Régimen Disciplinario de los Docentes en Venezuela

Generalidades del
Tema

En la Venezuela contemporánea, se comenzó
a regular la actuación de los docentes (en función
sea ordinario o interinos) con Decreto del 11 de Diciembre de
1916, denominado Reglamentario del Ejercicio del Magisterio
Escolar; al pasar del tiempo y específicamente en la
fecha actual, lo relativo al aspecto sancionatorio lo consagraba
la Ley Orgánica de Educación de 1980, la cual
dispuso;

Artículo 76. El ejercicio de la
profesión docente estará funda mentado en un
sistema de normas y procedimientos relativos a ingresos,
reingresos, traslados, promociones, ascensos, estabilidad,
remuneración, previsión social, jubilaciones y
pensiones, sanciones y demás aspectos relacionados
con la prestación de servicios profesionales docentes,
todo lo cual se regirá por las disposiciones de la
presente ley, de las leyes especiales y de los reglamentos que
al efecto se dicten. Las disposiciones de este título
regirán para el personal docente de los planteles privados
en cuanto le resulte aplicable.

De reciente data, Ley Orgánica de
Educación del 2009[1]en sus disposiciones
contempla;

Artículo 42. Los y las profesionales de la
docencia se regirán en sus relaciones de trabajo, por las
disposiciones de esta Ley, por las leyes especiales que regulen
la materia, la Ley Orgánica del Trabajo y demás
disposiciones legales que le sean aplicables. El personal docente
adquiere el derecho de jubilación con veinticinco
años de servicio activo en la educación, con un
monto del cien por ciento del sueldo y de conformidad con lo
establecido en la ley especial.

Por su parte, atendiendo el mandato de la Ley
Orgánica de Educación de 1980, en el año
1991, nació el Reglamento del Ejercicio de la
Profesión Docente, Decreto 1.942, G.O 4.338,
Extraordinario de 19 de Noviembre de 1991, que luego fue
modificado parcialmente en el año (Decreto N° 1.011 de
fecha 4 de octubre de 2000), Gaceta Oficial N° 5.496
Extraordinario de fecha 31 de octubre de 2000, el cual esta
vigente en las disposiciones que no contradiga la recientemente
promulgada Ley Orgánica de Educación del 2009, en
su defecto dispone;

Los miembros del personal docente que incurran en el
cumplimiento de sus deberes, serán sancionados
disciplinariamente conforme a lo previsto en la Ley
Orgánica de Educación, el presente Reglamento y
demás normativas sobre la materia, sin perjuicio de las
responsabilidades penales, civiles y administrativas que pudieran
derivarse de los mismos hechos y de las sanciones que le
correspondieren por efecto de otras leyes, art 143. Pero
además, la misma norma haciendo una distinción de
los diferentes tipos de docentes, prevé la
aplicación idéntica en su capitulo de
régimen disciplinario a docentes ordinarios e interinos,
aplicación que consagra en su artículo 26 en estos
términos; "El carácter de interino en el
ejercicio de un cargo docente no excluye de la obligación
de desempeñarse con idoneidad y capacidad profesional
comprobadas. A quien no la ejerza con la debida eficiencia,
moralidad e idoneidad, le será instruido el expediente
respectivo, a los fines legales y administrativos
correspondientes", por lo se hace necesario por lo menos
conocer los deberes correspondiente a las diversas
categorías de docentes y que la norma ejusdem dispone,
así tenemos;

Artículo 6°: Son deberes del personal
docente:

1. Observar una conducta ajustada a la ética
profesional, a la moral, a las buenas costumbres y a los
principios establecidos en la Constitución y leyes de la
República.

2. Cumplir las actividades docentes conforme a los
planes de estudios y desarrollar la totalidad de los objetivos,
contenidos y actividades, establecidos en los programas
oficiales, de acuerdo con las previsiones de las autoridades
competentes, dentro del calendario escolar y de su horario de
trabajo, conforme a las disposiciones legales
vigentes.

3. Planificar el trabajo docente y rendir oportunamente
la información que le sea requerida.4. Cumplir con las
disposiciones de carácter pedagógico,
técnico, administrativo y jurídico que dicten las
autoridades educativas.

5. Cumplir con las actividades de
evaluación.

6. Cumplir con eficacia las exigencias técnicas
relativas a los procesos de planeamiento, programación,
dirección de las actividades de aprendizaje,
evaluación y demás aspectos de la
enseñanza-aprendizaje.

7. Asistir a todos los actos académicos y de
trabajo en general para los cuales sea formalmente convocado
dentro de su horario de trabajo.

8. Orientar y asesorar a la comunidad educativa en la
cual ejerce sus actividades docentes.9. Contribuir a la
elevación del nivel ético, científico,
humanístico, técnico y cultural de los miembros de
la institución en la cual trabaja.

