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"¿Dónde está la plata?": caso boliviano (página 3)



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CAPITULO VI

Cuantificación de los ingresos y gastos del sector público no financiero, entre 1998 y 2013

Germán Molina

EVOLUCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO:
1998 – 2013

En el primer subperiodo (1998 a 2005), la característica principal fue la concepción del mercado como mecanismo que asigna recursos y el rol regulador del Estado. Este modelo se fue construyendo desde el 29 de agosto de 1985 y terminó el 31 de diciembre de 2005. En el segundo subperíodo (2006 a 2013), lo esencial es la participación predominante del Estado en la economía.

Las estadísticas de las finanzas públicas para el período 1998-2013 se encuentran descritas en forma agregada en las tablas siguientes, información que se utilizó para analizar la estructura y la tendencia de los ingresos, gastos y el resultado global del SPNF, GG y EP.

Los siguientes ocho años (2006-2013) se tuvo un contexto externo con términos de intercambio favorables que impulsaron una expansión económica que permitió obtener superávits de cuenta corriente de Balanza de Pagos que en conjunto llegaron a US$ 9.649,2 millones1. Diez veces más respecto al registrado durante el anterior período de economía de mercado.

La gestión fiscal a partir del 2006 se caracterizó por el incremento de los ingresos en mayor proporción a los gastos y, en consecuencia, la existencia de continuos superávit fiscales. En este periodo los desembolsos de crédito externo y la acumulación de depósitos bancarios permitieron operar con relativa solvencia fiscal.

Sin embargo, una política fiscal en las fases de bonanza económica debería utilizar presupuestos estructurales, empleando solamente los ingresos ordinarios para cubrir los gastos, mientras que los ingresos extraordinarios deberían destinarse a un fondo de estabilización para financiar el gasto en momentos de crisis. En el caso de Bolivia se determinó la expansión del gasto público a tasas de crecimiento de dos dígitos y atendiendo la creciente demanda por recursos públicos a nivel central, pero también en los departamentos y municipios.

EVOLUCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO 1998 – 2005

CONSIDERACIONES GENERALES

El Banco Central de Bolivia aumentó sus activos por el incremento de las reservas internacionales provenientes del resultado favorable de la balanza de Pagos que aumento su solvencia frente a sus pasivos. Es importante destacar que el instituto emisor tenía un grado de independencia importante respecto al Poder Ejecutivo, particularmente con relación a la otorgación de crédito a las empresas públicas. Respecto a la emisión y base monetaria estas variables fueron acopladas a la disciplina fiscal definida por el ministerio del área con la finalidad de precautelar el mantenimiento de la estabilidad económica.

Se consolidaron las instituciones públicas1 de forma que se garantizó el funcionamiento de los mercados, generando certidumbre a los agentes económicos para que realicen nuevos emprendimientos que permitan asegurar un crecimiento sustentable.

Nuestro país desarrolló desde mediados de la década de los ochenta en forma continua un proceso de reformas estructurales destinado a consolidar la institucionalidad y el servicio civil. La Constitución Política del Estado y el conjunto de leyes constituían las reglas claras que permitía a los agentes económicos la toma de decisiones con certidumbre. Empero, aún quedaban pendientes dos reformas importantes en el mercado de trabajo y la continuación con la modernización de la justicia.

La desigualdad en los ingresos ha sido un problema económico que se enfrentó con diversas políticas públicas, que abarcaron desde estrategias de lucha contra la pobreza, el otorgamiento del Bonosol a las personas de la tercera edad, la ampliación de la cobertura de atención médica a los ancianos, de este modo se priorizó la asignación de recursos públicos a los programas sociales, y Bolivia estuvo entre los primeros que suscribieron con la Organización de la Naciones 1 Las instituciones formales e informales son la clave para entender el cambio histórico de una sociedad y debe ser parte integrante del análisis económico, según North (1993). ¿Dónde está la plata? 106 Unidas (ONU) los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)1 el año 2000 como compromiso oficial de reducir la pobreza, es decir restableciendo los derechos fundamentales a la población excluida y marginada económica, social y políticamente. En resumen, en este período prevaleció una baja tasa de inflación y crecimiento moderado del producto.

ASPECTOS DESTACADOS DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO: 1998 – 2005

Los aspectos más destacados del SPNF fueron

a) el gasto transcurrió de un mínimo de Bs 16.832,2 millones que representó un 35,9 por ciento del PIB en 1998 (en 2005 fue 33,9 35,9 por ciento el mínimo en relación al PIB), a un máximo de Bs 26.088,3 millones que significó un 33,9 por ciento del PIB en 2005 (en el año 2000 fue 37,4 por ciento el máximo en relación al PIB);

b) los ingresos del SPNF aumentaron de Bs 14.653,9 millones, el 31,3 35,9 por ciento del PIB en 1998 (en 2002 se registró 27,7 35,9 por ciento en relación al PIB siendo el mínimo), a un máximo de Bs 24.368,1 millones, el 31,6 35,9 por ciento del PIB (en el año 2000 fue de 33,7 35,9 por ciento el máximo respecto al PIB);

c) el déficit fiscal fue Bs 5.007,7 millones el 2002, 8,8 por ciento del PIB, que fue el nivel superior, y en 2005 Bs 1.720,2 millones, 2,2 por ciento del PIB, el registro menor;

d) la inflación que en 2001 fue de 0,9 por ciento, la más baja, subió a 4,9 por ciento en 2005;

e) en cuanto al crecimiento económico se registraron años de expansión con tasas de 5,03 por ciento en 1988, 4,17 por ciento en 2004 y 4,42 por ciento en 2005, y también años de ralentización en 1999 con 0,43 por ciento y 2,71 por ciento en 2003 ; y

f) también se registraron shocks externos y se firmaron varios convenios con el FMI, (ver gráfico 1, cuadros 1,2 y 3).

