Estudio de riesgo: vulnerabilidad a deslizamientos sismos e inundaciones en Tingo Maria, Perú

Introducción

Dada la existencia de escenarios de riesgos de desastres en el país,
en el marco del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización
Municipal 2016 y con el fin de "Mejorar la gestión del territorio
mediante la reducción de riesgos de desastres en zonas urbanas y centros
poblados del país", se define como objetivo específico de
la presente meta "Promover la reducción de riesgos de desastres
mediante la evaluación del riesgo de desastres y ejecución de
medidas de prevención y mitigación del riesgo", MEF, 2013.

Siendo la elaboración de un estudio técnico de análisis
de peligro y vulnerabilidades de un sector critico de riesgo de desastre urbano
identificado en el distrito en materia de vivienda, construcción y saneamiento,
la meta establecida por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento,
dicha metodología será adoptada para personalizar el presente
estudio en la Zona Este, Parte Alta en la ciudad de Tingo María.

Debido al elevado costo de vida y el crecimiento demográfico, han ocasionado
que aumente el número de familias en la misma, rebasando la capacidad
de soporte del ecosistema, en toda la microcuenca, causando impactos negativos
sobre esta; más aún cuando el proceso de crecimiento urbano se
desarrolla con desorden y sin orientación técnica apropiada, ocupando
áreas no aptas para habilitaciones urbanas.

El sector identificado está ubicado en el lado Este de la ciudad de
Tingo María, con un aproximado de 15,000 personas involucradas las cuales
están expuestas a peligros de Origen Climático (Inundación
por acción pluvial y desbordes de quebradas), Peligros Geológico
– Climático (Deslizamientos, caída de rocas) y Peligros
Antrópicos (Contaminación ambiental por arrojo de basura y de
los desagües en forma directa a las quebradas, Incendios), además
cuenta con elementos vulnerables tales como: Familias de escasos recursos económicos,
viviendas multifamiliares y equipamientos urbanos (Sistemas de agua, lozas deportivas,
locales comunales, postes de energía, etc.

La deforestación, aunada a la morfología de las quebradas o
cuerpos de agua y las precipitaciones intensas, están entre las principales
causas de las inundaciones y deslizamientos que ocurren en la ciudad de Tingo
María. Las precipitaciones en exceso se concentran de forma rápida
en la parte baja de las quebradas, afectando a la población ubicada en
el Jr. Piura y la Av. Amazonas, esto por las altas pendientes de la zona de
mayor altura, lo que provoca altas velocidades del flujo.

En este contexto y considerando que el riesgo por inundaciones y deslizamientos
está altamente vinculado con la intensidad del peligro y la vulnerabilidad
social existente (Lavell, 1996 y Wilches-Chaux, 1998), resulta primordial evaluar
la vulnerabilidad del lado Norte de la ciudad de Tingo María, con la
finalidad de diseñar programas de forma estratégica y acciones
para prevenir y mitigar desastres, con base a la identificación de las
amenazas que la afectan y la hacen vulnerable a daños.

Tomando en cuenta lo antes dicho, el presente proyecto analizara la vulnerabilidad
y riesgo a desastres en la lado Norte de la ciudad de Tingo María, para
lo cual se conjugaron los diferentes factores biofísicos, socioeconómicos
e institucionales que se relacionan con la vulnerabilidad a desastres; y mediante
Sistemas de Información Geográfica (SIG Arc GIS 10) se desarrollaran
mapas que representen las áreas vulnerables y los factores que se relacionen
con daños.

Este proyecto puede tener varios usos, entre ellos está la caracterización
de áreas críticas y de intervención de inversión
de los recursos económicos de forma correcta ya que el gasto actual hecho
por las diferentes autoridades municipales en tantos años y sin solución
próxima, servir de base para toma de decisiones, para ubicar los recursos
, con un mejor uso de las zonas vulnerables a inundaciones y/o deslizamientos;
puede ser usada además en la gestión para la reducción
del riesgo MPLP – COE – MINSA – RSLP – EsSALUD, UNAS, ALA, ANA, PEAH, DEVIDA,
etc.

La identificación de estos sectores críticos sobre áreas
de mayor peligro, la evaluación y calificación de su condición
de vulnerabilidad, permitirá determinar y priorizar las intervenciones
para mitigar el impacto de fenómenos naturales o Antrópicos, realizando
trabajos de prevención en las quebradas mejorando así el establecimiento
de la población y la expansión del sector sobre espacios seguros.
En base a esta premisa nos planteamos los objetivos siguientes.

