Lineamientos de la Política Criminal Dominicana

Bases para un Plan Nacional de
Política Criminal del Estado Dominicano

Acciones de Aplicación
Inmediata

Introducción

El fenómeno de la conflictividad, como realidad
social que precede al delito y que resulta de un conjunto variado
de factores, se ha manifestado en los últimos tiempos en
nuestro país cada vez con mayor violencia y
sofisticación. Esto ha venido a agregarse a altos niveles
de ineficiencia en el control, investigación,
persecución y juzgamiento de las formas tradicionales de
la criminalidad, todo lo cual ha contribuido a ir creando un
ambiente de impunidad e inseguridad, amplificado por una
sensación de temor al delito que se extiende en muchos
sectores de la población.

Independientemente del hecho de que se haya producido o
no un aumento en la criminalidad real, o que el problema lo cause
la aparición de nuevas formas de criminalidad, lo cierto
es que el tema de la violencia representa un asunto que ha
generado en la sociedad dominicana una sensación de
inseguridad que atenta contra la paz y el sosiego de la
ciudadanía y, en esa medida, esa percepción
también debe considerarse como un problema concreto y
real.

Es interés del Presidente de la República
establecer una política que garantice adecuadamente la
seguridad ciudadana sobre la base del respeto a los principios
democráticos.

Por esta razón, en cumplimiento de la
atribución específica que le es conferida a la
Procuraduría General de la República por el
Estatuto del Ministerio Público, en su Artículo 47,
numeral 5, conforme al cual le corresponde "Dirigir la
política del Estado contra la criminalidad, en
coordinación con los lineamientos trazados a tales fines
por el Poder Ejecutivo", el Procurador General de la
República ha dado inicio al proceso de preparación
de un Plan Estratégico de Política Criminal para
la República Dominicana, para definir las
líneas centrales de la política del Estado frente a
los conflictos penalmente relevantes que suceden en nuestro
país, conjuntamente con las instituciones que inciden en
el fenómeno, tanto en el ámbito de la
prevención como en el de la persecución.

La Política Criminal es aquel aspecto de la
política del Estado, debidamente articulada con la
sociedad, dirigida a prevenir, controlar y gestionar los
conflictos que tienen relevancia penal. En esa medida, comprende
el conjunto de decisiones que regulan la coerción penal,
esto es la reacción estatal frente a los hechos punibles,
pero también otras acciones que se relaciona con el campo
previo al delito.

En la República Dominicana, como en muchos otros
países de nuestra región, la política
criminal no ha estado recogida en un documento contentivo de sus
líneas generales, que permita conocer sus premisas, sus
objetivos y las acciones principales; pero ha existido en la
realidad, en acciones concretas, y se ha caracterizado por el
autoritarismo, la arbitrariedad y un ejercicio desproporcionado
de la violencia.

Además la Política Criminal
tradicionalmente se ha concentrado fundamentalmente en la
represión y es muy poca la atención que se le ha
brindado a la cuestión de la prevención, con lo
cual no se han encarado adecuadamente los factores
desencadenantes de muchas actividades delictivas que con
efectivas políticas de prevención bien pudieran
desactivarse.

Por último, la Política Criminal ha sido
vista entre nosotros como una cuestión privativa del
Ministerio Público, la policía y demás
agencias ejecutivas que cumplen funciones policiales y aun las
que cumplen funciones de la denominada "seguridad del Estado". En
consecuencia, es muy limitada la participación que han
tenido las demás agencias gubernamentales en lo
concerniente a la Política Criminal, con lo cual se ha
desaprovechado la oportunidad de contar con una política
articulada del Estado a los fines de gestionar adecuadamente la
conflictividad penalmente relevante.

Por último, la Política Criminal debe ser
estudiada dentro del contexto del Plan de Seguridad
Democrática para la República Dominicana (PSDRD),
anunciado en febrero de 2005 por el Presidente Fernández.
Este Plan propone el fortalecimiento institucional de la
Policía, la creación de la policía
comunitaria, el adiestramiento de la Policía y Fuerzas
Armadas en situaciones especiales, así como una estrategia
de comunicación que contribuirá, entre otras cosas,
a cambiar la percepción negativa de la ciudadanía
respecto a la gestión policial.

El Plan que se propone en el presente documento tiene en
cuenta los elementos del Plan de Seguridad Democrática y
resalta la existencia de líneas transversales de
acción entre los lineamientos propuestos en ambos
documentos.

La Política
Criminal como Política de Estado.

El delito como problema social

Si bien el delito es toda aquella conducta
prohibida por la ley penal, la perspectiva normativa resulta
insuficiente para comprender y prevenir la criminalidad. En
efecto, el delito también constituye un conflicto
que involucra a personas en su relación intersubjetiva y
que se manifiesta en un contexto social determinado.

