Ley de convertibilidad 23.928 (Ley Cavallo) – Derecho constitucional argentino (página 14)

Partes: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29

Sin perjuicio de ello, no es ocioso recordar, como lo ha puntualizado
desde antaño el Tribunal, que la restricción que impone el Estado
al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada
en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia
del derecho adquirido por sentencia o contrato (Fallos: 243:467; 323: 1566,
entre muchos otros). De ahí que los mecanismos ideados para superar la
emergencia están sujetos a un límite y éste es su razonabilidad,
con la consiguiente imposibilidad de alterar o desvirtuar en su significación
económica el derecho de los particulares (confr. causa "Smith");
y no es dudoso que condicionar o limitar ese derecho afecta a la intangibilidad
del patrimonio y obsta al propósito de afianzar la justicia. 21) Que
esta Corte ha justificado la adopción jurídica de remedios extraordinarios
cuyo rasgo fundamental es la limitación temporal y razonable del ejercicio
de los derechos (Fallos: 172:21; 238:76; 243:449 y 467; 264:344 y 269:416).
Y aun cuando se admitan restricciones como respuesta a la crisis que se intenta
paliar, aquéllas deben necesariamente reconocer el vallado de la justicia
y la equidad, por lo que los medios elegidos no pueden desvirtuar la esencia
de las relaciones jurídicas establecidas bajo un régimen anterior.
22) Que, en análogo orden de consideraciones, es menester puntualizar
que el dictado de las normas de emergencia, cuya estructura debe responder al
juego armónico de los arts. 14, 19 y 28 de la Constitución Nacional,
corresponde al Poder Legislativo de conformidad con las atribuciones establecidas
en el art. 75, incs. 18, 19 y 32 de la Ley Suprema. Frente a una situación
crítica que requiere de la reglamentación extrema de los derechos
y garantías, el Poder Ejecutivo no puede ejercer una potestad que regularmente
no posee, ni puede soslayar las limitaciones que la Constitución le impone.
Cuando so pretexto de actuar para conjurar los efectos de una emergencia el
Estado no hace sino agravarla, la violación de la doctrina se da por
la doble vía de afectar derechos y garantías que no debería
agraviar y dificultar la superación de la crisis. Como ha sostenido lúcidamente
Juan Bautista Alberdi, "La política no puede tener miras diferentes
de las miras de la Constitución. Ella no es sino el arte de conducir
las cosas de modo que se cumplan los fines previstos en la Constitución"
("Bases y puntos de partida para la organización política
de la República Argentina", capítulo 34, p. 188, Eudeba,
1966). 23) Que el ejercicio del control de constitucionalidad con relación
al decreto 214/2002 exige examinar, en primer término, si la norma fue
dictada dentro del ámbito de las facultades que le competen al Poder
Ejecutivo Nacional. En efecto, decidir "… si un asunto ha sido, en alguna
medida, conferido a otro poder del Estado, o si la acción de ese poder
excede las facultades que le han sido otorgadas, es en sí mismo un delicado
ejercicio de interpretación constitucional y una responsabilidad de esta
Corte como último intérprete de la Constitución" ("Baker
v. Carr", 369 U.S. 186, 82 S.Ct. 691, 7 L.Ed. 2d. 663, 1962). De tal modo,
la facultad de revisión judicial encuentra su límite en el ejercicio
regular de las funciones privativas de los poderes políticos del Estado,
pues la función jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales
atribuciones, en cuanto de otra manera se haría manifiesta la invasión
del ámbito de las facultades propias de las otras autoridades de la Nación
(Fallos: 254:43; 321:1252, entre otros). El control de constitucionalidad llevado
a cabo en la sentencia en recurso no ha excedido tales límites, ya que
ha sido formalmente efectuado según las pautas precedentemente ex- Emergencia
Económica II 95 puestas, sin incursionar en la órbita del ejercicio
de las funciones exclusivas de otra rama del gobierno. 24) Que debe tenerse
en cuenta que en los considerandos del decreto 214/2002 se invoca la situación
de emergencia declarada por la ley 25.561, no obstante lo cual el último
párrafo de ese texto expresa que las medidas se adoptan "en uso
de las facultades conferidas por el art. 99 inc. 3º de la Constitución
Nacional". La simultánea apelación a dos fuentes disímiles
para el ejercicio de tales atribuciones impone determinar si éstas son
compatibles y, en su caso, cuál es su respectivo ámbito de aplicación.