Gráfico 1

SUPERÁVIT (DÉFICIT) FISCAL DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 1998 – 2005

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El movimiento de las cuentas fiscales agregadas relevantes en el GG fue el siguiente:

a) el gasto del GG aumentó de un mínimo de Bs 13.640,0 millones, 29,1 por ciento del PIB, en 1998, a un máximo de Bs 25.174,1 millones, 32,7 por ciento del PIB en 2005;

b) los ingresos del GG crecieron de un mínimo de Bs 11.757,5 millones, 25,1 por ciento del PIB en 1998 a un máximo en 2005 de Bs 23.410,9 millones, 30,4 por ciento del PIB;

c) el déficit fiscal llegó a Bs 5.043,8 millones el 2002, 8,9 por ciento del PIB a un monto reducido de Bs 1.632,2 millones en 1999, 3,4 por ciento del PIB;

En las EP las cuentas agregadas relevantes fueron:

a) el gasto aumentó de Bs 1.035,6 millones, 1,3 del PIB del PIB en 2005, a un máximo de Bs 4.634,1 millones, 8,9 por ciento del PIB en el año 2000;

b) los ingresos subieron de Bs 1.078,7 millones, 1,4 por ciento del PIB en 2005, a un máximo en el año 2000 de Bs 4.733,5 millones, 9,1 por ciento del PIB;

c) el déficit fiscal disminuyó de Bs 295,8 millones el 2002, 0,6 9,1 por ciento del PIB, a de Bs 233,2 millones en 2001, 0,4 9,1 por ciento del PIB. (Ver cuadros 1,2 y 3).

Cuadro 1

EVOLUCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 1998 – 2005

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Cuadro 2

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EVOLUCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 1998 – 2005

Cuadro 3

PRINCIPALES VARIABLES MACROECONOMICAS, 1998 – 2005

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En resumen, la disciplinada política fiscal redujo el gasto público y modernizó las instituciones públicas, se logró un crecimiento económico en promedio de 3 por ciento, una tasa de inflación promedio de 3,5 por ciento, a pesar del contexto externo desfavorable y de la una pesada deuda pública, la misma que se pagó hasta que comenzó la condonación de la deuda externa que alivio las cuentas fiscales, beneficiando, de este modo, a las gestiones gubernamentales futuras.

Gráfico 2

CRECIMIENTO PIB, INFLACION Y CRECIMIENTO DEL GASTO DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 1998 – 2005

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EVOLUCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO: 2006-2013

CONSIDERACIONES GENERALES

La gestión fiscal a partir del 2006 se caracterizó por el incremento de los ingresos en mayor proporción a los gastos y el continuo superávit fiscal, apoyado por los desembolsos de crédito externo y la acumulación de depósitos en las cuentas fiscales.

Durante este período los términos del intercambio fueron ampliamente favorables, factor que favoreció la bonanza económica. Se obtuvieron superávits de cuenta corriente en la Balanza de Pagos, que en conjunto llegaron a de US$ 9.649,2 millones, monto diez veces mayor respecto al registrado en el anterior período de economía de mercado. El efecto precio contribuyó a la acumulación de las reservas internacionales.

El superávit fiscal se explica principalmente por:

a) el contexto externo favorable para los productos de exportación de los recursos naturales no renovables, que se manifestó a través del incremento de los precios, especialmente de los metales y los hidrocarburos; 1 Banco Central de Bolivia: Estadísticas semanales al 28 de junio de 2014, para 2006 – 2010 y Reporte de Balanza de Pagos y Posición de Inversión Internacional del Estado Plurinacional de Bolivia 2013, para 2011 – 2013. Cuantificación de los ingresos y gastos del sector público no financiero, entre 1998 y 2013 111

b) el cambio de la normativa legal del sector de hidrocarburos que posibilitó una recaudación adicional de ingresos mediante la creación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH);

c) la acumulación de depósitos bancarios (ahorro no voluntario) de las gobernaciones y municipalidades de varios períodos. Una política fiscal en tiempos de bonanza económica recomienda utilizar presupuestos estructurales, empleando sólo los ingresos ordinarios para cubrir los gastos, de manera que los ingresos extraordinarios se destinen a un fondo de estabilización para financiar gastos en los tiempos de crisis. En Bolivia se expandió el gasto público con tasas de crecimiento de dos dígitos.

Todas estas medidas incrementan los gastos y se orientan a poner en funcionamiento el modelo de economía denominado "Modelo de Economía Social Comunitaria Productiva.

Gráfico 3

NÚMERO DE EMPRESAS PÚBLICAS, 2005 – 2013

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El exceso de oferta de fondos prestables a pesar de tasas de que las tasas de interés activas declinaron, es una situación compleja debido a que persiste una deficiencia de demanda de crédito. Es decir, tiene relación con la excesiva liquidez que, insistimos, pasó de ser una fortaleza a una amenaza desde el punto de vista de la necesidad de que los activos sean predominantemente productivos.

La inflación en el largo plazo se constituye en un riesgo para el país, debido al elevado crecimiento de la cantidad de dinero en la economía. Este aumento no se ha traducido en una expansión sostenida de los precios por el incremento de la demanda de dinero, que ha acompañado la expansión de los medios de pago, factor que se debe al aumento de los ingresos proveniente de las remesas, bonos y las actividades beneficiadas por la apreciación cambiaria.

Otra característica es la existencia de restricciones de posibilidades para estimular el flujo de crédito al sector real de la economía. Todo parece indicar que los ingredientes faltantes están por el lado de los determinantes de la inversión que no tienen mucha relación con el financiamiento y la tasa de interés. Los problemas son: de inseguridad, falta de certidumbre y riesgos que limitan a los inversores a efectuar nuevos emprendimientos, excepto en algunos sectores de la economía como en el comercio, construcción y financiero.