El delito representa un síntoma o indicador de
conflictos que no encuentra una solución satisfactoria y
pacífica a través de otros mecanismos comunitarios
o institucionales. Esta perspectiva hace posible apreciar la
criminalidad como un problema social y comunitario, de
carácter permanente y de naturaleza aflictiva, pues tanto
la victimización como la propia intervención
estatal frente al delito suelen ser portadores de altos
componentes de violencia.

Debe tenerse en cuenta que la violencia, en un
sentido amplio, comprende el ejercicio de un poder o
supremacía sobre otra persona, a través de la
fuerza física o psíquica. Muchos delitos cuentan
con claros ingredientes violentos (así, una muerte causada
en una riña, un robo a mano armada, un arrebato callejero,
etc. ), pero también existen otras manifestaciones
violentas que no se encuentran tipificadas por la ley como
delitos. Además, no todos los delitos conllevan el mismo
grado de violencia.

El delito, la violencia y la inseguridad afectan
fuertemente la calidad de vida de las personas, especialmente en
las grandes ciudades, pues provocan efectos en los
comportamientos individuales, causan daños muchas veces
irreparables, debilitan las instituciones e impactan sobre la
economía de un país.

• 2. El sentimiento de
  inseguridad o miedo al delito.

La criminalidad tiene una dimensión
objetiva, dada por los delitos cometidos en una sociedad
determinada (criminalidad oficial y cifra negra), pero
también una dimensión subjetiva, dada por
la percepción y representación social de la
delincuencia y de la violencia, que suele ser producto de
mediaciones, interpretaciones y significaciones, más que
de vivencias efectivas de las personas.

El temor al delito, si bien tiene su origen en una
situación de victimización directa de una
persona o grupo de personas, se difunde y propaga a través
del entramado social, generando un proceso de
victimización indirecta a otras personas que,
como producto de la sensación de inseguridad (impacto
psicológico), modifican hábitos, conductas y
actitudes personales. En este proceso juegan un rol importante
los medios masivos de comunicación, en especial la
televisión, no sólo por su potencial de
penetración, sino también por la efectiva capacidad
de trasmitir dolor, es decir actuar sobre las sensaciones y los
sentimientos. Igual pudiéramos decir del impacto de la
prensa escrita, ya que la misma es la fuente de los comentarios
en los programas radiales, los cuales son de alto impacto y
penetración en la audiencia dominicana.

La sensación de temor depende de la existencia de
vivencias concretas sufrida por una persona, pero también
de la cantidad y el peso de los mensajes que a través de
su entorno y de los medios masivos de comunicación reciben
otras personas. Asimismo, influyen los factores personales y
sociales de apoyo, que puedan neutralizar las condiciones de
mayor vulnerabilidad. Incluso, se ha dicho que el sentido de
inseguridad "puede verse exacerbado por varios factores, entre
los que se incluyen las condiciones de vida precarias, el aumento
del nivel de desempleo y un futuro poco prometedor. No obstante,
la delincuencia sigue siendo una importante fuente de inseguridad
pública" [1]

En suma, el delito real afecta la vida y las condiciones
de coexistencia de muchas personas, pero la amplificación
de la inseguridad a través del miedo al delito
también desmejora la calidad de vida de muchas más
personas, distorsionando las respuestas al problema y acentuando
los criterios simbólicos y retributivos. Por ello es muy
importante trabajar sobre el miedo al delito o la
sensación de seguridad en el ámbito de la
prevención, pues contribuye a controlar o limitar la
victimización indirecta antes aludida.

En ese sentido, explica Baratta que "no se puede tomar
el sentimiento de inseguridad social de la criminalidad como
efecto directo de la criminalidad. Ello no quiere significar que
la criminalidad como fenómeno real no exista, pero la
inseguridad ciudadana no tiene una única y fundamental
causa en la criminalidad, esto quiere decir que debemos afrontar
dos problemas relativamente independientes entre ellos, si no
queremos caer en la ilusión de hacer de la criminalidad
como fenómeno real, el verdadero y único elemento
genético de la alarma social. Creemos más bien que
los dos fenómenos, inseguridad social y realidad criminal,
sean ambos dependientes de una situación de
desarticulación en la comunicación social y que por
tanto, si existe un elemento que constituye una variable entre
ambos, este debe ser buscado en una general insuficiencia del
tejido social ciudadano. Y es allí donde debe ser puesto
el acento de las políticas preventivas"
[2]

• 3. Los costos del delito.

