esa misión, sino opinar con objetividad sobre la imagen fiel de la situación financiera y los resultados" (Antonio Arias, Síndico de la Sindicatura de Asturias, "De Colombo a Robocop" fiscalización.es, 10 de agosto de 2015).
"La auditoría gubernamental no es una herramienta ex profeso como instrumento contra la corrupción" (Juan Manuel Portal, Auditor Superior de la Federación www.asf.gob.mx, Mensaje del Auditor Superior en la Revisión de Conclusiones y Recomendaciones derivadas del Análisis del IRCP 2009, 7 de abril de 2011).
Luego, sí en Europa se reconoce que la auditoría es incompetente para luchar contra la corrupción, y sí el Auditor Superior de la Federación lo reconocía también, entonces, ¿Por qué se ha considerado competentes a la Auditoría Superior y a las Entidades de Fiscalización Superior de las entidades federativas para investigar y substanciar el procedimiento por las faltas administrativas graves, tales como: cohecho, peculado, desvío de recursos públicos, utilización indebida de información, abuso de funciones, actuación bajo conflicto de interés, contratación indebida, enriquecimiento oculto, tráfico de influencias y encubrimiento, según artículos 11 y 51 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas?
Desarrollo
Los principales instrumentos jurídicos a nivel internacional contra la corrupción: La Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC) y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC). El CICC surgió en marzo de 1996 y tiene como objetivo principal promover y fortalecer los mecanismos para prevenir y sancionar los actos de corrupción. Y las medidas preventivas son:
1) Referidas a los funcionarios públicos. Normas de conducta.
2) Referidas a las instituciones públicas. Los países deben crear, mantener o fortalecer órganos de control superior como las contralorías, auditorías u oficinas similares.
3) Referidas al sector privado.
4) Referidas a los ciudadanos. Participación.
Y la CNUCC tiene como objetivo: Promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción. Y en el punto número 2, de las medidas preventivas se señala a las referidas a las instituciones públicas. Y dice "Los gobiernos deben contar con procedimientos adecuados de contabilidad y auditoría".
Y la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) ha emitido la Directriz de Auditoría para prevención de la Corrupción, ISSAI-5700, estableciendo los puntos siguientes:
1) Incorporar temas de corrupción y de irregularidades en el trabajo rutinario de la auditoría de la EFS.
2) Aumentar la conciencia pública acerca de la corrupción y otras irregularidades mediante la divulgación oportuna y pública de los hallazgos de auditoría de la EFS.
3) Mejorar métodos y herramientas de combate a la corrupción y otros tipos de delitos.
4) Proporcionar un medio para que denunciantes reporten infracciones.
5) Cooperar con otras instituciones en el combate a la corrupción.
Cuando la CICC establece que los gobiernos deben crear, mantener o fortalecer contralorías o auditorías pareciera correcto, pero no lo es. Dado que crear no es sinónimo de mantener o fortalecer. Sólo se crea cuando se establece o funda algo nuevo, y por el contrario, mantener es hacer que una cosa continúe en determinado estado, situación o funcionamiento. Y fortalecer es darle mayor energía o vigor a una actividad o institución. Y la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción de México, indica las directrices a seguir para el fortalecimiento de los órganos de control y fiscalización:
"I .Coordinación de trabajo efectiva.
II. El fortalecimiento institucional.
III. Evitar duplicidades y omisiones en el trabajo de los órganos de fiscalización, en un ambiente de profesionalismo y transparencia.