ASPECTOS DESTACADOS DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO: 2006-2013

Los aspectos más destacados del Sector Público No Financiero (SPNF) son los siguientes:

a) el gasto creció de un mínimo de Bs. 31.727,2 millones, 34,6 por ciento del PIB en 2006, a un máximo de Bs 102.363 millones, 48,41 por ciento del PIB en 2013;

b) los ingresos del SPNF subieron de un mínimo de Bs 35.859,7 millones, 39,1 por ciento del PIB en 2006, a un máximo de Bs 103.739 millones, 49,06 por ciento del PIB en 2013;

c) en todo el período de análisis se registraron superávit fiscales que se incrementaron de un mínimo de Bs 109,2 millones el 2009, 0,1 por ciento del PIB a un máximo de Bs 4.131,9 millones en 2006, 4,5 por ciento respecto del PIB;

d) la inflación subió de un 0,3 por ciento en 2009, la más baja, hasta un máximo de 11,8 por ciento en 2008;

e) las tasas de crecimiento económico fueron de 3,36 por ciento en 2009, fue la mínima y 6,8 por ciento en 2013, que fue el mayor registro; y

f) la bonanza económica permitió una importante acumulación de reservas internacionales.

Gráfico 4

SUPERÁVIT (DÉFICIT) DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 2006 – 2013

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El movimiento de las cuentas fiscales agregadas en el Gobierno General (GG) más relevantes del período de análisis son las siguientes:

a) el gasto aumentó de un mínimo de Bs 26.810,0 millones, 29,2 por ciento del PIB en 2006, a un máximo de Bs 74.939 millones, 35,4 por ciento del PIB en 2013; ¿Dónde está la plata?

b) los ingresos crecieron de un mínimo de Bs 29.995 millones, 32,7 por ciento del PIB en 2006, a un máximo en 2013 de Bs 77.826 millones, 36,8 por ciento del PIB;

c) el mayor déficit fiscal fue de Bs 2.435,5 millones el 2009, 2,0 por ciento del PIB, y el máximo superávit fiscal registrado de Bs 3.185,0 millones en 2006, que respecto del PIB fue 3,5 por ciento.

En las Empresas Públicas (EP) sus cuentas fiscales agregadas más relevantes fueron:

a) el gasto aumentó de un mínimo de Bs 5.332,1 millones, 5,8 por ciento del PIB en 2006, a un máximo de Bs 64.263 millones, 30,4 por ciento del PIB en 2013;

b) los ingresos van de un mínimo de Bs 6.279 millones, 6,8 por ciento del PIB en 2006 a un máximo en 2013 de Bs 62.752 millones, 29,7 por ciento del PIB;

c) el mayor déficit registrado fue de Bs 1.511 millones el 2013, 0,71 por ciento del PIB, y el máximo superávit fiscal fue de Bs 3.928 millones en 2008, 3,3 por ciento respecto del PIB.

Cuadro 4

EVOLUCIÓN SEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 2006 – 2013

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Cuadro 5

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EVOLUCIÓN SEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 2006 – 2013

La política fiscal de aumento continuo del gasto público fue financiada con los recursos extraordinarios producto de la bonanza externa y de la Ley Nº 3085 aprobada en 2005, que permitió una mayor recaudación del sector de hidrocarburos. El país logró durante el período en promedio un crecimiento económico de 5 por ciento y de una tasa de inflación promedio de 6,7 por ciento. También se benefició del alivio de una pesada deuda externa.

Cuadro 6

PRINCIPALES VARIABLES MACROECONOMICAS, 2006 – 2013

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Gráfico 5

CRECIMIENTO PIB, INFLACIÓN Y CRECIMIENTO DEL GASTO DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 2006 – 2013

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ANÁLISIS COMPARATIVO DE INGRESOS Y GASTOS ACUMULADOS DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO DE 1998 A 2005 RESPECTO AL PERÍODO 2006-2013.

Las finanzas del SPNF entre 1998 y 2013 en los primeros ocho años (1998-2005) registraron ingresos totales acumulados Bs 142.015,30 millones, cifra menor a los gastos totales acumulados que llegaron a Bs 166.937,80. El resultado fue un déficit fiscal acumulado de Bs 24.922,50 financiado con desembolsos de crédito externo y crédito interno.

En los siguientes ocho años (2006-2013) los ingresos totales acumulados llegaron a Bs. 524.793,20 millones, mayores a los gastos totales acumulados que fueron de Bs. 506.488,50 millones. El efecto fue un superávit fiscal acumulado de Bs. 18.304,70 millones.

Gráfico 6

INGRESOS Y GASTOS ACUMULADOS DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 1998 – 2013

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En resumen en el período 2006-2013 los ingresos fiscales crecieron en tres dígitos (269,5 por ciento) y simultáneamente los gastos también en tres dígitos (203,4 por ciento). Sin embargo, el país solamente logró una tasa de crecimiento económico promedio durante el período de 5,02 por ciento y una tasa de inflación promedio de 6,7 por ciento, en un contexto externo favorable de bonanza económica.

Cuadro 7

INGRESOS Y GASTOS ACUMULADOS DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 1998 – 2013

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Durante el período 1998-2005 se aplicó una política fiscal de estricta disciplina reduciendo el gasto público y modernizando las instituciones públicas. En promedio se logró una tasa de crecimiento económico de 3 por ciento, una tasa de inflación promedio de 3,5 por ciento, a pesar del contexto externo desfavorable y una pesada deuda pública que se honró por el compromiso que asumió el Estado ante la comunidad internacional, hasta que comenzó la condonación de la misma que alivió las cuentas de las finanzas públicas. El efecto posterior fue en beneficio de las gestiones gubernamentales a partir del 2006.