10. Integrar las juntas, comisiones o jurados de
concursos, calificación de servicio de docentes y trabajos
de ascenso, para los cuales fuera designado por las autoridades
competentes.11. Dispensar a los superiores jerárquicos,
subordinados, alumnos, padres o representantes y demás
miembros de la comunidad educativa, el respeto y trato afable,
acordes con la investidura docente.

12. Velar por el buen uso y mantenimiento de los
ambientes de trabajo y de materiales, y de los equipos utilizados
en el cumplimiento de sus labores.

13. Coadyuvar eficazmente en el mantenimiento del orden
institucional, la disciplina y el comportamiento de la comunidad
educativa.

14. Promover todo tipo de acciones y campañas
para la conservación de los recursos naturales y del
ambiente.

15. Los demás que se establezcan en normas
legales y reglamentarias.

Con estas perspectivas básicas, se comienza un
pequeño estudio que permite vislumbrar casi todos los
aspectos relacionados con el régimen disciplinario de los
docentes en nuestro país, en búsqueda de la
consolidación doctrinal o más bien aportando a la
divergencia doctrinal que de alguna forma ensancha el abanico de
posibilidades ante la poca información de estos
funcionarios sui generis como veremos más adelante. Este
escueto estudio contendrá en lo adelante los elementos que
componen la potestad sancionatoria en relación a los
docentes al servicio de la administración central, estadal
y municipal, docentes no universitarios recogiendo las palabras
del catedrático Olivo Valverde[2]un esbozo
del procedimiento administrativo previsto en el Reglamento que a
los efectos se dictó, mientras no se desarrolle por la
asamblea Nacional una Ley Especial en la materia, la
revisión del sometimiento constitucional y legal para
dicha potestad de sancionar.

La potestad
Disciplinaria de la administración y la presunta
inconstitucionalidad del Reglamento del Ejercicio de la
Profesión Docente

Es propicia la ocasión para examinar el rango
normativo que en Venezuela desarrolla el procedimiento
disciplinario de los docentes, sin distinción de las
condiciones de los mismos ya sean Ordinarios u interinos, por lo
que se trata de un Reglamento que dentro del Bloque de la
legalidad es una norma Sublegal, entrando en disonancia con la
Ley de Administración Pública
Venezolana[3]la cual consagra;

Potestad reglamentaria. Artículo
87°. El ejercicio de la potestad reglamentaria
corresponde al Presidente o Presidenta de la República, en
Consejo de Ministros, de conformidad con la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela y las
leyes.

Los reglamentos no podrán regular materias
objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango.
Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o
colaboración con respecto a la ley, no podrán
tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas,
establecer penas o sanciones, así como tributos,
cánones u otras cargas o prestaciones personales o
patrimoniales de carácter público.
Sustituido en el 2008 por el presente articulo

Artículo 88. El ejercicio de la potestad
reglamentaria corresponde a la Presidenta o Presidente de la
República, en Consejo de Ministros, de conformidad con la
Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela y la ley. Los reglamentos no podrán regular
materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho
rango. Además, sin perjuicio de su función de
desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no
podrán tipificar delitos, faltas o infracciones
administrativas, establecer penas o sanciones, así como
tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales
o patrimoniales de carácter público.

Es por ello que gran parte de la doctrina
patria ha apostado a la inconstitucionalidad del procedimiento
que desarrolla el Reglamento del Ejercicio de la Profesión
Docente, por invasión de la reserva legal, al respecto
cabe la posibilidad de leer el presente argumento, el cual no es
compartido, de antemano establecemos que existe la
colaboración reglamentaria, posibilidad que brinda el
reglamentista en los términos del articulo precedente. En
lo adelante se presenta un breve ensayo que recoge el asunto
planteado en este párrafo para mayor ahondamiento del
tema;

"…Los procedimientos para determinar
la responsabilidad disciplinaria de los docentes no
universitarios no están previstos en la Ley sino en un
acto de rango sublegal: el Reglamento del Ejercicio de la
Profesión Docente, lo que hace que cuestionemos su
legalidad por violación del principio de reserva legal en
materia de procedimientos. El principio de reserva legal en
materia de procedimientos administrativos deriva de lo previsto
en los articulo 1 y 47 de la Ley Orgánica de
Procedimientos, conforme a los cuales se puede decir que hubo una
"congelación de rango" en lo que a esta materia se
refiere, puesto que se deriva de ambas disposiciones que solo por
la ley se podrán crear o modificar los procedimientos
administrativos. En el caso en estudio el procedimiento
administrativo disciplinario para determinar la responsabilidad
disciplinaria de los docentes no universitarios están
contenidos en un reglamento y no en una ley, motivo por el cual
podría pensarse que hay violación del tal
principio, en especifico, de la Ley de Procedimientos
Administrativos y, por ende, el procedimiento esta viciado de
nulidad.