25) Que la ley 25.561, en su art. 1º declaró, "con arreglo
a lo dispuesto en el artículo 76 de la Constitución Nacional,
la emergencia pública en materia social, económica, administrativa,
financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional las facultades
comprendidas en la presente ley, hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo
a las bases que se especifican seguidamente", las que fueron indicadas
a continuación, en cuatro incisos. Sobre la base de dicha previsión
legislativa, el Poder Ejecutivo Nacional quedó sujeto a múltiples
limitaciones en el ejercicio de las facultades delegadas, ya que el Congreso
de la Nación fijó el ámbito de la emergencia en materia
social, económica, administrativa, financiera y cambiaria; su extensión
temporal hasta el 10 de diciembre de 2003 y los cometidos a satisfacer mediante
su cumplimiento, consistentes en reordenamiento del sistema financiero, bancario
y cambiario; reactivación de la economía, mejoramiento del nivel
de empleo y de distribución de ingresos; condiciones para el crecimiento
económico sustentable, compatible con la reestructuración de la
deuda pública; reestructuración de las obligaciones en curso de
ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario. 26) Que en
los considerandos del decreto 214/2002, después de mencionar la emergencia
declarada por la ley citada, el Poder Ejecutivo puso de manifiesto la necesidad
de preservar determinados ámbitos dentro de ese contexto, especialmente
en lo relativo a la paulatina normalización del sistema financiero y
de la actividad económica. Para ello, estimó ineludible mantener
las restricciones a la disposición de fondos, evitar la concurrencia
masiva de los ahorristas a los tribunales y -entre otras medidas-
aumentar y reforzar las atribuciones del Banco Central. En el marco descripto,
resulta claro que el Poder Ejecutivo ponderó diversas fases de la crisis
y varias alternativas para su superación, pero es también evidente
que no invocó una nueva situación de emergencia, diferente de
la reconocida y declarada -veintiocho días antes- por el
Congreso en la ley 25.561 y sobreviniente a la situación fáctica
allí contemplada. 27) Que es inherente a los complejos fenómenos
sociales y económicos que caracterizan la emergencia, la movilidad y
alteración de su configuración, que podrán conducir a su
agravamiento -quizás temporario- o a sentar las bases para
su solución. Esas contingencias no modifican su sustancia, en tanto no
cambie ostensiblemente el contexto que le dio origen, se integren a él
factores extraños que alteren sus contornos o la modifiquen de modo estructural.
Ello no ha ocurrido en el sub lite, pues en los considerandos del decreto 214/2002
el Poder Ejecutivo no invocó ninguna circunstancia ajena a la situación
contemplada por el Congreso al dictar la ley 25.561. En tales condiciones, ha
de concluirse que, más allá de la pertinencia de acudir a las
facultades previstas en el art. 99, inc. 3º, de la Constitución
Nacional para dictar las medidas cuya 96 Corte Suprema de Justicia de la Nación
– Secretaría de Jurisprudencia constitucionalidad se examina, el Poder
Ejecutivo no ha ejercido sus atribuciones fuera de la emergencia declarada por
el Congreso Nacional. Por ende, las limitaciones establecidas en el art. 1º
de la ley 25.561 resultan inequívocamente aplicables al ejercicio de
las atribuciones encomendadas al Poder Ejecutivo y, en consecuencia, también
las pautas a las que el Poder Legislativo sometió la delegación
de sus facultades, tal como lo establece el art. 76 de la Ley Fundamental. 28)
Que una solución contraria a la indicada, importaría admitir una
nueva y sobreabundante declaración de emergencia, superpuesta a un estado
de igual naturaleza reconocido con anterioridad por el Congreso y, con esta
comprensión, carente de utilidad, salvo que constituyese un arbitrio
elíptico para eludir el marco fijado por la delegación de sus
facultades legislativas, justificación que no puede ser constitucionalmente
aceptada. Es conceptualmente concebible que tanto el Congreso delegue sus facultades
legislativas frente a la emergencia (art. 76, Constitución Nacional),
como que el Poder Ejecutivo las ejerza excepcionalmente por sí, en el
marco de los precisos e insoslayables presupuestos reglados por el art. 99,
inc. 3º, de la Ley Fundamental. Pero la conclusión que la Constitución
no tolera es que, frente a una delegación con las limitaciones que ha
efectuado el Congreso mediante la ley 25.561, el Poder Ejecutivo ejerza facultades
legislativas de naturaleza genuinamente excepcional que únicamente han