Cuadro 8

CRECIMIENTO ECONOMICO, INFLACION Y GASTO DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 1998 – 2013

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PRESUPUESTO TRADICIONAL E INCREMENTAL Y PRESUPUESTO UTILIZANDO UN INDICADOR DE BALANCE ESTRUCTURAL.

¿Qué alternativas tiene un país cuando cuenta con ingresos extraordinarios producto de los ciclos económicos de auge, como se benefició Bolivia?

Una opción es la adoptada por la actual administración gubernamental con los resultados señalados, utilizando un presupuesto tradicional e incremental.

Gráfico 7

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CRECIMIENTO ECONOMICO E INCREMENTO DEL GASTO DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 1996 – 2013

Otra alternativa que no fue aún desarrollada y aplicada en nuestro medio es la utilización de un "indicador de balance estructural", en la política fiscal guiada explícitamente por un concepto de largo plazo, evitando desde su formulación que ésta siguiera una senda pro cíclica. Es decir, se diferencia del análisis tradicional basado principalmente en el balance efectivo de carácter coyuntural que incorpora los ingresos ordinarios y extraordinarios para la asignación de los gastos.

La política fiscal de balance estructural en términos sencillos consiste en estimar los ingresos de la administración general ajustándolos por el ciclo económico y por lo tanto asignar un gasto público con dicho ingreso buscando suprimir el comportamiento pro cíclico de la política fiscal. En definitiva la política fiscal de balance estructural se traduce en ahorros en tiempos de expansión de la actividad económica, cuando se reciben ingresos mayores debido al ciclo, precisamente para gastarlos ya sea cuando la economía se contrae, los ingresos fiscales caen, o cuando se enfrentan coyunturas que hacen las necesidades de gasto aumenten.

Gráfico 8

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VARIACION ABSOLUTA DE VARIABLES FISCALES DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 2006 – 2013

MARCO CONCEPTUAL PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO

En este apartado presentaremos brevemente las principales teorías dentro un marco conceptual sencillo con la finalidad de explicar el financiamiento del gasto. Para el caso de Bolivia la simplificación del modelo de financiamiento intenta explicar el marco conceptual simple para conocer las implicaciones de su utilización y sus efectos en los ingresos y gastos fiscales.

En los términos más sencillos, las consecuencias económicas de un déficit presupuestario financiado con deudas son equivalentes a las consecuencias económicas de un déficit financiado mediante endeudamientos en la cuenta de cualquier unidad económico-financiera, sea esta una persona, una familia, una corporación, un club, una iglesia o un sindicato de trabajadores. Cuando los ingresos que se obtienen son inferiores a los egresos o gastos actuales surge un déficit, y si no se incrementan los ingresos o se disminuyen los egresos el déficit o diferencia debe ser financiado pidiendo préstamos. En el caso de los gobiernos nacionales, que tienen la autoridad para emitir papel moneda, el déficit presupuestario también puede financiarse directamente mediante la emisión de dinero.

SUPERÁVIT FISCAL DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO Y USO DE FINANCIAMIENTO

¿Qué es y qué se debe hacer cuando se registra superávit fiscal?

El superávit fiscal es un resultado de una gestión fiscal que registra mayores ingresos en relación a los gastos, hecho que determina el surgimiento de un ahorro financiero del sector público en el corto plazo.

El ahorro financiero del SPNF debe ser utilizado, siguiendo las recomendaciones de las reglas fiscales, para rescatar deuda contraída en períodos de déficit fiscal, que se utilizó para financiar el gasto público y lograr que las finanzas públicas se coloquen en una en una tendencia de equilibrio presupuestario de largo plazo.

Según el indicador de balance estructural, la política fiscal es guiada explícitamente por un concepto de largo plazo, evitando desde su formulación que ésta siguiera una senda pro cíclica.

Si también se agrega la ausencia de un clima de negocios que incentive las inversiones, un gasto público que crece permanentemente agregando distorsiones en los precios relativos y buscando desplazar al sector privado, formular hipótesis sobre las perspectivas de un modelo económico no es tan complicado.

Ningún modelo económico es cien por ciento correcto o erróneo. Todos tienen aspectos positivos y también aspectos negativos. Algunos son económicamente consistentes y otros inconsistentes. Otros son consistentes políticamente, pero no son sostenibles económicamente en el largo plazo.

Conclusiones

  • 1. El nivel central del Estado mantiene su nivel de gasto y tendencia, lo que conduce en el agregado del gasto público a un aumento de gastos recurrentes financiados con ingresos tributarios y otros provenientes de la exportación del gas y minerales, ingresos con alta dependencia de la volatilidad de los precios internacionales y del volumen de exportación.

  • 2. La política económica tiene orientación de: expansión del gasto; control de precios; subsidio de algunos productos; transferencias condicionadas, creación de empresas y redistribución del ingreso. La inversión en el campo de los recursos naturales ha quedado en manos exclusivas del Estado. Se continuó empleando la concepción de un presupuesto tradicional e incremental y no se utilizó el denominado "indicador de balance estructural" en la política fiscal, de modo que la guía de ésta debiera ser el concepto de largo plazo, para evitar la prociclicidad de la política fiscal.

  • 3. Durante el período 1998-2005 el gasto aumentó en promedio en 8,18 por ciento, el crecimiento económico promedio fue de 3 por ciento y la tasa de inflación promedio de 3,5 por ciento.

  • 4. La política fiscal de austeridad estuvo vigente en un contexto externo desfavorable y pese a la pesada deuda externa que se canceló hasta el momento en que se inició la condonación de la misma.