Además, en el caso de los
funcionarios públicos docentes no universitarios existe
violación del principio de reserva legal en materia de
función publica, ya que en el articulo 144 de la
Constitución vigente (122 de la Constitución de
1961) establece que dicho estatuto será establecido por
ley, mediante normas sobre ingreso, ascenso, traslado,
suspensión y retiro de los funcionarios públicos de
la Administración Publica. En tal sentido, no dudamos en
afirmar que el régimen disciplinario en su totalidad:
tipificación de faltas y sanciones, los supuestos que dan
lugar a las mismas y el procedimiento para su
determinación, deben estar establecidos mediante ley y no
en un acto de rango sublegal.[4]

Una vez examinadas las consideraciones precedentes, de
alto valor jurídico, a nuestro entender pero con
débil profundidad hermenéutica, examen
axiológico y deontológico en cuanto a la
constitucionalidad y en lo referente a la legalidad el ajuste que
debería tener en la disposición de la Ley de
Administración Pública, específicamente
articulo 87, conjugado con REGLAMENTO DEL EJERCICIO DE LA
PROFESION DOCENTE (Decreto N° 1.011 de fecha 4 de octubre de
2000), Gaceta Oficial N° 5.496 Extraordinario de fecha 31 de
octubre de 2000, específicamente en el Titulo III,
Capitulo II, denominado de las faltas y sanciones, pasamos a
presentar algunas decisiones judiciales que han abordado el
asunto de la inconstitucionalidades de reglamentos, a nuestro
juicio usando la exhaustividad jurídica, al mismo tiempo
la hermenéutica y hasta la dialéctica normativa, el
tema de la colaboración reglamentaria y la
inconstitucionalidad por violación en el ámbito
material, específicamente la Reserva Legal. Al
respecto;

Generando la integración de las ideas, con uso de
las sentencias precedentes, recogiendo textualmente los tractos
de las máximas, en las cuales la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, Magistrado-Ponente: Marcos Tulio
Dugarte Padrón, 23 días del mes de marzo de dos mil
diez (2010) Exp. Nº: 07-0624, Esta Sala en relación a
la reserva legal ha señalado en sentencia No. 1613 del 17
de agosto de 2004, caso: Henry Pereira Gorrín que: "la
figura de la reserva legal viene dada por la consagración
constitucional de determinadas materias para ser reguladas
sólo mediante ley, excluyendo de su ámbito, con
mayor o menor intensidad, a las demás normas
jurídicas.

En el mismo orden de ideas, esta Sala Constitucional en
sentencia No. 2530 del 20 de diciembre de 2006, caso: Marcos
José
Chávez,       
señaló que:

"…la Ley del Estatuto de la Función
Pública, si bien establece de forma general que las
relaciones de empleo público entre los funcionarios y la
Administración Pública Nacional, Estadal y
Municipal, se rigen por lo en ella establecido, también
dispone dos tipos de exclusiones respecto a dicho ámbito
subjetivo de aplicación, a saber: una expresa, que es la
contenida en el parágrafo único del artículo
1 eiusdem, que de manera taxativa  señala los
funcionarios a los que no les resulta aplicable la ley
–entre los que no se señalan a los funcionarios de
los cuerpos policiales y de seguridad del Estado–; y otra
general, que es la contenida en el aparte único del
artículo 2, conforme a la cual, mediante otras leyes, se
pueden crear estatutos especiales de función
pública…".

Es por ello que, respecto a la excepción prevista
en el mencionado aparte único de la Ley del Estatuto de la
Función Pública, se debe considerar que para que
pueda dictarse un estatuto especial de función
pública se requiere que las categorías de
funcionarios que se someterán al estatuto especial se
diferencian a tal punto de las categorías de funcionarios
regidos por la prenombrada ley que surja la necesidad una
normativa distinta dada la dificultad o imposibilidad de aplicar
las disposiciones de dicha ley; o bien, que el órgano o
ente de la Administración Pública realice
actividades a un nivel de especialidad que no sea asimilable al
resto de los órganos o entes de la Administración,
en cuanto a las normas de empleo público a ser
aplicadas.

En el presente caso, esta Sala observa que dentro de la
clasificación que hace la ley no se excluye a los
funcionarios de policía estadales, como es el caso del
ciudadano Frank Reinaldo Urbina, es decir, que de conformidad con
lo comentado anteriormente, el régimen disciplinario de
los empleados y funcionarios públicos de los Poderes
nacionales, estadales y municipales es regulado por dicha
norma.