La criminalidad provoca grandes costos personales,
sociales y económicos. Entre ellos destacamos la
pérdida de vidas, daños en la integridad
física temporarios o permanentes, daños
psicológicos, desmejoramiento de la calidad de vida,
deterioro de la institución familiar, debilitamiento
institucional y también perdidas económicas
directas e indirectas.

Se ha señalado con justeza que "las consecuencias
sociales de la delincuencia son muy graves. La delincuencia
afecta los pobres de las zonas urbanas con mayor frecuencia y
más profundamente que a otros grupos de la
población. Destroza las vidas de las víctimas y
tiene repercusiones en la sociedad en general, que se observan en
el aumento de las medidas adoptadas para garantizar la seguridad
privada, la perdida de confianza de un gran sector de la sociedad
en el sistema de justicia y una arquitectura del miedo"
[3]

Además, el Estado destina cuantiosos recursos al
control y represión del delito, lo que implica a veces
quitarlos de otros ámbitos de la inversión y el
gasto público. En los países en desarrollo,
paradójicamente, "el costo total de la delincuencia para
las comunidades (en términos de justicia penal,
pérdida de bienes, vidas destrozadas y seguridad privada),
medido como proporción del producto interno bruto, es
varias veces superior al de los países desarrollados"
[4]Ello acarrea reducciones en las inversiones
públicas y en el gasto social, especialmente en programas
esenciales para el desarrollo humano, como la salud y la
educación.

Una adecuada política de prevención, con
fuertes componentes extrapenales y gestión comunitaria,
debe servir para reducir los costos sociales y económicos
del delito, al reducir la presión sobre las instancias de
control punitivo y el campo de intervención de los
instrumentos penales (policía, justicia penal,
cárceles, etc.). Las medidas de prevención suelen
ser más efectivas, y también más
económicas, que la misma intervención punitiva
[5]

• 4. La prevención como
  reto de la política.

Si bien la prevención del delito se ha convertido
en una de las prioridades de los Gobiernos democráticos,
continúa siendo un área donde campea cierta
imprecisión conceptual y falta de claridad en las
acciones.

En un sentido amplio, se considera que la
prevención es el conjunto de medidas destinadas a impedir
o limitar la comisión de un delito [6],
comprendiendo la intervención policial y la del sistema de
justicia penal, pero también otras medidas de
carácter social que, aunque reconocen otros objetivos
centrales, pueden influir sobre los índices y formas de
delincuencia.

La prevención implica cierta capacidad o
posibilidad de prever situaciones, de anticiparse a su
producción, atendiendo a ciertos signos que indican su
concreción. Debe tenerse en cuenta al respecto que el
delito generalmente es una conducta racional, lo que permite
comprender en la mayoría de los casos su
motivación, su instrumentalidad, sus fines y sus
riesgos.

La misma complejidad del fenómeno criminal y su
multicausalidad, trae serias dificultades operativas en el plano
de las acciones de prevención, lo que se acentúa en
las medidas de carácter social que actúan de modo
indirecto, y a veces remoto, con el delito.

Por lo general, se suelen reconocer tres
niveles de prevención: a) primaria,
dirigida a reducir la incidencia del delito y de la violencia en
general, se trata de intervenciones proactivas dirigidas a los
procesos sociales que originan el delito, pero que se conectan
con este de manera remota, como los proyectos de educación
ciudadana, las políticas económicas básicas,
creación de fuentes de empleo y afines; b)
secundaria, que actúa sobre situaciones
predelictivas y próximas, como los tratamientos a familias
con problemas de violencia doméstica, atención a
toxicómanos y personas con otras adicciones; y c)
terciaria, que tienen por objeto limitar o reducir las
consecuencias del delito, resarcir los daños causados y
resocializar al infractor, como los planes educacionales a los
recluidos, casas de atención a las víctimas, entre
otros.

También suelen plantearse tres modalidades u
orientaciones: a) una, dirigida al potencial
infractor, procurando mejorar las condiciones de vida y
otros factores de riesgo, como son los planes educativos y
atenciones a menores en situaciones de riesgo y provenientes de
familias conflictivas; b) otra, orientada a las
víctimas, tendiente a proveer mejores condiciones de
protección de la vida y otros derechos de las posibles
víctimas, que favorezcan la reducción o
neutralización de ciertos riesgos, como la
concienciación para la eliminación de conductas
victimizantes, instalación de centros policiales en puntos
estratégicos; y c) la prevención
comunitaria, que suele combinar aspectos de los dos
anteriores y pone el acento en la participación de la
comunidad, como centros comunitarios para la atención a
familias disfuncionales, educación comunitaria, entre
otros.