  • 5. En el período 2006-2013 el gasto público creció un promedio 19,30 por ciento, se alcanzó una tasa de crecimiento económico promedio de 5,02 por ciento y una tasa de inflación promedio de 6,7 por ciento.

  • 6. Los recursos extraordinarios producto de la bonanza externa y de la aplicación de la Ley Nº 3085, aprobada en 2005, permitieron una mayor recaudación del sector de hidrocarburos, que financió la expansión del gasto público.

  • 7. De 1998 a 2005 los gastos crecieron a un digito en promedio, la tasa de crecimiento económico promedio también fue de un dígito, y en el período 2006-2013 los gastos aumentaron en promedio dos dígitos y el país creció en promedio un digito.

  • 8. Fueron ocho años de continua expansión del gasto público que alcanzó en promedio dos dígitos, empero no logró que la economía creciera en promedio en dos dígitos.

  • 9. Establecer una organización económica con participación predominante del Estado en casi todas las actividades económicas del país, implicó mayor gasto público.

  • 10. La política de expansión del gasto público, entre 2006 y 2013, mediante la creación de empresas públicas y el incremento de presupuesto a las que ya existían, tuvo por finalidad implementar el modelo denominado: "Modelo de Economía Social Comunitaria Productiva". Se definió una política fiscal centralista en la cual los niveles de gobierno sub nacional están supeditados al Órgano Ejecutivo, debido a que tienen que contar con la consideración y aprobación de sus presupuestos, modificaciones, creación de impuestos, tasas, patentes y contribuciones, etc., a pesar de que cuentan con instancias legislativas departamentales y municipales.

  • 11. La lógica del Modelo de Economía Plural (MEP) es de predominio del Estado y privilegio a la Economía Social Comunitaria Productiva, frente a la autonomía a nivel sub nacional, porque se mantuvieron los gastos a nivel central como si no existiera un proceso autonómico desde hace años atrás.

CAPITULO VII

Distribución de la renta petrolera: cuotas partes del Tesoro general del estado, gobernaciones, municipios y universidades

Carlos Schlink

Bolivia está organizada territorialmente en 9 departamentos, 112 provincias, 342 municipios, 9 Gobernaciones y 14 universidades, con marcadas desigualdades en cuanto a su nivel de desarrollo económico, productivo y social.

Los ingresos de hidrocarburos proyectados en los presupuestos generales del Estado de ingresos para las gestiones 2006 – 2013, siempre muestran una subestimación tanto en las regalías de hidrocarburos como en el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), ya que el Gobierno Central realiza proyecciones económicas conservadoras.

Esta reducción sistemática de los presupuestos de ingresos a la que se suma la política de recortes de recursos departamentales aplicada por el Gobierno Nacional desde el 2008, es un síntoma que explica la situación de crisis que experimentaba informal, el contrabando y el creciente narcotráfico, la falta de políticas públicas sectoriales con objetivos bien definidos, la insostenibilidad del frentismo como la dinámica predominante, y la dependencia casi exclusiva de la venta de los recursos

Naturales no renovables. Estos aspectos evidencian que la política económica no tienen un rumbo y que no garantizan un futuro cierto para los bolivianos.

El país goza de una bonanza natural la cual lo ha mantenido a lo largo de todos estos años, pero el desempeño rentista no llevara a ningún lado, ni creara síntomas de desarrollo sostenible y sustentable a una economía en crecimiento. Si el PIB creció, en realidad fue gracias a los generosos precios de las materias primas en el mercado externo y no por el despegue económico de otras actividades

Económicas intensivas en mano de obra.

El Gobierno Nacional no ha manejado de forma transparente la hacienda pública y el Presupuesto General de la Nación, del que no se conoce hasta ahora un informe de ejecución y nunca en esta gestión de gobierno se ha debatido su contenido. Por esta razón Bolivia está entre los tres países peor calificados según el último informe del Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria en el que se participó en la gestión 2009.

LA RENTA PETROLERA

REGALIAS POR HIDROCARBUROS

Las regalías por la explotación de los hidrocarburos fueron establecidas mediante Ley del 12 de diciembre de 1916, que fijó el 10 por ciento de la producción como pago por este tributo. Luego de varias modificaciones, el 15 de julio de 1938, el gobierno de Germán Busch (1937-1939) mediante la denominada "Ley Busch" fijó en 11 por ciento de la producción bruta de petróleo como el impuesto que debía favorecer a los departamentos productores.

Fue en 1956 cuando en el primer gobierno de Víctor Paz (1952-1956) se aprobó una nueva legislación petrolera denominada Código del Petróleo o "Código Davenport", que abrió el sector a la inversión extranjera. Bajo este marco legal ingresaron al país varias empresas extranjeras a realizar labores de exploración y prospección, de las cuales la Bolivian Gulf Oil, tuvo éxito ya que encontró importantes yacimientos no de petróleo sino de gas natural que posteriormente se

Exportaron a la Argentina a partir de 1970.

El "Código del Petróleo" reconoció el pago de las regalías del 11 por ciento cuantificado sobre la producción en boca de pozo. Sin embargo, no establecía que el pago se debía realizar en favor de los departamentos productores, es importante remarcar que, los recursos por regalías de hidrocarburos, muestran la sensibilidad en relación a las fluctuaciones de los precios internacionales de los hidrocarburos y de los volúmenes de producción.

IMPUESTO ESPECIAL A LOS HIDROCARBUROS Y SUS DERIVADOS (IEHD)

El IEHD es un tributo que grava la venta en el mercado interno y externo de los hidrocarburos y sus derivados. La recaudación se encuentra bajo la responsabilidad del Tesoro General de la Nación y se destina el 75 por ciento a gastos de salud y educación inicial, primaria y secundaria.