Objetivos

Objetivo general

Proporcionar a la Alcaldía de la provincia de Leoncio Prado un documento
que sirva como herramienta básica para la planificación del desarrollo
del municipio; promoviendo la reducción de riesgos de desastres mediante
el Análisis o Estimación del Riesgo, en el Sector Crítico
Lado Este de la ciudad de Tingo María.

Objetivos específicos

• Cumplir con el Programa de Modernización Municipal que fue creado
  por el MEF. para impulsar y promover la incorporación de la Gestión
  del Riesgo de Desastre, siendo de aplicación para todas las municipalidades
  provinciales y distritales del país.

• Determinar la vulnerabilidad por amenazas naturales o antrópicas
  a la que están expuestas las comunidades del Lado Este Parte Alta
  y Baja.

• Identificar la vulnerabilidad por amenazas naturales o antropicas de las
  zonas potenciales de recarga hídrica, las cuales son fuentes abastecedoras
  de agua para uso poblacional de las comunidades del Lado Este Parte Alta.

• Identificar acciones y medidas de mitigación para prevención
  de los peligros naturales y así reducir los niveles de riesgo del
  sector crítico.

• Antecedentes

El Instituto Nacional de Defensa Civil a través del Proyecto INDECI
– PNUD PER/02/051- INDECI, viene ejecutando a nivel nacional el Programa de
Ciudades Sostenibles, que concibe a la ciudad como una entidad segura, saludable,
atractiva, ordenada y eficiente en su funcionamiento y desarrollo, gobernable
y competitiva, de manera que sus habitantes puedan vivir en un ambiente confortable.

En su primera etapa el Programa de Ciudades Sostenibles se concentra en los
factores de la seguridad física de las ciudades que han sufrido los efectos
de la ocurrencia de fenómenos naturales o estén en inminente peligro
de sufrirlos.

Los objetivos principales del Programa de Ciudades Sostenibles son:

• Incrementar las condiciones de seguridad física de la ciudad, reduciendo
  los niveles de riesgo de las áreas ocupadas y por ocupar en el largo
  plazo, mediante la implementación de diversas medidas de mitigación.

• Promover la cultura de prevención del riesgo en los principales
  actores locales (autoridades, instituciones y población), reduciendo
  los factores antrópicos que incrementan la vulnerabilidad en las
  ciudades.

• Justificación

La información sobre desastres naturales a nivel local es escasa. La
mayoría de municipalidades no disponen de información apropiada
ni de las herramientas necesarias para hacer más efectiva su gestión
en cuanto a prevención de desastres naturales como deslizamientos e inundaciones.
Sin embargo, uno de los factores de mayor incidencia en la gestión municipal
es la alta vulnerabilidad a desastres naturales. El hecho que Tingo María,
por su ubicación geográfica, esté expuesta a una alta ocurrencia
de desastres naturales, como inundaciones, deslizamientos, movimientos telúricos
menores además de incendios provocados, es así que se debe reforzar
los métodos de prevención de desastres naturales y mejorar los
procesos de adquisición y planificación del uso del suelo.

Bajo estas condiciones de relación hombre– medio ambiente, la ocupación
inadecuada de zonas no aptas para vivienda conformadas por taludes y laderas
inestables es un peligro latente que es importante caracterizar para su prevención
y control. Los fenómenos de remoción en masa tipo deslizamientos,
caídas, flujos, reptación entre otros, hacen parte de fenómenos
naturales en nuestra localidad y que son manifestación de la evolución
del relieve, a veces con mucha manifestación del hombre, constituyéndose
en uno de los procesos geológicos más comunes que inciden en la
superficie terrestre y que son una amenaza latente, manifiesta en forma cada
vez recurrente en toda la ciudad y que son detonados por los llamados eventos
meteorológicos extraordinarios los cuales son cada vez más frecuentes,
debido al ciclo climatológico..

• Hipótesis

En estos últimos años se ha hablado mucho que existe un deterioro
ambiental por varios factores presentes en los entornos de las quebradas y áreas
de la ciudad, podremos establecer si existe una variación de la calidad
ambiental del Lado Este de la ciudad de Tingo María, además observaremos
si el riesgo asociado a vulnerabilidad física por inundación y
laderas inestables es consecuencia de factores como: la acción antrópica,
(La desforestación, asentamientos humanos, incendios y desarrollo de
infraestructura física), fallamiento, pendientes, pluviosidad y geología,
los cuales pueden ser agrupados en una metodología que articule la amenaza
y la vulnerabilidad física. En el supuesto de la aplicación de
técnicas de conservación de suelos como medidas de recuperación
se podrá apreciar si las poblaciones involucradas pueden acceder a un
mayor nivel de vida en su comunidad o esta no tiene mayor incidencia.