La primera orientación es, podríamos
decir, la tradicional y parte de un enfoque unidireccional del
problema criminal que no ha producido resultados satisfactorios;
la segunda, en cambio, incorpora a la víctima y su entorno
primario, ampliando la gama de alternativas utilizables. Por
último, las políticas de prevención
comunitaria procuran: a) activar, aprovechar y reorientar
recursos de cada comunidad involucrada; b) fortalecer las
instancias de control social informal; c) establecer
vínculos más estrechos y fuertes entre la comunidad
y las instituciones estatales; d) brindar soluciones concretas,
viables y sustentables para los conflictos.

• 5. Seguridad y democracia.

Como bien se ha apuntado en un documento reciente "la
democracia no se restringe exclusivamente a la vigencia
y regularización institucional de elecciones libres
basadas en el sufragio universal como medio específico
para la designación de las autoridades gubernamentales,
sino que también supone, con igual peso, el ejercicio
pleno de la ciudadanía con relación a los
derechos y libertades civiles, políticos y sociales
modernos, vale decir, una ciudadanía asentada sobre la
base de la participación político social
autónoma de los ciudadanos y ciudadanas en el proceso de
gobierno y en los asuntos colectivos"
[7]

En un contexto democrático, la seguridad
pública o seguridad ciudadana debe entenderse como una
situación social y política donde las personas
tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de todos
sus derechos que emanan del estado de derecho. Sugiere una
situación social donde los riesgos, peligros y conflictos
se prevengan, controlen y gestionen en forma satisfactoria y
donde exista un pleno y real goce de los derechos, libertades y
garantías constitucionales. Por ende, supone que se
"establecen políticas y mecanismos institucionales
eficientes tendientes a prevenir, controlar y/o neutralizar
aquellos riesgos, peligros o conflictos concretos o previsibles
que lesionen aquella libertad o goce pleno de esos derechos,
libertades y garantías" [8]

La seguridad es un problema de la comunidad
y, por ende, la comunidad constituye uno de los actores
principales de las políticas de seguridad
democráticas, razón por la cual el Estado debe
promover y asegurar la efectiva participación comunitaria
en el diseño, implementación y seguimiento de las
estrategias y medidas propias de la política
criminal.

Democratizar las política de seguridad, como
parte integrante de la política criminal, implica
abandonar la perspectiva adoptada hasta el presente y tan bien
caracterizada por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos
como "institucionalmente segmentada, exclusivamente asentada en
el desarrollo de medidas reactivas y puntuales frente a problemas
específicos y en un marco institucional signado por la
duplicidad de organismos, la debilidad en la coordinación
interestatal y la ausencia de participación de otros
actores sociales en las estrategias para enfrentar las
problemáticas en cuestión"
[9]

Democratizar la política de la seguridad implica
terminar con el desgobierno, con la improvisación y
también con la excesiva autonomización de la
actividad policial (policialización de la
seguridad), desarrollando una auténtica
política de estado que considere los problemas en su
integralidad y que sea respetuoso de los valores
democráticos.

La importancia del
Plan de Seguridad Democrática para la República
Dominicana

En nuestro país, como en otros países de
la región latinoamericana, las políticas de
prevención suelen caracterizarse por la imprevisión
y la improvisación, con los resultados lógicos que
ello suele aparejar.

Contribuyen a ello varios factores: a) no se conoce la
criminalidad real del país, pues no se cuenta con
estimaciones de la cifra negra (delitos no denunciados) y es
defectuosa la medición de la criminalidad oficial (delitos
denunciados), en gran medida producto de la debilidad
institucional; b) no existen trabajos de campo, sobre las
modalidades delictivas de mayor gravedad o de más alto
impacto social; c) no se cuenta con programas específicos
que actúen sobre factores asociados al delito y la
violencia; d) el sistema de investigación y
persecución de los delitos es extremadamente ineficiente,
de tal modo que la mayoría de los autores no son
identificados y un alto porcentaje de los individualizados eluden
la acción de la justicia; e) el sistema carcelario, en
lugar de favorecer la rehabilitación de los autores de
delitos, representa un potente factor criminógeno
adicional.

Desarrollar un plan eficaz exige, por un lado, contar
con información confiable vinculada con el fenómeno
sobre el cual nos proponemos actuar, y por el otro, hacerse cargo
de la complejidad de ese fenómeno y de los niveles de
intervención, todo lo cual reclama un trabajo conjunto y
mancomunado de los organismos estatales con responsabilidades
directas, pero también de aquellos otros que pueden actuar
sobre los factores subyacentes asociados a la criminalidad
(pobreza, marginalidad, desamparo, inserción laboral,
acceso a la educación, etc.).

Puntos de Partida y
necesidad de un cambio de rumbo

• 1. Expectativa social de
  cambio.