IV. Mayor cobertura de la fiscalización de los recursos públicos.
V. Emitir información relevante en los reportes de auditoría y fiscalización…" (Artículo 46).
Y tal pareciera que es muy fácil y sencillo recomendar que se emita información relevante. Habría que recordar lo que expresó Francisco Barrio, titular de la SECODAM (ahora Secretaría de la Función Pública) "Si ustedes ven el tipo de reportes que existen de las auditorías de los últimos años, las observaciones son bastante superficiales, se refieren, en 90% de los casos, meramente a cuestiones: que si faltó la copia rosa, que si faltó el sello de no sé qué. Como que el auditor está acostumbrado a no meterse mucho a lo hondo, entonces, tenemos pocos y acostumbrados a trabajar en la superficie" (El Universal, 24 de abril de 2001, p. A 6). Lo cual coincide con, "Una revisión de la Auditoría Superior de la Federación al trabajo de la Secretaría de la Función Pública en 2011 detectó que la dependencia no argumenta bien en tribunales, dejan pasar meses o años para presentar pruebas contra presuntos corruptos o incurrían en fallas que llevaban a los responsables a ganar en tribunales" ("Corrupción política, el hartazgo" el universal, com.mx, 27 de agosto de 2017). Sin embargo, el titular de la Auditoría Superior de la Federación en cuanto a su propio trabajo dice "la falta de castigo a ex funcionarios o ex gobernadores por actos de corrupción, no ha sido por falta de trabajo de la ASF sino por retrasos de instancias como la Procuraduría General de la República (…) de 740 denuncias penales que ha presentado la ASF ante la PGR sólo se han resuelto aproximadamente 30 (sin informar si fueron en sentido favorable o desfavorable a la Auditoría Superior) en mi opinión no es que no es que no se quiere hacer, sino que hay rezago" (Rezaga PGR el castigo a los actos de corrupción, quadratin.com.mx, 24 de mayo de 2015). Y en relación a esta misma nota, justifica "no somos pescadores, somos auditores. No interpretemos mal, no nos lavamos las manos, no es nuestra función, revise usted nuestra ley, no son facultades nuestras meter a la cárcel a la gente, ni pescar peces gordos, no es nuestra función esa, hacemos auditorías, presentamos resultados de la revisión de cómo se gastan los recursos públicos, de cómo se obtienen los ingresos" (ASF alista hasta 400 denuncias por irregularidades en Cuenta Pública 2015, noticieros, televisa.com. 23 de mayo de 2017).
Luego, si el Comité Coordinador es la instancia responsable de establecer mecanismos de coordinación entre los integrantes del Sistema Nacional y tiene bajo su encargo el diseño, promoción y evaluación de políticas públicas de combate a la Corrupción (artículo 8, de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción). Sí la Auditoría Superior de la Federación es integrante del Comité Coordinador, y sí se ha aprobado que la ASF y las Entidades de Fiscalización Superior de las entidades federativas son competentes para investigar y substanciar las faltas administrativas graves. Entonces, ¿no es incongruente la posición del Auditor Superior de la Federación?
Más cuando ha escrito "Esta es la iniciativa (SNA) más importante en el ámbito de la auditoría gubernamental en México y dada la necesidad impostergable de actuar contra la corrupción, considero procedente que tengamos en cuenta algunos riesgos que pueden comprometer su éxito. En primer lugar, si asumimos que el Sistema se basa en elementos técnicos para alcanzar sus metas, debemos estar especialmente alertas a cualquier intento de politizar su funcionamiento. Un segundo factor, está representado por la participación ciudadana, y podría burocratizarse o verse inmersa en incentivos que son los que originalmente, se está luchando por evitar. Y en tercera instancia, es preciso hacer una distinción entre someter al Sistema a evaluaciones para mejorarlo y convertirlo en un foro enfocado a cuestionar a las instituciones" (Juan Manuel Portal, Riesgos en el horizonte, el universal.com.mx, 12 de noviembre de 2015).
Dos consideraciones a la cita anterior que he resaltado en negritas. La primera, el pensamiento de la auditoría, y por ende, de la fiscalización, se ha fundamentado que "se basa en elementos técnicos". Y el mundo de la auditoría y fiscalización ha fomentado la imagen de neutralidad en su práctica o trabajo, dado que disocia al auditor del objeto de auditoría, así se considera que el auditor se convierte en un observador distante y neutral de los hechos que revisa. Y este supuesto análisis neutral le ha legitimado en la sociedad como un "técnico neutral". Por esto la noción de independencia es el concepto fundamental en la auditoría y fiscalización. Sin embargo, desde el caso de Enron pasando por los escándalos donde han estado involucrados despachos de auditores de todos tamaños, así como la participación turbia y sospechosa de órganos de control y fiscalización ha originado la falta de credibilidad en la auditoría y fiscalización, por ello la irrupción de fenómenos novedosos, tales como la auditoría ciudadana y la ciudanización de la fiscalización. Y el Sistema Nacional Anticorrupción en México es un claro ejemplo de esto. Dado que el Comité de Participación Ciudadana tiene como objetivo coadyuvar al cumplimiento de establecer las bases mínimas para la prevención de hechos de corrupción y faltas administrativas, así como la emisión de políticas públicas integrales en el combate a la corrupción, en la fiscalización y control de los recursos públicos. Para ello, la Ley General del SNA, en su artículo 16, ha establecido "El Comité de Participación Ciudadana estará integrado por cinco ciudadanos de probidad y prestigio que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas, Lo que muestra que no importó para tal efecto contar con ciudadanos destacados en la auditoría y fiscalización. Y se demostró al designarlos: un actuario, un abogado, dos sociólogos y una de la ciencia política. Y finalmente la petición del Instituto Mexicano de Contadores Públicos (IMPCP) de incluir en el Comité de Participación Ciudadana a representantes de la contaduría pública experimentados en el sector público fue desechada.