En consecuencia, al establecer la Constitución
vigente que será la Ley del Estatuto de la Función
Pública la que se encargará de regular la materia
disciplinaria, y la citada ley indicar en su normativa que se
reserva la materia disciplinaria respecto de los funcionarios y
empleados públicos estadales, dicha materia queda excluida
de cualquier tipo de regulación por norma de rango
sub-legal. Es decir, que en el presente caso, al tratarse
–como ya se señaló- de una materia de la
reserva legal y ser el Reglamento Interno de Moral y Disciplina
del Estado Trujillo una norma sub-legal, no puede el mencionado
Reglamento regular el régimen disciplinario de los
empleados y funcionarios de policía estadales.

En cuanto a la colaboración
Reglamentaria, en un estudio exhaustivo y examen de
constitucionalidad, (…), si bien ante la existencia del
Reglamento de Castigos Disciplinarios N° 6, la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
(29) de mayo de dos mil dos 2002. Exp. N° 15398,
MAGISTRADO PONENTE: YOLANDA JAIMES GUERRERO

(…) es un texto normativo destinado
a producir sus efectos dentro del ámbito interno de la
Administración, concretamente en el seno de la Fuerza
Armada Nacional, para la Sala el referido Reglamento, por
contener disposiciones sancionatorias que interesan no
sólo a determinado grupo de personas, sino a la sociedad
en general, para disipar posibles dudas y contribuir a la mayor
seguridad jurídica, su texto debe ser publicado
perentoriamente en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela, por aplicación del
artículo 17 de la Ley de Publicaciones Oficiales
promulgada en 1941, en concordancia con los artículos 215
y 218 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, los cuales indican que una ley debe
publicarse con el correspondiente cúmplase y que las leyes
sólo pueden ser derogadas por otras leyes y abrogadas por
referendo. Así se declara." Reitera la Sala en esta
oportunidad, la doctrina establecida en la decisión
parcialmente citada y desestima, en consecuencia, el alegato de
invalidez del Reglamento de Castigos Disciplinarios N° 6,
esgrimido para denunciar los presuntos vicios que
contendría el acto administrativo impugnado. Así se
declara (…)

Culminando la revisión de casos judiciales sobre
el entorno, la posibilidad de que en la administración
pública pueda contemplar penas y sanciones distintas de la
elaboración normativa de tipo penal, SALA CONSTITUCIONAL,
Magistrado-Ponente: FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ,
18 días del mes de JUNIO del 2009, que
recogió,

(…) Así, en aras de la seguridad
jurídica que debe existir en todo Estado de Derecho, le
corresponde a la ley definir todas aquellas conductas que
pudieran calificarse como delitos y que por tanto,
acarrearían penas y sanciones, tal exigencia se encuentra
consagrada en la norma prevista en el artículo 49, numeral
6 de la Constitución vigente cuando dispone que el debido
proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y
administrativas, y en consecuencia, "(…) 6. ninguna persona
podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren
previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes
preexistentes".  

"La aplicación del principio de la legalidad de
los delitos, faltas y las penas no resulta exclusivo del Derecho
Penal sino que se ha sido extendido a las diversas ramas del
Derecho, con mayor arraigo en los ilícitos y penas
administrativas, por lo que actualmente se habla de postulados
del Derecho Sancionatorio; de manera que, resulta necesaria la
tipificación legal previa de los hechos calificados como
delitos o faltas y la anticipada consagración de la medida
sancionatoria que le corresponda, y por ello, no podría
una ley contener formulaciones genéricas en materia
sancionatoria y dejar en manos del Ejecutivo la
determinación de los hechos o conductas ilícitas,
pues de esta manera se abre la posibilidad de que, en la medida
en que se presenten nuevos supuestos jurídicos, se
establezcan hechos posteriores que originen tipos delictivos, en
cuyo caso la ley estaría delegando la potestad normativa
en materia de tipificación de delitos a futuros actos de
contenido normativo pero de carácter sublegal." (Sentencia
de fecha 21-11-2001dictada por la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia). (…)

Se puede con conocimiento de estas máximas,
emanada de nuestro mas alto Tribunal, de gran relevancia para el
conocimiento y estudio del tema que decidimos abordar
[Régimen Disciplinario de la Docencia en Venezuela],
construir una opinión divergente con mayor respaldo
doctrinario, a nuestro parecer podría dicha critica
generar un aporte al Derecho estatutario, para el caso de estos
funcionario por demás Sui Generis, como antes se menciono,
contando en los parramos que nos antecedieron del debate procesal
el cual de una u otra forma confronto un examen de la legalidad
de la potestad sancionatoria en relación al principio de
reserva legal ante los actos sublegales como soportadores de
tipificación de faltas y sanciones.