Existen deseos y expectativas de cambio en la sociedad.
El momento actual, con un gobierno democrático
recientemente elegido por el voto popular, con nuevas figuras en
el escenario de las instituciones vinculadas responsables de la
seguridad ciudadana y la gestión de la conflictividad,
aunado a la puesta en marcha del nuevo sistema procesal penal,
alimentan y fortalecen tales expectativas de
transformación [10]

Esta situación, por un lado, reclama responder en
tiempo oportuno a esas expectativas y, por otro, ofrece un
escenario social receptivo y favorable para acciones innovadoras
y con capacidad de transformación de la realidad
actual.

Además, ayuda en lo concerniente a algunos
componentes claves que integran las propuestas, como es la
participación activa de los ciudadanos, de las
organizaciones de la sociedad civil y de las comunidades
locales.

• 2. Decisión política de
  transformar la realidad.

Por otra parte, existe un claro compromiso
político para transformar la realidad, también en
el campo de la política criminal. Esto implica la
decisión de actuar y también la de hacerlo
de un modo distinto a como se viene haciendo hasta
ahora.

La decisión política surge de las
principales instancias gubernamentales, empezando por la
Presidencia de la República, que ha proclamado desde el
discurso de asunción que "es preciso iniciar el desarrollo
de una política en materia criminal, tendente a garantizar
la seguridad y la paz ciudadana, sin vulnerar los derechos
individuales, el debido proceso y el Estado de derecho".
Agregando a ello que "hay que continuar el proceso de reforma y
modernización del Estado. Hay que fortalecer el sistema
judicial. Hay que reformar el sistema carcelario. Hay que
profesionalizar el Ministerio Público. Hay que mejorar la
calidad de los servicios que ofrece el Estado".

Además, esta voluntad política de la
Jefatura del Estado ha sido asumida por los principales
responsables de las políticas en materia de
institucionalidad y se ha hecho pública a través de
pronunciamientos de la Secretaría de Estado de Interior y
Policía, como del Comisionado de Apoyo a la Reforma y
Modernización de la Justicia.

En una línea coincidente la Procuraduría
General de la República también ha hecho
pública su preocupación por los fenómenos de
la violencia y de la criminalidad, expresando su decisión
y vocación transformadora y emprendiendo la
responsabilidad que la ley le confiere en materia de
política criminal. Este documento, por otra parte, es fiel
reflejo de esa preocupación y ese compromiso.

En cuanto al sentido distinto de la intervención,
muchos de los criterios diferenciales se exponen a lo largo de
este documento y suponen actuar con energía,
continuidad, con una visión integral –
que involucre a los diversos niveles gubernamentales
(multiagencialidad) – y una estrategia, que
permita orientar los esfuerzos a las áreas
prioritarias.

Por otra parte, el enfoque a "la solución de
problemas" que debe darse al plan, permitirá focalizar la
atención y recursos a ciertas situaciones concretas y a
medir resultados de las acciones propuestas.

• 3. Complejidad de los
  problemas.

Los procesos de criminalización y la criminalidad
son fenómenos complejos y dinámicos. La
persistencia del problema y el agravamiento en la mayoría
de los casos de la conflictividad violenta, deben desalentar
desde el inicio las soluciones simplistas y la obtención
de resultados rápidos. Esto no es una singularidad del
campo criminal, sino también de otras áreas
sociales significativas, como la salud, la educación, la
economía, etc.

No resulta fácil identificar y ponderar los
diversos factores que desencadenan las diversas manifestaciones
de la actividad criminal, ni tampoco es sencillo establecer los
efectos reales y concretos de muchas situaciones que suelen
asociarse con el delito, ni de muchos instrumentos de
prevención o control del mismo. Además, vivimos
procesos sociales con alto dinamismo y ello también se
refleja en el campo de la criminalidad. En él irrumpen
nuevos grupos sociales, modalidades delictivas distintas, otras
tecnologías y formas de organización criminal.
También se transforman las formas de reacción de la
sociedad y del estado, la intervención de los medios de
comunicación. Esto exige contar con una capacidad de
detección y de análisis de los cambios, para
producir los ajustes que las circunstancias hagan
necesario.

• 4. Falta de información
  adecuada.

Uno de los déficits mayores en materia de
política criminal es la ausencia de instrumentos adecuados
que permitan cuantificar y establecer las características
principales de los hechos delictivos, entre ellos los que no
ingresan al sistema penal y que representan la cifra negra del
delito.

Debe tenerse en cuenta que la eficacia de las medidas o
estrategias de política criminal que puedan aplicarse,
reposa en el conocimiento científico de la realidad sobre
la que se pretende actuar.

Los registros oficiales tienen un diseño
defectuoso e incompleto, no existe compatibilidad cuando
provienen de fuentes gubernamentales distintas y no se cuenta con
sistemas de procesamiento de la información que permitan
obtener información idónea y oportuna para la toma
de las decisiones políticas y operacionales.