El 25 por ciento de su recaudación se transfiere a los gobiernos autónomos departamentales, de los cuales 20 por ciento quedan en las arcas de los gobiernos autónomos departamentales y 5 por ciento para las universidades públicas.

IMPUESTO DIRECTO A LOS HIDROCARBUROS (IDH)

Conforme a la Ley y su reglamento, siendo el objeto específico del IDH la producción

de Hidrocarburos en el país, a cuyo objeto se establece como sujeto pasivo de este impuesto a toda persona natural o jurídica pública o privada, que produce hidrocarburos en cualquier parte del territorio nacional.

La norma especial, establece que la base imponible o base de medición del IDH, se aplica sobre el total de los volúmenes o energía de los hidrocarburos producidos, constituyéndose la Alícuota del IDH, de 32 por ciento del total de la producción de hidrocarburos medida en el punto de fiscalización, la cual opera de forma directa no progresiva sobre el 100 por ciento de los volúmenes de hidrocarburos, en su primera etapa de comercialización, fijándose la medición del IDH en la misma forma y manera que se mide y paga la regalía.

El IDH, tiene la siguiente coparticipación (copropiedad):

a) 4 por ciento para cada uno de los departamentos productores correspondiente a su producción departamental fiscalizada;

b) 2 por ciento para cada departamento no productor y;

c) el saldo se asigna al Tesoro Nacional del Estado, Pueblos Indígenas y Originarios, Comunidades

Campesinas, municipios, universidades, Fuerzas Armadas, Policía Nacional y otros.

De manera que determinando que todos los beneficiarios sin excepción, deberán destinar el 100 por ciento de los recursos recibidos, a inversión en educación, salud, caminos, desarrollo productivo y todo lo que contribuya a la generación de fuentes de empleo.

DISTRIBUCIÓN DEL IDH – DECRETO REGLAMENTARIO 28421

Por D.S. 28421 de 21 de octubre de 2005, se dispone la modificación de la distribución del IDH, bajo una escala de:

a) 12,5 por ciento del monto total recaudado a favor de los departamentos productores de hidrocarburos y;

b) 31,25 por ciento del monto total recaudado en efectivo, a favor de los departamentos no productores de hidrocarburos a razón de 6.25 por ciento para cada uno. (Ver esquema 1) El 100 por ciento de los ingresos percibidos por cada departamento, es abonado a una cuenta del Banco Central de Bolivia para su transferencia de manera automática a las cuentas de las Prefecturas Departamentales, Municipios y Universidades Públicas, habilitadas en el sistema financiero, bajo la denominación de "Recursos IDH", 34,48 por ciento para el total de los municipios del departamento, 8,62 por ciento para la Universidad Pública del Departamento y 56,9 por ciento para la Prefectura del Departamento.

REDISTRIBUCIÓN DEL IDH – DECRETO REGLAMENTARIO 29322

Esta proporción de distribución, señalada anteriormente, ha sido drásticamente modificada por el D.S. 29322 de 24 de octubre de 2007, por el cual el Gobierno determina que a partir del 1º de enero 2008, se cambian los porcentajes de distribución del IDH, bajo la asignación de 66,99 por ciento, para los Municipios del

Departamento, 8.62 por ciento, para la Universidad del departamento y el 24,39 por ciento para la Prefectura del Departamento.

Se observa el cambio drástico entre lo que percibía la Prefectura del Departamento entre un año y el otro, otorgando dinero al municipio para cubrir rentas de pensiones de tercera edad y bajando un alto porcentaje la inversión social y la generación de empleos para potenciar la economía y el crecimiento, se considera una ilegalidad debido a malversación de fondos.

ESQUEMA 1

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"NACIONALIZACIÓN" – DECRETO SUPREMO 28701

Mediante D.S. 28701, de 1º de mayo de 2006, el gobierno del presidente Evo Morales, bajo el rótulo de "nacionalización", determina que el Estado recupera la propiedad, la posesión y el control total y absoluto de los recursos naturales hidrocarburíferos del país, estableciendo que desde esa fecha, las empresas petroleras que realizan actividades de producción de gas y petróleo, en el territorio nacional, están obligadas a entregar la propiedad a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), de toda la producción de hidrocarburos, entidad pública esta que a nombre y en representación del Estado, asume la comercialización, definiendo las condiciones, volúmenes y precios tanto para el mercado interno, como para la exportación y la industrialización, otorgando un plazo no mayor a 180 días desde la promulgación del Decreto Supremo para que las compañías acaten sus disposiciones, regularicen sus actividades mediante contratos que cumplan las condiciones y requisitos legales y constitucionales, exigidas por la nueva normativa, bajo pena de que las empresas petroleras que no hayan firmado contratos nuevos no podrán seguir operando en el país.

COMPORTAMIENTO DEL SECTOR DE HIDROCARBUROS

La renta petrolera entre 1998 y 2013 se ha multiplicado por 19 veces, es decir ha crecido de Bs.1.278 millones de 1998 a Bs. 24.763 millones el 2013 (Ver gráfico 1). Es importante destacar que los impuestos que comprenden la renta petrolera entre el 1998 y 2004 solamente se contaba a las regalías por hidrocarburos y el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD), recién a partir de junio del 2005 se empiezan a percibir recursos por el Impuesto Directo a los hidrocarburos (IDH).