Prima facies, para colocar el primer ladrillo al muro
base, el cual se propone sirva para soportar diversas corrientes
doctrinarias y novedosos aportes a este campo, es menester
preguntarse, además de la invasión de la reserva
legal en la tipificación de faltas y sanciones, cuales
aspectos, además del examinado Supra, violenta el
Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, para
considerarlo inconstitucional, muy cuidadosamente;

La Constitución Nacional de la República
Bolivariana de Venezuela, públicada en Gaceta Oficial del
jueves 30 de diciembre de 1999, N° 36.860,
dispone;

Capitulo I,

Sección segunda: De la
Administración Pública

Artículo 141. ° La
Administración Pública está al servicio de
los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de
honestidad, participación, celeridad, eficacia,
eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y
responsabilidad en el ejercicio de la función
pública, con sometimiento pleno a la ley y al
derecho.

Sección Tercera: De la
Función Pública

Artículo 144. ° La ley
establecerá el Estatuto de la función
pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso,
traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o
funcionarias de la Administración Pública, y
proveerá su incorporación a la seguridad social.
La ley determinará las funciones y requisitos que deben
cumplir los funcionarios públicos y funcionarias
públicas para ejercer sus cargos.

Artículo 104. ° La educación
estará a cargo de personas de reconocida moralidad y de
comprobada idoneidad académica. El Estado
estimulará su actualización permanente y les
garantizará la estabilidad en el ejercicio de la carrera
docente, bien sea pública o privada, atendiendo a esta
Constitución y a la ley, en un régimen de trabajo y
nivel de vida acorde con su elevada misión. El ingreso,
promoción y permanencia en el sistema educativo,
serán establecidos por ley y responderá a criterios
de evaluación de méritos, sin injerencia partidista
o de otra naturaleza no académica.

Tenemos entonces que el ejercicio de la función
pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho. La
ley determinará las funciones y requisitos que deben
cumplir los funcionarios públicos y funcionarias
públicas para ejercer sus cargos. Se hace mediante la ley
especial en la materia, Ley del Estatuto de la Función
Publica, Gaceta Oficial No. 37.522 de fecha 06 de septiembre de
200, que consagra;

Artículo 1. La presente Ley regirá
las relaciones de empleo público entre los funcionarios y
funcionarias públicos y las administraciones
públicas nacionales, estadales y municipales, lo que
comprende:

1. El sistema de dirección y de gestión de
la función pública y la articulación de las
carreras públicas.

2. El sistema de administración de personal, el
cual incluye la planificación de recursos humanos,
procesos de reclutamiento, selección, ingreso,
inducción, capacitación y desarrollo,
planificación de las carreras, evaluación de
méritos, ascensos, traslados, transferencia,
valoración y clasificación de cargos, escalas de
sueldos, permisos y licencias, régimen disciplinario y
normas para el retiro.

Parágrafo Único: Quedarán
excluidos de la aplicación de esta Ley:

1. Los funcionarios y funcionarias públicos al
servicio del Poder Legislativo Nacional;

2. Los funcionarios y funcionarias públicos a que
se refiere la Ley Orgánica del Servicio
Exterior;

3. Los funcionarios y funcionarias públicos al
servicio del Poder Judicial;

4. Los funcionarios y funcionarias públicos al
servicio del Poder Ciudadano;

5. Los funcionarios y funcionarias públicos al
servicio del Poder Electoral;

6. Los obreros y obreras al servicio de la
Administración Pública;

7. Los funcionarios y funcionarias públicos al
servicio de la Procuraduría General de la
República;

8. Los funcionarios y funcionarias públicos al
servicio del Servicio Nacional Integrado de Administración
Aduanera y Tributaria (SENIAT);

9. Los miembros del personal directivo,
académico, docente, administrativo y de
investigación de las universidades
nacionales.

Artículo 2. Las normas que se refieran en
general a la Administración Pública, o expresamente
a los estados y municipios, serán de obligatorio
cumplimiento por éstos.

Por ende la constitución como máximo pacto
político que recoge derechos, deberes, garantías y
principios, ordena todo lo referente a la Administración
Publica como acápite del Poder Público Nacional,
siendo una de sus ramas el Poder Ejecutivo, garante de la
legalidad constitucional y quien tiene las atribuciones
concernientes a su organización y funcionamiento, queda
fijado que la competencia en el desarrollo del derecho a la
educación es exclusiva y excluyente del Ministerio del
Poder Popular para la Educación, en los términos de
la Ley Orgánica de Educación del año 1980 y
más recientemente la del año 2009, al igual que lo
manifestaba la derogada ley de Administración Central de
2000, sustituida por la Ley de Administración
Pública de 2001.