• Formulación del problema

El sector en estudio, debido a su ubicación, topografía, asentamiento
de población vulnerable en zonas de amenazas, entre otros factores, hace
que esté expuesto a la incidencia de diferentes niveles de riesgo asociados
a eventos como: inundaciones, deslizamientos y/o movimientos telúricos
de baja intensidad, estas amenazas afectan recurrentemente y con periodicidad
a nuestra localidad, provocando impactos negativos de forma directa e indirecta
en la población.

Asimismo la falta de vivienda, el urbanismo rápido desordenado, la
falta de educación y la pobreza son razones que obligan a la población
a aceptar condiciones habitacionales indignas y con frecuencia inseguras, en
laderas o al borde de las quebradas en las franjas de protección de riveras,
además de la falta de reconocimiento e identificación por parte
de la población de las áreas más propensas a sufrir movimientos
en masa ha incrementado el riesgo, ya que se han ocupado zonas de alta peligrosidad,
construyendo viviendas que no cumplen con ninguna normativa básica para
su diseño y ubicación, generando a su vez las vulnerabilidades
asociadas.

Reducir la peligrosidad o amenaza, es imposible por lo que en estas circunstancias
se trabaja solo para para disminuir la vulnerabilidad, actuando de manera preventiva
sobre los elementos expuestos, esto se consigue al tener conocimiento de los
lugares de posible afectación y susceptibilidad, con el fin de ejecutar
planes de prevención y mitigación, establecidos previamente con
preparación y educación a la comunidad, para casos de alertas.
El presente trabajo se realiza en vista de la necesidad de un estudio y evaluación
actual de la susceptibilidad en el Lado Este de la ciudad de Tingo María.

• Importancia de la investigación

Se considera con carácter de suma importancia la solución del
problema planteado a corto, mediano y largo plazo porque beneficiará
tanto a la Municipalidad Provincial de Leoncio Prado, como a la seguridad de
los ciudadanos del área Este de la ciudad de Tingo María y a la
preservación del ambiente.

Varios asentamientos de la zona de Norte a Sur están sujetos a esta
investigación desde el Pueblo Joven Víctor Raúl Halla de
la Torre hasta la Asociación de Vivienda Asunción Saldaña
se encuentran fundados dentro de éste sistema montañoso por lo
que se consideran muy susceptibles a los movimientos en masa como consecuencia
de la morfología de la zona y de las características intrínsecas
del terreno.

Las características naturales del sector, el aumento poblacional de
la zona y el desarrollo de viviendas sin planificar condicionan a las laderas
a ser potencialmente inestables. Por esta causa es importante realizar un trabajo
que genere un mapa de zonificación de los niveles de susceptibilidad
a los movimientos en masa actualizado de la zona Este Parte Alta, con el fin
de concientizar a los pobladores del área, y de ésta forma, al
momento de presentarse un evento tener conocimiento de las acciones así
como de cuáles son los sectores en los que posiblemente se generen más
movimientos de laderas y cuáles serán las zonas con mayor nivel
de afectación y así, basados en el mapa ejecutar un plan de contingencia
que facilite las labores de los organismos de respuesta reduciendo los daños
y el riesgo en los pobladores, sus viviendas y en las estructuras de agua y
saneamiento.

Revisión de literatura

Cuenca hidrográfica

Una cuenca hidrográfica se define como: "un área
natural en la que el agua de la precipitación forma un curso principal.
Es una unidad fisiográfica conformada por el conjunto de sistemas de
cursos de agua definidos por el relieve. Sus límites son las partes más
altas del área que encierra un río y se definen naturalmente"
(Ramakrishna, 1997).

Bernis (2005) define la cuenca hidrográfica como una unidad territorial definida por el relieve y en la que el agua cae por precipitación y escurre a un punto común o fluye al mismo río, lago o mar; en esta unidad territorial viven seres humanos, plantas y animales y todos ellos se relacionan.

Los límites se definen naturalmente y corresponden a las partes más altas que encierran el río (Figura 1).

La Administración Nacional de Agua (ANA) del PERU, órgano ESTATAL, cuya misión es administrar y preservar las aguas nacionales, con la participación de la sociedad, para lograr el uso sustentable del recurso, refiere a las cuencas hidrográficas como "unidades naturales y morfológicas superficiales, definidas por una división de las aguas en un territorio dado.

Sus límites son establecidos por la división geográfica principal de las aguas de las precipitaciones pluviales o parteaguas (línea imaginaria que une los puntos de máximo valor de altura relativa entre dos laderas adyacentes pero de exposición opuesta; desde la parte más alta de la cuenca hasta su punto de emisión, en la zona hipsométricamente más baja)" (ANA, 2008).

Figura 1. Cuenca hidrográfica y sus límites.