No se dispone de encuestas de
victimización, las cuales constituyen instrumentos
importantes para medir o ponderar la cifra negra del delito,
conocer la realidad del mismo (amplitud, modalidades y
distribución geográfica) y de sus protagonistas, y
apreciar el funcionamiento del sistema penal. Además,
permite considerar el nivel de confianza de la población
en las agencias del sistema penal y en sus operadores, conocer
las demandas concretas de las personas y los mecanismos de
resolución que se utilizan, muchas veces al margen del
sistema formal. También permiten tener una idea más
cabal de los daños y costos sufridos por las
víctimas, los riesgos de victimización, los grupos
o segmentos de población más vulnerables, las
formas de victimización secundaria, las medidas de
protección y el apoyo social con el que contaron
[11]

La baja proporción de casos en los que
actúa de manera efectiva el sistema penal, hace de los
registros oficiales una fuente de información muy
fragmentaria de la realidad criminal de un país, que
sólo adquiere un valor indicativo.

Resulta necesario desarrollar sistemas de
información útiles para la prevención y
persecución del delito, pues la información
constituye un insumo básico para conocer el
fenómeno criminal (multicausalidad, modalidades, grupos
vulnerables en relación a cada modalidad), para la toma de
las decisiones y para la construcción de políticas
públicas. Esa información, además, es de
capital importancia en el plano operativo de las distintas
instituciones u organismos que participan en la prevención
o el control, así como para la renovación del
conocimiento teórico, que por lo general suele abrevar en
mediciones correspondientes a otras realidades
criminológicas.

• 5. Multiplicidad de campos de
  actuación y pluralidad de actores.

La complejidad de la criminalidad a la que se ha hecho
referencia anteriormente explica la multiplicidad de campos de
actuación de la política criminal y también
la extraordinaria variedad de acciones de prevención
imaginables. Resulta insostenible en nuestro tiempo pensar que la
inseguridad ciudadana pueda ser sólo un problema de la
Policía y de la Justicia Penal. Es menester tener una
visión más integral de la cuestión, pero
también la suficiente claridad como para reconocer las
distintas dimensiones del fenómeno y los diversos campos
de actuación.

Como se ha señalado en el X Congreso de
Naciones Unidas sobre Prevención del delito y Tratamiento
del Delincuente, "toda medida eficaz de prevención
del delito y justicia penal requiere la participación,
como asociados y protagonistas, de los gobiernos, las
instituciones nacionales, regionales, interregionales e
internacionales, las organizaciones intergubernamentales y no
gubernamentales y los diversos sectores de la sociedad civil,
incluidos los medios de información y el sector privado,
así como en reconocimiento de sus respectivas funciones y
contribuciones" [12]En la misma
Declaración, se expresa además: "Reconocemos que
las amplias estrategias de prevención del delito en los
planos nacional, regional y local deben abordar las causas
profundas y los factores de riesgo relacionados con la
delincuencia y la victimización mediante la
adopción de políticas sociales, económicas,
de salud, educacionales y judiciales. Encarecemos la
elaboración de esas estrategias, concientes del
éxito demostrado de las iniciativas de prevención
en numerosos Estados y confiados en que la delincuencia puede
reducirse aplicando y compartiendo la experiencia colectiva"
[13]

La prevención primaria del delito y la violencia
se desenvuelve en espacios distintos de la prevención
secundaria y la terciaria, con intervenciones de organismos
estatales diferentes, actualmente sin ninguna o muy deficiente
articulación, muchas veces con diagnósticos
inexistentes y orientaciones divergentes.

Existen ámbitos de actuación propios de la
prevención social y de la prevención primaria que
se vinculan con la salud pública (detección de la
violencia familiar, adicciones, etc.), la educación
(violencia escolar, detección de abusos, etc.), el
transporte (seguridad vial, medios de transporte público,
etc.), el empleo (lucha contra la desocupación, empleos
informales en la vía pública, trabajo infantil,
etc.), el desarrollo urbanístico (el impacto de grandes
centros de concentración, como estaciones, mercados, etc.;
o la seguridad de plazas y paseos), el comercio (control de la
venta de bebidas alcohólicas, restricciones para el
ingreso de menores de edad, etc.); la acción social o el
desarrollo humano (atención de emergencias sociales,
pobreza, atención a víctimas, etc.), la autoridad
migratoria y aduanera (control de la frontera, ingreso de
ilegales y deportados, contrabando, etc.) y las autoridades
financieras (lavado de dinero, movimientos sospechosos de
capitales, control de entidades financieras, etc.), entre
otras.