Así el Ministerio del ramo educativo, ordena su
propio funcionamiento a través de su reglamento
orgánico Nº 375 de 1999, dictado por el presidente de
la República en consejo de ministros, pero es el
reglamento interno quien le confiere las atribuciones más
directas y esboza la estructura interna del mismo; el esfuerzo en
hacer estas explicaciones devienen de valorar que en
funcionamiento de la administración publica no seria del
todo exitosa y que los fines del estado no se llevaran a cabo sin
la existencia funcionarios públicos quienes son parte del
sistema integral de la administración y a quienes la
propia constitución como antes se dijo enmarca todo lo
relativo a ellos, más lo hace la Ley del Estatuto de la
Función Publica. En ese orden de ideas, tal y como se
indico supra el articulo 1º de dicha norma y 2º
ejusdem, encontrándose que el Poder Público esta
dividido según la clásica división en
horizontal (diversas ramas del poder público) y vertical
en Nacional, Estadal y Municipal; por desarrollo de la
constitución de 1999 se ordena que la ley en la materia
administre como monopolio , todo lo referente a los funcionarios
públicos de carrera, como se menciona LEFP, haciendo una
exclusión en el parágrafo único de los
miembros del personal directivo, académico, docente,
administrativo y de investigación de las universidades
nacionales.

Quiere decir, en interpretación literal de este
numeral 9º del parágrafo único del articulo
1º de la Ley de la Materia, "que los docentes de los Niveles
inferiores (Nivel de Inicial, Primaria y Secundaria) están
regulados por esta Ley, salvo que una norma de similar
jerarquía disponga y consagre lo relativo a estos
funcionarios docentes de carrera, en al ámbito nacional,
estadal y municipal.

En pocas palabras, Reserva Legal, es decir la
función pública en Venezuela esta reservada para
que una norma con diferentes disposiciones contenga y consagre
todo lo referente a la función pública, mal
podría una norma de rango inferior lograr y desarrollar
este cometido y encargo constitucional o en palabras de la citada
sentencia de la sala constitucional, "la figura de la reserva
legal viene dada por la consagración constitucional de
determinadas materias para ser reguladas sólo mediante
ley, excluyendo de su ámbito, con mayor o menor
intensidad, a las demás normas
jurídicas.

A nuestro modo de entender el problema se presenta
cuando los funcionarios adscritos al Ministerio del Poder Popular
para la Educación, Secretarias estadales del poder Estadal
y docentes dependientes de las municipalidades, les rige la Ley
Orgánica de Educación, aunque no se excluyen de la
Ley del estatuto de la Función Publica como se menciono
anteriormente; "el ejercicio de la profesión docente
estará fundamentado en un sistema de normas y
procedimientos relativos a ingresos, reingresos, traslados,
promociones, ascensos, estabilidad, remuneración,
previsión social, jubilaciones y pensiones,
sanciones y demás aspectos relacionados con la
prestación de servicios profesionales docentes, todo lo
cual se regirá por las disposiciones de la presente ley,
de las leyes especiales y de los reglamentos que al efecto se
dicten. Las disposiciones de este título
regirán para el personal docente de los planteles privados
en cuanto le resulte aplicable." Mas recientemente, con la
promulgada Ley Orgánica de Educación de 2009, el 15
de Agosto, los y las profesionales de la docencia se
regirán en sus relaciones de trabajo, por las
disposiciones de esta Ley, por las leyes especiales que regulen
la materia, la Ley Orgánica del Trabajo y demás
disposiciones legales que le sean aplicable, en ambas normas
una derogada y otra vigente subsiste la denominada
colaboración reglamentaria, en la cual lo que
debe realizar la Ley puede ser complementado en una norma de
carácter sublegal, o acto sublegal. Es así que
ningún acto por motus propio puede invadir supuesto que la
ley específicamente regule, más aun cuando la misma
constitución le ordene el cometido.

Esta opinión también esta sostenida por el
trabajo de la doctrina, ANGIELI ARAB J. 2005, en su estudio
denominado Excepciones al ámbito de aplicación
de la Ley del Estatuto de la Función Publica,
escribe;

(…) "El régimen general del personal
docente, del cual se encuentran excluidos el personal docente de
educación superior, se fundamenta en la Ley
Orgánica de Educación y Reglamento del Ejercicio de
la Profesión Docente. …la posición asumida
por la Sala Constitucional [cita la Sentencia de la Sala
Constitucional- TSJ del 26/03/02] como la ajustada a derecho,
toda vez que el carácter orgánico de la Ley de
Educación esta referida exclusivamente a la
organización, orientación y planificación
del sistema educativo venezolano, y no a la posible derogatoria
de la materia funcionarial contenida en la Ley de Carrera
Administrativa (ahora en la Ley del estatuto de la Función
Publica). (…) Corchetes míos.