• Cuenca de montaña

Básicamente es un nombre genérico utilizado para denominar
aquellas cuencas que por las condiciones orográficas correspondientes
de cada zona, país o región, tienen un recorrido desde sitios
hipsométricamente superiores (parte alta de la cuenca) hasta sitios de
menor altitud (parte baja de la cuenca). Las diferencias de altitud desde la
parte alta o cabecera de la cuenca, con frecuencia también llamada parteaguas,
hasta la parte baja o zona de emisión, pueden variar desde pocos metros
(por ejemplo 100 m) hasta miles, como es el caso de las cuencas que nacen en
la cordillera de los Andes y desembocan finalmente en el mar, por mencionar
un caso. Las cuencas de montaña pueden tener cualquier tipo de cobertura,
por lo que el término de montaña no se refiere a la existencia
de una cobertura vegetal boscosa. En las cuencas de montaña, sus límites
quedan definidos por la divisoria geográfica de las aguas (parteaguas)
(Jiménez, 2008).

• Gestión integral de cuencas

Para la Administración Nacional del Agua (2008) del PERU, la
gestión integral de cuencas consiste en armonizar el uso, aprovechamiento
y administración de todos los recursos naturales (suelo, agua, flora
y fauna) y el manejo de los ecosistemas comprendidos en una cuenca hidrográfica,
tomando en consideración, tanto las relaciones establecidas entre recursos
y ecosistemas, como los objetivos económicos y sociales, así como
las prácticas productivas y formas de organización que adopta
la sociedad para satisfacer sus necesidades y procurar su bienestar en términos
sustentables.

• Cuenca como unidad de planificación

La sinergia entre eventos meteorológicos como lluvias intensas,
huracanes y prácticas antrópicas inadecuadas como la quema, la
deforestación, la construcción de viviendas en zonas vulnerables,
entre otras, producen deterioro del suelo ocasionando erosión, deslizamientos,
desbordamiento de ríos y su consiguiente inundación.

La cuenca se toma como un sistema en el que interactúan factores
biofísicos y sociambientales, relacionados o unificados por el agua y
otros recursos naturales. El manejo de la cuenca debe incluir entonces, el manejo
adecuado de recursos naturales, ordenamiento territorial, prevención,
reducción de vulnerabilidad y riesgo a desastres, educación y
políticas de gestión y manejo (Jiménez, 2008).

• Interacción parte alta, media y baja

La cuenca se puede dividir en cuanto a sus características de
relieve, altura y aspectos climáticos en: parte alta, media y baja (Figura
2). Esto facilita la comprensión de cómo las partes altas influyen
en las partes bajas, por ejemplo cómo la deforestación de partes
altas aumenta la vulnerabilidad a inundaciones (Llerena, 1996).

Figura 2. Esquema de la división de la cuenca por altitud

• Desastres

Los desastres son efectos adversos causados por eventos o sucesos de
origen natural o antrópico en el tiempo y espacio. Tiene repercusiones
sobre las personas, la salud, infraestructura, patrimonio cultural y arquitectónico,
destrucción de bienes y servicios y daños o alteraciones en el
ambiente, como resultado de la ocurrencia de un evento en forma repentina e
inesperada que ocasiona alteraciones sobre el ambiente, como lo son: terremotos,
inundaciones, huracanes, vulcanismo, deslizamiento, entre otros (Monges, 1992).

Las pérdidas por desastres interactúan además con
fuerzas de tensión como las crisis financieras, los conflictos políticos
o sociales, las enfermedades, y el deterioro del medio ambiente, lo que puede
incluso agravarlas. Esto trae consigo desorganización en el curso normal
de la vida y genera en las personas desamparo y sufrimiento, además de
graves efectos sobre la estructura social y económica de la región
afectada. Lo que conlleva a la necesidad de asistencia e intervención
inmediata (Wilches-Chaux, 1989; Darío, 1996).

El desastre puede interpretarse como sigue: Riesgo x Vulnerabilidad.
El desastre también se puede medir en términos de las consecuencias,
como son: el número de personas muertas y heridas; el valor de las pérdidas
materiales; la falta de preparación de los gobiernos para enfrentarlos;
los traumatismos sociales o políticos que ocasiona (Wilches-Chaux, 1989);
o como lo indica Monges (1992) por los daños y pérdidas materiales
y económicas.

Los desastres son situaciones o procesos sociales que se desencadenan
como resultado de la ocurrencia de un fenómeno de origen natural, de
fallas tecnológicas en sistemas industriales o bélicos o provocados
por el hombre que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una
comunidad, causa pérdidas humanas y materiales, efectos sobre la estructura
socioeconómica de una región o un país y daños severos
al medio ambiente; lo anterior determina la necesidad de asistencia inmediata
de las autoridades y de la población para atender los afectados y restablecer
la normalidad (Jiménez, 2004).