Gráfico 1

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RENTA PETROLERA, 1998 – 2013

Las regalías por hidrocarburos que se multiplican 7 veces, subiendo de Bs. 1.071 millones de 1998 a Bs. 7.567 millones el 2013, el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD) se multiplica por 8 veces, subiendo de Bs. 208 millones de 1998 a Bs. 1.651 millones el 2013 y a partir de junio/2005 el Impuesto Directo a los hidrocarburos (IDH), se multiplica 7 veces, subiendo de Bs. 2.328 millones de 2005 a Bs. 15.545 millones el 2013. (Ver cuadro 1)

Cuadro 1

RECAUDACIÓN RENTA INTERNA POR TIPO DE IMPUESTOS, 1998 – 2013

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Es importante también mencionar que los ingresos que se generaron por la renta petrolera en el periodo 1998-2005 alcanzaron Bs. 23.048 millones, casi el mismo monto al que se alcanzó solamente el 2013, y lo que generó la renta petrolera en el periodo 2006-2013 alcanzó a Bs.117.356, es decir se quintuplico. Este crecimiento de la renta petrolera se debió a la creación del IDH en año 2005 y la subida de precios internacionales del barril de petróleo, ya que los contratos de venta de gas a Brasil y Argentina, nuestros principales socios comerciales, tienen sus precios indexados a los precios internacionales del barril de petróleo, por este motivo la subida de las regalías y el IDH entre 2005 y 2013, ya que los precios se incrementaron de US$. 40 dólares por barril a US$. 100 dólares por barril, respectivamente

DISTRIBUCION DE LAS REGALIAS POR HIDROCARBUROS

Las regalías por hidrocarburos fueron los únicos ingresos que se generaron por la explotación de los hidrocarburos de 1938 a 1995, año en que se crea el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD). En 1949 recién se comienza a efectivizar el pago de las regalías, ante las demandas y luchas sociales de los departamentos productores de hidrocarburos, en especial de Santa Cruz, como se explicó anteriormente. Al 11 por ciento del total de las regalías para los departamentos productores se suma el uno por ciento como regalía compensatoria para los departamentos más pequeños y que no tenían esta regalía, además de mayores índice de pobreza, de ese uno por ciento, 1/3 le correspondería al departamento de Pando y 2/3 al departamento de Beni. El restante 6 por ciento lo coparticipaba el Tesoro General de la Nación. (Ver gráfico 2)

Gráfico 2

REGALIAS POR HIDROCARBUROS, 1998 – 2013

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Al margen que las regalías por hidrocarburos se multiplicaron 7 veces, subiendo de Bs. 1.071 millones en 1998 a Bs. 7.567 millones el 2013, es importante también mencionar que los ingresos que se generaron por este concepto en el periodo 1998-2005 alcanzaron a Bs. 12.708 millones, y lo que generaron la regalías por hidrocarburos en el periodo 2006-2013 llegó a Bs. 37.407, es decir se registró un incremento de 192 por ciento.

Cuadro 2

REGALIAS POR HIDROCARBUROS, 1998 – 2013

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Los sectores a los que se destinan los recursos de las regalías departamentales (12 por ciento) son a salud y educación, en los que se gasta una buena parte de estos recursos, y en menor proporción en gestión social, deporte y desarrollo humano. El segundo sector que concentra los recursos de las gobernaciones es el de infraestructura, que está compuesto por electrificación e infraestructura urbana y rural, principalmente en saneamiento básico y por último el pago de las obligaciones de deuda.

La participación del TGN (6 por ciento) la destina para el funcionamiento de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos.

DISTRIBUCIÓN DEL IMPUESTO ESPECIAL A LOS HIDROCARBUROS Y DERIVADOS (IEHD)

Los recursos provenientes de este impuesto, que se comenzó a percibir desde 1995, se asignaban en un 75 por ciento para el nivel central del Estado, 20 por ciento para Gobiernos Autónomos departamentales (ex prefecturas) y 5 por ciento para las Universidades. (Ver gráfico 3).

Gráfico 3

IMPUESTO ESPECIAL A LOS HIDROCARBUROS Y DERIVADOS, 1998 – 2013

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Al margen que el IEHD se multiplicó 8 veces, subiendo de Bs. 208 millones en 1998 a Bs. 1.651 millones el 2013, cabe destacar que en el año 2000, se despegan los ingresos que se generaron por este concepto, ya que empiezan a dar sus frutos las inversiones que realizaron las empresas transnacionales y mejoraron los niveles de producción de los combustibles líquidos, que es a los que afecta este impuesto.

Considerando este aspecto en el periodo 1998-2005 se alcanzaron a recaudar Bs. 8.012 millones, y entre 2006 y 2013 Bs. 12.353, registrándose un incremento de 54 por ciento, (Ver cuadro 3) que se explica por el incremento de los volúmenes de producción, ya que los precios del mercado interno son inferiores a los precios internacionales y el TGN subvenciona la importación de combustibles líquidos porque nuestra capacidad de producción no abastece el mercado interno, además que en algunas gestiones reduce la recaudación de este impuesto como el 2009, 2010 y 2012 porque el TGN emite muchas notas de créditos fiscal contra este impuesto para pagar la subvención a los combustibles y coparticipar menos de las recaudaciones en efectivo a los otros beneficiarios.

Cuadro 3

RECAUDACIÓN DEL IEHD, 1998 – 2013

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La Administración Central se beneficia con el 75 por ciento del total de las recaudaciones del IEHD, por lo que en el periodo 1998 – 2005 percibió Bs. 6.009 millones y en el periodo 2006 -2013 Bs. 9.265 millones.

Los Gobiernos Autónomos Departamentales perciben el 20 por ciento del IEHD y para el periodo 1998 – 2005 se le asignaron Bs. 1.602 millones y para 2006 a 2013 recibieron Bs. 2.471 millones, las Universidades Publicas tienen una participación del 5 por ciento y en el periodo 1998 – 2005 percibieron Bs. 401 millones y de 2006 a 2013 Bs. 618 millones de bolivianos.