Además de estos sectores, están los
ámbitos correspondientes a los organismos policiales y de
seguridad, el Ministerio Público y los órganos de
la administración de justicia, con una incidencia
especifica y un campo de actuación propio.

Es indispensable plantear un escenario de
trabajo que permita reunir y coordinar las acciones
públicas. Para ello resulta necesario hacer un mapeo
de programas y de medidas vinculadas con la
prevención delictiva o de la violencia. La reunión
y dinámica de las distintas instituciones involucradas no
puede quedar librada al azar y a la buena voluntad de algunos
funcionarios. Por lo general suelen aparecer dificultades en la
interrelación de los órganos estatales que conviene
prevenir adecuadamente.

La interagencialidad, entendida como forma de
actuación coordinada de los diversos actores
gubernamentales, pretende aprovechar y optimizar los recursos
públicos, evitar la superposición y
neutralización de acciones en algunos casos y, en otros,
reforzar la efectividad de otras. La interagencialidad, no puede
quedar en el plano de los niveles directivos de cada organismo
involucrado, sino que debe penetrar al interior de cada una de
las instituciones, para que pueda incidir en el campo
operativo.

6. Participación de la Comunidad y
descentralización de la gestión.

El aumento de la criminalidad y la violencia y del temor
al delito depende en cierta medida de la intervención
estatal, pero también de la sociedad y de su capital
social. Esto implica reconocer que la acción gubernamental
tiene ciertos límites y asumir que es necesaria la
participación de la comunidad; pero también resulta
indispensable democratizar las políticas públicas,
y la participación se inscribe en ese plano.

El capital social está representado por
las organizaciones, grupos, redes y afiliaciones sociales basadas
en la confianza y en las normas de reciprocidad; pueden ser
formales o informales (iglesias, sindicatos, clubes,
cooperativas, juntas vecinales, etc.). El capital social ofrece
infinidad de respuestas a los conflictos, contribuyendo a evitar,
reducir y limitar sus efectos.

Los estudios destacan que "el establecimiento y
fortalecimiento del sentido de comunidad y de la
interacción social entre los habitantes actúa como
un importante inhibidor del crimen. En la medida en que el
ciudadano sienta mayor sentido de pertenencia a su comunidad,
crecerán su compromiso y participación,
uniéndose con otros ciudadanos para la
planificación de acciones tendientes a mejorar la calidad
de vida de la comunidad" [14]Por otro lado, no
puede desconocerse que las políticas de solución de
problemas basadas en la comunidad son más sensibles a las
necesidades de las víctimas, pues reducen el riesgo de
doble victimización [15]

Se ha dicho que "Las estrategias comunitarias se basan
en la premisa de que la ciudadanía tiene una
responsabilidad directa en el sostenimiento de los valores y
normas que llevan a una deseable organización social. Una
política de prevención comunitaria se dirige a
activar los recursos sociales de varias maneras. En primer lugar
promueve la acción de los controles sociales informales
ajenos al sistema de justicia formal. En segundo lugar hace de
puente entre los problemas cotidianos de la gente y la estructura
formal de las instituciones públicas. Tercero, concentra
la adhesión al orden establecido y la capacidad de
solidaridad de la mayoría, y lo pone a trabajar de manera
operativa en el incremento de la seguridad común. Cuarto,
dado que todos somos dependientes de los servicios que brinda la
comunidad: médicos, educativos, policiales, etc., y que
ello suscita una tendencia retributiva, un programa de
prevención comunitario puede sacar ventaja del accionar de
los servicios sociales ya operantes. Una premisa básica de
esta orientación, es que sólo el Estado está
en posición adecuada para otorgar dirección y
coordinar el trabajo de la compleja red de organizaciones, que
brindan servicios en una sociedad pluralista"
[16]

La estrategia de la acción comunitaria esta
intrínsecamente destinada a operar sobre las actitudes y
hábitos de conductas, orientándose a evitar los
ataques delictivos potenciales, trabajando sobre los eventuales
victimarios y conjurando las condiciones para que las propias
víctimas contribuyan a reducir los riesgos de
victimización.

Es muy importante tener en cuenta que a través de
las estrategias comunitarias se incursiona en un terreno muy
fértil pero a la vez muy complejo, donde la experiencia
acumulada en otros países, aún en aquellos que
cuentan con una amplia trayectoria en acciones comunitarias en el
campo de la educación, la salud y de la defensa civil, ha
demostrado que ese medio puede dejar de ser fértil si no
se delimitan con claridad sus alcances y objetivos, si no se
parte de una percepción realista de las organizaciones
sociales involucradas, si no se cuentan con los recursos
necesarios y si falta coordinación y una adecuada
supervisión.