Los desastres se pueden subdividir en dos amplias categorías:
aquellos causados por fuerzas o fenómenos naturales y los causados o
generados por los humanos, aunque en algunos casos (por ejemplo la desertización)
puede haber causas combinadas. Los primeros surgen de las fuerzas de la naturaleza
y pueden ser de impacto súbito, tales como terremotos y erupciones volcánicas,
o de inicio lento, como las sequías. Los desastres o situaciones de emergencia
causadas por el hombre son aquéllos en los cuales las principales causas
directas son acciones humanas identificables, deliberadas o no, y a veces como
consecuencia de una falla de carácter técnico en sistemas industriales
o bélicos

Algunos desastres de origen natural corresponden a amenazas que no pueden
ser neutralizadas debido a que difícilmente su mecanismo de origen puede
ser intervenido, aunque en algunos casos puede controlarse parcialmente. Terremotos,
erupciones volcánicas, tsunamis (maremotos) y huracanes son ejemplos
de amenazas que aún no pueden ser intervenidas en la práctica,
mientras que inundaciones, sequías y deslizamientos pueden llegar a controlarse
o atenuarse con obras civiles y de canalización y estabilización
de suelos (Wilches-Chaux, 1989)..

• Etapas del desastre

Ninguna de las etapas es más importante que otra, porque cada una tiene su objeto y su significado. De hecho, la mitigación, la preparación, la respuesta y la recuperación constituyen un círculo que se repite, tomando la experiencia de los sucesos y corrigiendo errores para el futuro. (Jiménez, 2004). Las etapas a menudo se traslapan o pueden ocurrir simultáneamente, pero son útiles como patrones conceptuales, siendo estas las siguientes:

• Mitigación: Conjunto de acciones cuyo objeto es impedir o evitar que sucesos naturales o generados por la actividad humana causen desastre. Esta reducción se hace cuando no es posible eliminarlos.

• Preparación: Medidas y acciones que reducen al mínimo la pérdida de vidas humanas y otros daños, organizando oportunamente y eficazmente las acciones de respuesta.

• Respuesta: Conduce operaciones de emergencia para salvar las vidas y propiedades, atendiendo oportunamente a la población.

• Recuperación: La recuperación es el esfuerzo de restaurar la infraestructura, la vida social y económica de una comunidad a la normalidad, reconstruye las comunidades. A corto, mediano y largo plazo,

• El manejo de cuencas y los desastres

Las cuencas hidrográficas por ser las unidades físicas en las cuales tienen lugar todos los procesos naturales, son así mismo la unidad natural y lógica para el desarrollo agrícola, ambiental y socioeconómico. Con el crecimiento demográfico y el aumento de las necesidades de urbanización, industrialización y producción de alimentos, (Wilches-Chaux, 1989); los efectos de la actividad antropogénica ya no se limitan a zonas pequeñas ni a una comunidad en particular; deben examinarse en el contexto más amplio en el que ocurren.

Los recursos físicos y biológicos de las cuencas hidrográficas proporcionan bienes y servicios a las poblaciones humanas, incluida la protección de las fuentes hídricas, mitigación de los desastres naturales mediante la regulación de la escorrentía, la protección de los recursos costeros y la pesca, la protección de las zonas edificadas (vivienda, transporte y demás infraestructura económica y social) y la protección de la agricultura en tierras bajas de alta productividad. La cantidad y calidad de estos servicios se ven afectadas por los desastres naturales, tales como inundaciones, huracanes, terremotos, sequías y erupciones volcánicas

• Marco Normativo.

• Constitución Política del Perú, año 1993.

• Ley de Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres: Ley Nº 29664, fecha del 19/02/2011.

• Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres Decreto Supremo Nº 048-2011-PCM, fecha del 26/05/2011.

• Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil (Texto Ordenado y Unificado). Decreto Ley Nº 19338, Fecha: 28 de Marzo de 1972.

• Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil. Decreto Supremo Nº 005-88-SGMD, Fecha: 17 de Mayo de 1988.

• Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres. Decreto Supremo Nº 001-A-2004- SGMD, Fecha: 10 de Marzo del 2004.

• Crean Comisión Multisectorial de Prevención y Atención
  de Desastres. Decreto Supremo Nº 081-2002-PCM, Fecha: 17 de Agosto
  del 2003.

• Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Ley Nº 27867, Fecha:
  18 de Noviembre del 2002.

• Ley Orgánica de Municipalidades. Ley Nº 27972, Fecha: 27 de
  Mayo del 2003.