Los gastos a los que destina la administración central el IEHD es para la subvención de los combustibles líquidos importados, las universidades públicas lo utilizan para el pago de sueldos y salarios de los docentes, y los Gobiernos Autónomos Departamentales destinan un 15 por ciento de su participación para gastos de funcionamiento y 85 por ciento para programas y proyectos de inversión pública del área medio ambiente, productivo, investigación y desarrollo, creación de ítems de salud.

DISTRIBUCIÓN DEL IMPUESTO DIRECTO A LOS HIDROCARBUROS (IDH)

Gráfico 4

IMPUESTO DIRECTO A HIDROCARBUROS, 2005 – 2013

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El primer año que se hace efectivo el pago de este impuesto fue en junio de 2005, momento a partir del cual las empresas operadoras comenzaron a pagar el impuesto y en tan solo 7 meses se recaudaron Bs. 2.328 millones. No se tiene un parámetro valido para realizar la comparación por grupos de años analizados en los otros impuestos, pero si podemos destacar que el crecimiento que se tuvo del IDH fue de 568 por ciento entre el 2005 y 2013. Con la aplicación del último decreto supremo de redistribución de los ingresos generados por el IDH DS. 29322, las asignación de recursos para la Administración Central es de 29 por ciento, 2005 – 2013 percibiendo Bs. 20.263 millones de bolivianos.

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Por lo registrado a la fecha, en el corto plazo el incremento en la renta de hidrocarburos estará influenciado por un nuevo episodio en el aumento del precio internacional del petróleo. Pero además, se podría decir que en el mediano plazo, el Estado busca intensificar la explotación de hidrocarburos, política que reafirma el carácter rentista del Estado.

El IDH de las Universidades públicas se utiliza en infraestructura educativa (salones, aulas, laboratorios y bibliotecas), proyectos de investigación, 10 por ciento para becas de estudiantes, 10 por ciento para el seguro universitario de alumnos y docentes. Los Gobiernos Autónomos Departamentales utilizan el IDH en el pago de las contrapartes de caminos, atención de los hospitales de tercer nivel, pago de ítems de salud, seguridad ciudadana, festivales de música y cine, bonos de vacunación, alimentación de los prediarios, servicio a las cárceles, títulos de bachiller y el pago de la renta dignidad que por ley confisca el 30 por ciento de los recursos del IDH.

Los Gobiernos Autónomos Municipales emplean sus recursos de IDH para el pago de ítems de salud, infraestructura hospitalaria, infraestructura educativa, seguridad ciudadana, caminos vecinales y saneamiento básico, además del 30 por ciento confiscado por el Gobierno Central para el pago de la renta dignidad. Por su parte, el IDH de los pueblos Indígenas y el del Gobierno Central no se tiene información suficiente sobre los gastos que realizan, solamente el 30 por ciento que por ley se confiscan para el pago de la renta dignidad y su aporte a la seguridad ciudadana.

PRODUCCIÓN DE HIDROCARBUROS

Se proyecta que en el periodo 2014 al 2018 se mantenga el nivel de producción estable de alrededor de 52 MMmcd, y a partir del 2019 comience a bajar la producción, si es que no se comienzan a implementarse los nuevos proyectos de exploración y explotación que tienen programados en YPFB, para incrementar los niveles de producción hasta los 85 MMmcd, y poder cumplir con una futura demanda de gas que tiene Argentina. (Ver gráfico 5)

Gráfico 5

PROYECCION DE PRODUCCION NACIONAL DE GAS NATURAL, 2005 – 2013

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Respecto a la producción de combustibles líquidos el panorama no es muy favorable para las cuentas del TGN y de las entidades que se benefician del IEHD, porque a partir del 2014, de 65,97 MBbls/día que se producían en el 2013, se tiene estima que la producción se reduzca a 51,46 MBbls/día y se mantenga en ese mismo nivel para los años posteriores.

Gráfico 6

PROYECCION DE PRODUCCION NACIONAL Y DEPARTAMENTAL, 2005 -2013

DE HIDROCARBUROS LIQUIDOS MBbls/día

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DECRETO SUPREMO N° 29322

El 24 de octubre del año 2007, mediante el Decreto Supremo N° 29322, el Poder Ejecutivo reasigna los porcentajes de IDH (establecidos en el Decreto Supremo N° 28421) de 56,9 a sólo 24,39 por ciento a las Gobernaciones.

LEY 3791 (RENTA DIGNIDAD)

En fecha 29 de noviembre del 2007, se promulga la Ley de la Renta Dignidad, donde se realiza un recorte del 30 por ciento al IDH de los nuevos porcentajes asignados por el Decreto Supremo No 29322 a las Prefecturas, Municipios, Pueblos Indígenas y al Tesoro General de la Nación.

La Ley promulgada, tiene claramente dos objetivos claros sobre los ingresos departamentales: solucionar el financiamiento para el pago del BONOSOL y profundizar el debilitamiento financiero de las regiones.

Cuadro 5

REDUCCION DE IDH A 9 GOBERNACIONES, 2008 – 2014

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Bibliografía

Morales, Juan Antonio/ Araníbar, Enrique/Jemio, Luis Carlos/ Medinaceli, Mauricio/ Molina, Germán/ Ríos, Mauricio/ Schlink, Carlos. ¿Dónde está la plata?, los ingresos extraordinarios de la bonanza 2006 – 2013. 1a ed. La paz: Fundación Milenio, 2004

 

 

 

Autor:

María Pérez

Virginia Basanta

Siomis Coa

Talissa Griffith

Enviado por:

PROFESOR:

MSc. Ing. Iván J Turmero A.

CIUDAD GUAYANA, JULIO DEL 2017.

Partes: 1, 2, 3
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