La orientación comunitaria, por otra parte, exige
un nivel de descentralización de la política
criminal pues el ámbito local suele ser el medio de
intervención más eficaz y sustentable de las
acciones preventivas. En el mencionado X Congreso de Naciones
Unidas sobre Prevención del delito y Tratamiento del
Delincuente se ha dicho al respecto: "Las ciudades han sido
señaladas como el centro de interés de la seguridad
comunitaria. Si una ciudad se siente segura y es segura, las
personas residirán en ella, la vida económica
florecerá y la ciudad será atractiva. Las ciudades
están en una situación excepcional para reunir
agentes clave en torno a los problemas locales, pero a menudo
requieren apoyo de otros niveles de gobierno para lograrlo. La
acción a nivel local es generalmente el medio más
eficaz de abordar los retos y los problemas"
[17]

En esa dirección, ya existen iniciativas en
nuestro medio que deben acompañarse y fortalecerse, tales
como el Voluntariado por la Seguridad Pública de Santiago
(VOSES) [18]y algunos consejos organizados de
vecinos que ya funcionan en Santo Domingo.

Conocer el capital social representa una de
las principales prioridades para un plan que pretenda hacer de la
participación ciudadana un eje central. Debe hacerse un
mapeo de los recursos comunitarios en cada región o
distrito, de los proyectos existentes y de las experiencias
concretadas o frustradas. Ello permitirá definir las
formas de la participación de la ciudadanía, que
puede asumir un carácter consultivo (provisión de
información), decisional (participa en ciertas
resoluciones con los órganos estatales), ejecutiva (se
hace cargo de la implementación de programas o medidas) y
fiscalizadora (controla la ejecución de las
medidas).

Dentro de este contexto, vale la pena destacar las
líneas de acción propuestas en el Plan de Seguridad
Democrática de la República Dominicana, tendientes
a la creación de una Policía Comunitaria. El
principal objetivo de esta medida es "mantener una presencia
permanente en las calles y en los barrios para establecerse como
parte integral de la misma comunidad y no como una parte aislada.
Se redefine el concepto de patrulla en los barrios no solo como
vigilancia sino como prevención y recuperación del
espacio público".

Visión y Definiciones
Estratégicas.

Una estrategia es el patrón o plan que
integra las principales metas y políticas y establece la
secuencia coherente de las acciones a realizar; nos ayuda a poner
orden y asignar los recursos, con el fin de lograr ciertos
efectos.

Para plantear una estrategia eficaz, hay que definir con
claridad los objetivos considerar la compatibilidad con el
entorno, su factibilidad, el consenso y compromiso de los actores
más gravitantes y ejercer liderazgo. Además, hay
que ser concientes de las opciones o alternativas posibles,
adoptar las que resulten preferibles, tomar las decisiones en
tiempo oportuno y concentrar los esfuerzos y recursos en las
metas principales, asegurando cierta flexibilidad y capacidad de
ajuste de las acciones.

Como parte de esa visión estratégica, se
impone poner en marcha un trabajo de planificación
integral, para lo cual es necesario contar con la
información a la que hemos hecho referencia y que debe ser
abarcativa de lo atinente al problema criminal, así como
de los recursos institucionales y comunitarios existentes.
También es indispensable abrir un espacio de
participación, a los fines de democratizar la
política criminal y darle sustentabilidad a la
gestión del plan.

Sin embargo, todo esto lleva tiempo y la propia
realidad, como las expectativas sociales, reclaman algunas
intervenciones inmediatas o de corto plazo, mientras el Plan
Nacional se desarrolla, se consensúa y se implementa.
Estas acciones deben surgir a partir del cuadro de
situación que resulta de la información actualmente
disponible y de los análisis que son dables en las
condiciones actuales, pero teniendo en miras la
orientación y los criterios que venimos
planteando.

No es posible ni recomendable en ese contexto intentar
actuar sobre todos los campos ni sobre todos los elementos que
estimamos de interés para la prevención, sino en
aquellos más sensibles a una intervención, o los
que provocan mayores cambios en el corto plazo y, en especial,
aquellos que permitan desencadenar procesos útiles para un
Plan que siga los lineamientos expuestos. Se trata de pensar en
términos de solución de problemas y de
posibilidades, con criterio realista, lo que implica hacer foco
en situaciones concretas y delimitadas, definir acciones
concretas y considerar los recursos necesarios para llevarlas a
cabo.

Por otra parte, si bien somos concientes de que existen
serias limitaciones en materia de recursos públicos, ello
no puede servir de excusa para la inacción o el
inmovilismo, pues algunas de las medidas que integran esta
propuesta no exigen recursos adicionales significativos,
resultando suficiente una reorientación de los que
actualmente se emplean.