• Ley General del Ambiente. Ley N° 28611, Fecha: 15 de Octubre del 2005.

• Ley del Sistema Nacional de Evaluaciones del Impacto Ambiental, Ley N°
  27446, Fecha: 23 de Abril del 2001.

• Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal, creado por
  la Ley N° 29332.

• Decreto Supremo Nº 004-2014-EF, Aprueban los procedimientos para el
  cumplimiento de metas y la asignación de los recursos del Plan de
  Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal
  del año 2,014.

• Conceptualización de Riesgo

Es la probabilidad de que se produzcan consecuencias perjudiciales o pérdidas de vidas, heridos, destrucción de propiedades o infraestructura y medios de vida, trastornos de la actividad económica y/o daños al medio ambiente en un sitio particular y por la exposición a un fenómeno natural o antrópico de una magnitud determinada.

Se relaciona con la vulnerabilidad que tengan los elementos en riesgo de ser afectados por un evento desastroso. Se obtiene de relacionar la amenaza con una intensidad específica y con la vulnerabilidad de los elementos expuestos: Riesgo = Vulnerabilidad x Amenaza. Debido a que reducir la amenaza resulta casi imposible, se trabaja reduciendo la vulnerabilidad a fin de reducir el riesgo (Darío, 1996; Jiménez, 2007). Darío (1996) propone tres pasos para evaluar el riesgo: evaluar la amenaza, analizar la vulnerabilidad y estimar el riesgo. También propone una serie de actividades para evitar o mitigar efectos adversos en las personas, bienes, servicios y medio ambiente, como podría ser el planeamiento de la prevención y preparación para atender a la población que puede ser potencialmente afectada.

Según el Ministerio de Economía y Finanzas (2005) el riesgo
se define como la "condición latente que anuncia la probabilidad
de daños y pérdidas sobre las personas o sobre los medios de vida
de éstas", que es resultado de la intervención de un peligro
o amenaza y del nivel de vulnerabilidad al que esté expuesta la unidad
social (persona, familia, comunidad, sociedad) o económica bajo análisis.
Según la figura 3 el riesgo es función de una amenaza y de condiciones
de vulnerabilidad de una unidad social.

Las variables que integran la función del riesgo son dependientes entre sí, no existe amenazas sin vulnerabilidad y viceversa, sin embargo las amenazas pueden ser controlables o no de acuerdo al tipo de amenaza, por otra parte la vulnerabilidad en todos sus casos son controlables (Ministerio de Economía y Finanzas, 2006). Los factores de riesgo son producto de procesos sociales, de los modelos de desarrollo que se aplican en un territorio y sociedad determinada.

El riesgo se caracteriza principalmente por ser dinámico y cambiante, de acuerdo con las variaciones que sufren sus dos componentes (peligro y vulnerabilidad) en el tiempo, en el territorio, en el ambiente y en la sociedad, el riesgo puede ser oprimido en la medida que la sociedad gestione cambios en alguno de sus componentes, no activando nuevos peligros, no generando nuevas condiciones de vulnerabilidad o reduciendo las vulnerabilidades existentes.

Figura 3. Elementos controlables y no controlables del riesgo.

El riesgo se construye cuando coinciden en un territorio, al mismo tiempo, condiciones de vulnerabilidad en situaciones específicas de amenaza. Las amenazas naturales, son propias de las condiciones físicas del territorio, pero no son ellas, de forma independiente, las que generan el riesgo, se requiere de la presencia de condiciones de debilidad ante dichas amenazas (por ejemplo, infraestructura hecha con técnicas o materiales de construcción no adecuados o en lugares no aptos frente a tales amenazas, entre otros.), y es en este caso donde la vulnerabilidad y las amenazas socio naturales se convierten en el elemento activo de la generación del riesgo, MEF 2,006.

De tal manera que la gestión institucional del sector vivienda debe incorporar el factor riesgo a la hora de estudiar un proyecto y conocer la vulnerabilidad que se asocia. Teniendo en cuenta esto se debe realizar una gestión institucional de riesgo, con el fin de salvar vidas.

• La vulnerabilidad

El Ministerio de Economía y Finanzas (2005), define la vulnerabilidad
como la susceptibilidad de una unidad social (persona, familia, comunidad, sociedad),
estructura física o actividad económica, de sufrir daños
por acción de una amenaza. La vulnerabilidad es una condición
social como consecuencia de un proceso de desarrollo no sostenible, y se observa
a través de los niveles económicos y el bienestar de la población,
la organización social, las características educativas, culturales
e ideológicas, entre otros.