Así que el ejercicio de la potestad reglamentaria
corresponde al Presidente o Presidenta de la República, en
Consejo de Ministros, de conformidad con la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes. Los
reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva
de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además,
sin perjuicio de su función de desarrollo o
colaboración con respecto a la ley, no podrán
tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas,
establecer penas o sanciones, así como tributos,
cánones u otras cargas o prestaciones personales o
patrimoniales de carácter público.

La importancia esta en establecer que los actos
reglamentarios cuando auxilian la ley, pueden estipular penas y
sanciones, en ejercicio de la Potestad Sancionatoria de la
Administración, tal como es el caso de el régimen
sancionatorio para los docentes en Venezuela, dejando de una lado
la posibilidad de que sea el Estatuto de la Función
Pública quien se encargue de tales situaciones, creemos
que desde su denominación a su designación,
ingreso, sistema de tabulación de sueldos y salarios,
seguridad social, régimen disciplinario como es el caso en
estudio, es totalmente disímil al resto de funcionarios de
carrera.

Por su parte PEÑA SOLIS 2005[5]en
su estudio denominado La Potestad Sancionatoria de la
Administración Pública Venezolana, abunda y
enseña sobre esta importancia en los siguientes
términos;

(…) Es preciso hacer hincapié en que
la figura de reserva legal estructuralmente puede operar de dos
maneras; la materia objeto de la reserva legal es regulada
exhaustivamente por la ley formal, configurándose de esa
manera una interdicción total para el reglamentista de
incidir sobre dicha materia. Esa modalidad suele
llamársele reserva legal absoluta, y desde luego que
actualmente es muy difícil, desde el punto de vista
practico, abogar por su procedencia, lo que no quiere decir que
deba excluirse desde el punto de vista teórico, pues
siempre existirán excepciones que obliguen a acudir a la
técnica de reserva legal absoluta. Precisamente una de
esas excepciones encuentran concreción en el delineamiento
de la potestad sancionatoria penal, dado que la reserva abarca
tanto la tipificación de las infracciones, como de las
sanciones.

Pero también puede operar la figura de
reserva legan mediante la regulación de los principios
básicos de la atería en la ley formal, permitiendo
la colaboración del reglamento a los fines del desarrollo
y ejecución de esos principios, de tal manera que la
reserva se configura en un marco normativo formado por la ley y
el reglamento. Como es posible imaginar esa es la modalidad que
generalmente priva en la mayoría de los ordenamiento
jurídicos, y desde luego, también en
Venezuela.

Es necesario subrayar que esta modalidad de reserva
legal, calificada por la doctrina de relativa, reviste la
particularidad de que requiere la sanción de una ley
contentiva de la normativa básica sobre la materia, la
cual va de ser desarrollada por los instrumentos de rango
sublegal, por supuesto atendiendo a los parámetros
contenidos en la remisión, sin poder el reglamentista
intentar crear dispositivos normativos contrarios, o
sencillamente diferentes, a los reglamentos básicos
contenidos a la ley, pues cualquier reglamento que contenga una
normacion independiente del correspondiente texto legal,
estará viciado de nulidad absoluta, tal como se desprende
del articulo 156, numeral 10, de la Constitución. Esos
elementos básicos de la ley constituyen una
condición sine qua non para que pueda operar la referida
colaboración reglamentaria, pues de lo contrario se
producirá una verdadera deslegalización,
absolutamente prohibida cuando se trate de regular materias que
forman parte de la reserva legal. (…)

III. Revisión de la penalidad
administrativa.

La Sala Constitucional del TSJ, en sentencia Nº
EXP. Nº: 00-1406, en conocimiento del caso contra lo
dispuesto en los artículos 38, Parágrafo Segundo,
52 y 54 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la
Libre Competencia, estableció;

(…) La naturaleza del derecho sancionatorio
ha sido uno de los puntos más controvertidos a
través de la evolución de la doctrina ius
publicista. La discusión planteada en torno a la
autonomía del derecho sancionador o, por el contrario, a
su ubicación dentro de otras ramas del derecho, es uno de
los asuntos en los que las posiciones doctrinales han encontrado
los mayores distanciamientos. Sin embargo, un elemento de
coincidencia es el relativo al origen de esta particular
manifestación del derecho: el ejercicio del ius puniendi o
potestad punitiva del Estado, que en el campo administrativo es
ejercida dentro de la propia Administración mediante sus
propias reglas que están sometidas al Derecho
Administrativo.