Como también ha sido ignorada la acusación del ex auditor de la Federación, Arturo González de Aragón, al señalar "que seis de los nueve miembros forman parte de la Red por la Rendición de Cuentas (…) y cuatro de los cinco integrantes del Comité Ciudadano fueron propuestos por los titulares de las organizaciones que forman parte de la Red" (Evidencian trampa en sistema anticorrupción, eluniversal.com.mx, 29 de junio de 2017). En el sentido, los que han dirigido el Sistema Anticorrupción son ajenos al mundo de la auditoría y fiscalización. Luego, ¿Cómo profesionales provenientes de la actuaria, abogacía, sociología y de la ciencia política podrán emitir políticas públicas en el combate a la corrupción, fiscalización y control de los recursos públicos?
Sí, el Sistema Anticorrupción ha priorizado el castigo, la sanción y la tipificación de nuevos delitos pero no ha puesto interés ni atención en la prueba. Por ejemplo, en la Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas de la Auditoría Superior de la Federación, en el artículo 67 y fracción III, dice "Si de la fiscalización que realice la ASF se detectaran irregularidades, la Auditoría Superior de la Federación procederá a: Presentar las denuncias y querellas penales ante la Fiscalía Especializada, por los probables delitos que se detecten derivado de las auditorías". Lo anterior indica:
a) No obstante que el Sistema Anticorrupción tiene como objeto la prevención e investigación de hechos de corrupción, en la ley de fiscalización en comento el empleo de la noción de "irregularidades" diluye su acción u objeto principal al perder intensidad o relevancia.
b) Al establecer "Si se detectara" se subordina a la capacidad de captar, observar, o percibir hechos o fenómenos que no se advierten a simple vista. Pero en ninguna parte del entramado legal del Sistema Anticorrupción se indica el método, procedimiento o técnica que emplearán los auditores para detectar e investigar las faltas administrativas graves. Y
c) Que las auditorías detecten probables delitos, es contrario al pensamiento de la auditoría como se ha mostrado.
Y la segunda, resulta ejemplificativo que el Auditor Superior de la Federación no considere que el mayor riesgo para el éxito del Sistema Anticorrupción sea la incapacidad de la auditoría para prevenir, investigar y sancionar los hechos de corrupción. El propio Juan Manuel Portal lo había declarado "la auditoría gubernamental no es una herramienta ex profeso como instrumento contra la corrupción". Pero además desde a finales del siglo pasado la OCDE recomendó un marco de actuación para la lucha contra la corrupción a través de la creación de agencias especializadas. Por ello el debate actual "pueden asumirse más funciones y atribuciones (vinculadas a la prevención y la lucha contra el fraude y la corrupción) o bien pueden mejorarse las fortalezas clásicas del sistema de control externo" (Enrique Benítez Palma, Consejero Cámara de Cuentas de Andalucía, La convivencia entre los Órganos de Control Externo (OCEX) y las Agencias Autonómicas de prevención y la lucha contra la corrupción, revista Auditoría Pública, número 69 VI, p. 15). Y también cabe mencionar que para el titular de la ASF represente un riesgo el cuestionamiento a las instituciones. Y sí había puesto en primera instancia el riesgo "el Sistema se basa en elementos técnicos para alcanzar sus metas, debemos estar alertas a cualquier intento de politizar su funcionamiento". Luego se infiere que se refiere que el funcionamiento o trabajo de la Auditoría Superior de la Federación y las Entidades de Fiscalización Superior no deben cuestionarse.