La vulnerabilidad se expresa en términos de los niveles económicos
y de bienestar de la población, en sus niveles de organización
social, educación, en sus características culturales e ideológicas;
pero también en términos de su localización en el territorio,
en el manejo del ambiente, en las características y capacidades propias
para recuperarse y de su adecuación al medio y a los peligros que este
mismo medio presenta (Ministerio de Economía y Finanzas, 2006).

A continuación se describen los Factores y como se clasifica la Vulnerabilidad.
En la figura 4 se grafican los factores que explican la vulnerabilidad, cuando
la exposición, la fragilidad social y la resilencia mejoran la actitud
con respecto al riesgo la vulnerabilidad disminuye. Según El Ministerio
de Economía y Finanzas (2005) existen tres tipos de factores que explican
la vulnerabilidad y son los siguientes:

• a) Exposición: también llamada fragilidad física
  relacionada con decisiones y prácticas que ubican a una unidad social
  en las zonas de influencia de un evento peligroso. Este factor explica la
  vulnerabilidad porque coloca a la población en condiciones de inseguridad.

• b) Fragilidad Social: se refiere al nivel de resistencia y protección
  frente al impacto de una amenaza, es decir, las condiciones de desventaja
  o debilidad relativa de una unidad social por las condiciones socio – económicas.
  En la práctica y en relación con los proyectos de infraestructura,
  se refiere a la inseguridad estructural de las edificaciones debido a formas
  constructivas inadecuadas.

• c) Resiliencia: está asociado al nivel de asimilación
  o la capacidad de recuperación que pueda tener la unidad social frente
  al impacto de una amenaza. Se expresa en limitaciones de acceso o adaptabilidad
  de la unidad social y su incapacidad o deficiencia en absorber el impacto
  de un fenómeno peligroso.

Figura 4. Factores que explican la vulnerabilidad

La vulnerabilidad es la incapacidad o debilidad intrínseca de un elemento
determinado para absorber mediante el auto ajuste, los efectos de un determinado
cambio de su ambiente, o sea su "inflexibilidad" para adaptarse a
ese cambio.

Cuadro 1. Factores que contribuyen a la estructuran un nivel de vulnerabilidad

Fuente: OPS/OMS, 2004.

En el cuadro 1 se presenta un análisis de cómo al menos diez
factores pueden contribuir a conformar un nivel de vulnerabilidad, principalmente
cuando cada uno de ellos son alterados de su estado natural.

• Clasificación de la vulnerabilidad

Según Foschiatti (2001) una sociedad puede enfrentar distintas vulnerabilidades
en la figura 5, muestra como se clasifica la vulnerabilidad en el sector vivienda,
a continuación se explica cada una de las vulnerabilidades:

• a) Vulnerabilidad natural: los seres humanos necesitan ciertas
  condiciones ambientales y sociales para poder desarrollarse. La vulnerabilidad
  natural de los ecosistemas de los distintos países se incrementó
  diferencialmente, provocando la resistencia de la población a condiciones
  ambientales severas y a veces haciéndola más vulnerable frente
  a ellas.

• b) Vulnerabilidad física: se refiere a la localización
  de la población en zona de riesgo físico, condición
  provocada por la pobreza y la falta de oportunidades para una ubicación
  de menor riesgo.

• c) Vulnerabilidad económica: se observa una relación
  entre los ingresos en los niveles nacional, regional, local o poblacional
  y el impacto de los fenómenos físicos extremos. Es decir,
  la pobreza aumenta el riesgo de desastre (vulnerabilidad de los sectores
  más deprimidos, desempleo, insuficiencia de ingresos, explotación,
  inestabilidad laboral, dificultad de acceso a los servicios de educación,
  salud, ocio)

• d) Vulnerabilidad social: se produce un grado deficiente de organización
  y cohesión interna de la sociedad bajo riesgo, que limita su capacidad
  de prevenir, mitigar o responder a situaciones de desastres (tipo de acceso
  al saneamiento ambiental, nutrición infantil, servicios básicos,
  que permitan la recuperación de los daños ocurridos)

• e) Vulnerabilidad política: concentración de la toma
  de decisiones, centralismo en la organización gubernamental y la
  debilidad en la autonomía de los ámbitos regionales, locales
  y comunitarios, lo que impide afrontar los problemas. (autonomía
  en el poder de decisión y de solucionar problemas)

• f) Vulnerabilidad técnica: se refiere a las inadecuadas técnicas
  de construcción de edificios e infraestructura básica utilizadas
  en áreas de riesgo (incapacidad de control y manejo de las tecnologías
  frente a los riegos).

• g) Vulnerabilidad ideológica: alude a la forma y concepción
  del mundo y el medio ambiente donde se habita y con el cual se relaciona
  y la posibilidad de enfrentar los problemas. La pasividad, fatalismo, presencia
  de mitos, aumentan la vulnerabilidad de la población.