En efecto, si bien el Derecho Sancionatorio se nutre
de los principios básicos del Derecho Penal que regula el
ius puniendi del Estado contra las infracciones al orden
jurídico cuyo ejercicio implica la imposición de
penas corporales y que se efectúa a través de la
jurisdicción penal; sin embargo, tales principios no
tienen la misma rigidez que presentan en su fuente originaria,
por cuanto están adaptados a las actividades de la
Administración. Así, el principio de tipicidad de
los delitos y las penas que se consustancia con el principio
general de la legalidad, admite en el Derecho Sancionatorio la
delegación que haga el legislador en normas de rango
sublegal, de algunos de los elementos que configuran el
ilícito administrativo y, asimismo, éste, puede
configurarse con contornos menos rígidos que los que rigen
en el campo del Derecho Penal. Sin embargo, existe una gran
dificultad para delimitar las diferencias sustentadas por gran
parte de la doctrina, entre el derecho penal y el derecho
administrativo sancionador.

Hay quienes han pretendido establecer como
diferencia el hecho de que entre el derecho administrativo
sancionador y el derecho penal no existen diferencias de tipo
material, sino que la gran diferencia es relativa al
ámbito normativo que genera las disposiciones en las
cuales se sustentan, quiere decir, que será el legislador
a través de la creación de las normas que se
desarrollarán tanto por la Administración como por
la jurisdicción penal quien clasificará la potestad
como penal o administrativa.

En consecuencia, será Derecho administrativo
sancionador o Derecho penal, aquello que el legislador establezca
como tal, independientemente del contenido normativo de las
sanciones o penas que se establezcan.

Considera esta Sala que poco provecho se
obtendría al pretender generar la discusión con
base al órgano que ejecuta el ius puniendi (judicial o
administrativo), ya que las diferencias existentes entre el
derecho penal y el derecho sancionador son sólo relevantes
en cuanto se refieren a su ámbito de aplicación,
siendo en consecuencia necesario entrar a analizar la finalidad
de las mismas, pues las diferencias que pudiesen existir en ese
orden, serán las que permitan establecer los
parámetros de interpretación de tales ramas del
derecho.

Este ha sido el criterio sostenido por la
jurisprudencia patria, la cual asume la tesis de la dualidad del
ejercicio del ius puniendi del Estado, fijando como
característica diferenciadora el fin último
perseguido por una u otra manifestación de la potestad
punitiva (sentencia de la entonces Corte Suprema de Justicia en
Pleno del 9 de agosto de 1990 (caso Ley del Sistema Nacional de
Ahorro y Préstamo).

En consecuencia, el objeto de estudio y
aplicación del derecho administrativo sancionador, es el
ejercicio de la potestad punitiva realizada por los
órganos del Poder Público actuando en
función administrativa, requerida a los fines de hacer
ejecutables sus competencias de índole administrativo, que
le han sido conferidas para garantizar el objeto de utilidad
general de la actividad administrativa.

Esto es así, debido a la necesidad de la
Administración de hacer cumplir sus fines, ya que de lo
contrario, la actividad administrativa quedaría
vacía de contenido ante la imposibilidad de ejercer el ius
puniendi del Estado frente a la inobservancia de los particulares
en cumplir con las obligaciones que les han sido impuestas por
ley, de contribuir a las cargas públicas y las necesidades
de la colectividad. (…)

Así, se dispuso que, ya en la
"Administración Pública tendrá como
objetivo de su organización y funcionamiento hacer
efectivos los principios, valores y normas consagrados en la
Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela y en especial, garantizar a todas las personas, el goce
y ejercicio de los derechos humanos y las funcionarias y
funcionarios de la Administración Pública
están en la obligación de cumplir y hacer cumplir
la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela. Las funcionarias y funcionarios de la
Administración Pública incurren en responsabilidad
civil, penal, administrativa o disciplinaria, según el
caso, por los actos, hechos u omisiones que en el ejercicio de
sus funciones violen o menoscaben los derechos garantizados en la
Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela y la ley, sin que les sirva de excusa órdenes
superiores, según el Decreto N° 6.217, con Rango,
Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración
Pública.- N° 5.890 Extraordinario de la G.O, del 31 de
julio de 2008.

Otras disposiciones legales que recogen el ideario
punitivo Ley Contra la
Corrupción[6]cuyo como objeto es
"el establecimiento de normas que rijan la conducta que deben
asumir las personas sujetas a la misma, a los fines de
salvaguardar el patrimonio público, garantizar el manejo
adecuado y transparente de los recursos públicos, con
fundamento en los principios de honestidad, transparencia,
participación, eficiencia, eficacia, legalidad,
rendición de cuentas y responsabilidad consagrados en la
Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, así como la tipificación de los delitos
contra la cosa pública y las sanciones que deberán
aplicarse a quienes infrinjan estas disposiciones y cuyos actos,
hechos u omisiones causen daño al patrimonio
público." De este modo todos están sujetos
a esta Ley los particulares, personas naturales o
jurídicas y los funcionarios públicos en los
términos que en esta Ley se establecen.