Por esto cabe la pregunta "¿Cómo se puede hablar de la eficacia de la auditoría sin evaluar la eficacia del propio auditor? (…) no es interrogándose largo y tendido sobre el contenido de los objetivos que representan la buena gestión y la reducción de la corrupción como las EFS van a mejorar su gestión y contribuir con ello a alcanzarlos, sino: mejorando sin cesar sus métodos y sus competencias. Y practicando la autoevaluación" (Francia: La función de las Entidades Fiscalizadoras Superiores en la lucha contra la corrupción y en la promoción de la Buena Gestión. Informe del 12º. Seminario Naciones Unidas/INTOSAI sobre auditoría gubernamental, octubre 1996, Viena, pp. 62-70).
Pero la autoevaluación no es frecuente en las Entidades de Fiscalización Superior aunque tampoco en quienes predican el mejoramiento de la fiscalización y la lucha contra la corrupción. O después de tantos años que la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción ha recomendado que los gobiernos deben contar con procedimientos adecuados de auditoría, o la INTOSAI recomendara que se debe mejorar los métodos y herramientas de combate a la corrupción, o Francia recomendar el mejoramiento de los métodos y competencias, ¿en realidad se ha avanzado?
Y hasta qué punto el empleo de un lenguaje vago, impreciso y falto de rigurosidad en el mundo de la auditoría y fiscalización ha originado sus escasos resultados. O, ¿Cuáles son los procedimientos adecuados en auditoría para investigar y probar los hechos de corrupción? y ¿Por qué se continúa confundiendo método con procedimiento?
La falta de rigurosidad en el pensamiento de la auditoría y fiscalización, la falta de atención sobre la complejidad de desarrollar éstas prácticas en el campo público y la falta de presencia de los auditores en el diseño del Sistema Anticorrupción están conduciendo éste Sistema a su fracaso.
Conclusión
Gary Becker, premio Nobel de Economía, "sostiene que la disuasión del comportamiento criminal de los corruptos dependerá de la probabilidad de detección y sanción, así como de la pena impuesta". Y en México el Sistema Nacional Anticorrupción está ligado a la creación de la Fiscalía Anticorrupción, y con la nueva Fiscalía serán los fiscales quienes decidirán si procede o no el ejercicio penal. Inicialmente se había aprobado que el titular de la Procuraduría General de la República fuera el Fiscal Anticorrupción, sin embargo, la sospecha sobre su autonomía motivaron retirar tal propuesta. Al grado que el día 16 de octubre del 2017, Raúl Cervantes, Procurador General de la República, renunció al cargo, afirmando "designar al Fiscalizador no tendrá efecto alguno si no se diseña desde cero toda la institución de procuración de justicia. Y en ésta se sigue trabajando con herramientas y mentalidad del siglo pasado".
Así los centenares de casos que han sido presentados por la Auditoría Superior de la Federación y los Órganos de Control y Fiscalización Estatales seguirán "durmiendo el sueño de los justos" y por ende, la ausencia de sanciones fortalece la impunidad y la comisión de prácticas de corrupción. Pero si bien, al menos ya existe un reconocimiento del fracaso de la procuración de justicia, en las Entidades de Fiscalización no existe tal, y ¿acaso no continúan también trabajando con herramientas y mentalidad del siglo pasado?
Pero la idea del fracaso en las entidades de control y fiscalización vincula a la derrota, a reconocer los errores no solamente en su práctica sino en sus fundamentos y principios. Lo cual parece improbable no obstante el fracaso de la fiscalización. Pero cuando se reconozca que la acción diseñada a través del Sistema Anticorrupción no produzca los efectos esperados, quizá se recupere la perspectiva que antes de diseñar e implementar una Política Pública Anticorrupción habría que repensar sí la auditoría cuenta con las herramientas conceptuales para investigar y probar los hechos de corrupción, y sí las Auditorías Superiores y Contralorías Estatales no requieren de una verdadera transformación.
Autor:
Mario Alberto Gómez Maldonado