• h) Vulnerabilidad educativa: falta de programas educativos que proporcionen
  información sobre el ambiente, los desequilibrios y las formas adecuadas
  de comportamiento individual o colectivo en caso de amenaza o de situación
  de desastre (conocimiento de las realidades locales y regionales para hacer
  frente a los problemas).

• i) Vulnerabilidad cultural: refiere a la forma en que los individuos
  y la sociedad conforman el conjunto nacional y el papel que juegan los medios
  de comunicación en la consolidación de estereotipos o en la
  transmisión de información relacionada con el medio ambiente
  y los potenciales o reales desastres (influencia de la personalidad de los
  habitantes que se identifican con un modelo de sociedad, influencias de
  los medios masivos de comunicación frente a los riesgos).

• j) Vulnerabilidad ecológica: relacionada a la convivencia con
  el ambiente, sin la dominación por destrucción (vulnerabilidad
  de los ecosistemas frente a los efectos directos o indirectos de laacción
  humana, y por otra, altos riesgos para las comunidades que los explotan
  o habitan).

• k) Vulnerabilidad institucional: obsolescencia y rigidez de las instituciones,
  en las cuales la burocracia, la prevalencia de la decisión política,
  el dominio de criterios personalistas, impiden respuestas adecuadas y ágiles
  a la realidad existente y demoran el tratamiento de los riesgos o sus efectos.

Figura 5. Clasificación de la vulnerabilidad

• ¿Cómo identificar la vulnerabilidad?

La identificación del nivel de vulnerabilidad de un elemento o una
comunidad frente a una eventual amenaza, consiste en un proceso de análisis
de todos o la mayoría de factores que contribuyen a estructurar la vulnerabilidad
total. Este análisis puede realizarse de manera separada de cada uno
de los factores; pero además es siempre conveniente realizar un análisis
integral y complementario entre cada uno de esos factores.

Si consideramos que la vulnerabilidad no es un valor absoluto, ésta
debe estar relacionada a un factor -amenaza- sobre la cual se esta considerando,
y que el análisis de cada uno de los factores de la vulnerabilidad puede
tomar distintos enfoques cuando la amenaza es distinta. Por ejemplo, no es lo
mismo considerar los factores de vulnerabilidad física para una amenaza
de terremoto que para una inundación, pues una habitación construida
de material de cemento y de varios niveles puede presentar mayor vulnerabilidad
hacia un terremoto, pero menor vulnerabilidad hacia una inundación y
en caso contrario una habitación construida de material de campo (caña,
bambú, triplay) presenta menor vulnerabilidad a un terremoto, pero mayor
a una inundación.

• ¿Cómo evaluar un nivel de vulnerabilidad?

La evaluación de vulnerabilidad es una estimación de las pérdidas
o daños que puedan ser causados por un evento natural de cierta severidad,
incluyendo daños a la construcción, daños personales e
interrupción de las actividades económicas y del funcionamiento
normal de las comunidades (OEA, 1991). Una evaluación de vulnerabilidad
es un proceso mediante el cual se determina el nivel de exposición y
la predisposición a la pérdida de un elemento o grupo de elementos
ante una amenaza específica, contribuyendo al conocimiento del riesgo
a través de interacciones de dichos elementos con un ambiente que representa
peligro (Cardona 1993).

La cuantificación de los niveles de vulnerabilidad puede considerarse
en términos cualitativos o cuantitativos, algunos estudios han contemplado
una escala que cuantifica la vulnerabilidad en términos de escasa, baja,
media, alta y extrema de acuerdo al grado de exposición del elemento
bajo evaluación. Así mismo, puede ser evaluada y expresada en
una escala que va de "0", ó sin daño a "1"
o pérdida total, del resultado de la probable ocurrencia de un evento
desastroso. En estos procesos de evaluación, el investigador puede considerar
sus propias escalas, de acuerdo a sus requerimientos y las características
de sus variables. Wilches-Chaux, 1993; UNEPAR-UNICEF, 2000.

• ¿Por qué incorporar el riesgo en el sector vivienda?

La incorporación del riesgo en la planificación del sector da
infraestructuras más seguras y sostenibles, donde las opciones de desarrollo
no se ven amenazadas por las características ambientales del territorio,
sino por el contrario donde tales características pueden ayudar a su
crecimiento económico y social. La incorporación del riesgo en
los procesos de planeación y ordenamiento territorial, permite establecer
medidas no estructurales para la prevención y mitigación, orientadas
a reducir del riesgo existente y evitar la generación de nuevos riesgos
futuros, MEF 2005.