sido reconocidas para ser desempeñadas en defecto de la actuación
del Parlamento, pero no en forma concurrente con él y jamás al
punto de sustituir o modificar el contenido de la declaración efectuada
por el Congreso de la Nación. La delegación que la Constitución
permite, exige que sea ejercida "dentro de las bases… que el Congreso
establezca" (art. 76). La sanción de la ley 25.561 que declara la
emergencia y delega facultades para lograr su superación, es suficiente
evidencia de que no concurre la hipótesis que habilita el mecanismo establecido
en el art. 99, inc. 3º, de la Ley Fundamental, en tanto el Poder Ejecutivo
no invocó ni aludió a una diferente configuración fáctica
que lo autorizase a ingresar en ese marco constitucional. 29) Que ratifica lo
expuesto la verificación de que el Congreso Nacional siguió legislando
ingentemente dentro del marco de la misma emergencia declarada en la ley 25.561,
tal como lo revela la sanción de las leyes 25.562, 25.563, 25.587 y 25.589,
que exhiben una continuidad en las decisiones políticas adoptadas por
el Poder Legislativo, en pleno ejercicio de sus potestades. 30) Que con esta
comprensión, corresponde juzgar la regularidad en el ejercicio de las
facultades delegadas en favor del Poder Ejecutivo, examen que impone confrontar
la adecuación de las disposiciones impugnadas con las bases establecidas
por el Congreso de la Nación, como lo exige imperativamente la Constitución
Nacional. El art. 6º, párrafo 5º, de la ley 25.561 -al
definir el alcance de la facultad delegada en el art. 1º, inc. 4º,
de dicho texto normativo, en el sentido de reglar la reestructuración
de las obligaciones en curso de ejecución afectadas por el nuevo régimen
cambiario- constituye el centro normativo de esas bases de la delegación
pues textualmente establece que: "El Poder Ejecutivo Nacional dispondrá
las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas
que hubieren realizado depósitos en entidades financieras a la fecha
de entrada en vigencia del decreto 1570/ 2001, reestructurando las obligaciones
originarias de modo compa- Emergencia Económica II 97 tible con la evolución
de la solvencia del sistema financiero. Esa protección comprenderá
a los depósitos efectuados en divisas extranjeras". Según
se advierte, el Congreso fijó una pauta precisa, que fue desatendida
por el Poder Ejecutivo Nacional al dictar el decreto 214/02. El Poder Legislativo,
según lo dispone nítidamente el texto legal implicado, sólo
lo había habilitado para sancionar remedios que preserven el capital
perteneciente a los ahorristas que hubieren realizado depósitos en entidades
financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/01, operaciones
entre las que estaban expresamente incluidos los depósitos realizados
en moneda extranjera. 31) Que, de tal modo, el Poder Ejecutivo excedió
los límites establecidos en los arts. 3, 4, 5, 6, 15, 19 y 21 de la ley
25.561, pues de la lectura de esas disposiciones se concluye que no existía
sustento legal para alterar el valor del capital depositado en divisas extranjeras,
al transformarlo en moneda de curso legal sin asegurar que la nueva cantidad
determinada preservare la magnitud originaria del capital depositado. En todo
caso, según dicha normativa, existía la posibilidad de reestructurar
las obligaciones originarias de "… modo compatible con la evolución
de la solvencia del sistema financiero" (art. 6º, 5º párrafo,
ley citada), más en cuanto concierne puntualmente al contenido de la
obligación, la atribución deferida al Poder Ejecutivo estaba indisimulablemente
restringida a proteger, tutelar, resguardar, el capital perteneciente a los
ahorristas. 32) Que cabe concluir, por lo expuesto, que en exceso de las facultades
delegadas por el Congreso, el Poder Ejecutivo Nacional transformó, compulsiva
y unilateralmente, la sustancia de los depósitos efectuados en moneda
extranjera, al disponer su conversión a pesos con una relación
entre la moneda nacional y las divisas que no refleja el valor del capital originariamente
depositado, con apartamiento de lo dispuesto por la ley 25.561. Esa falta de
concordancia entre la ley mencionada y los ulteriores decretos del Poder Ejecutivo
Nacional queda patentizada, con la mayor evidencia, cuando se advierte que dicha
ley no había derogado, sino que sólo había suspendido,
la vigencia de la ley 25.466, en cuanto disponía la intangibilidad de
los depósitos. 33) Que, en ese sentido, la ley 25.561 mantiene, con las
excepciones y alcances que se establecen en el art. 4º, la redacción
dispuesta por el art. 11 de la ley 23.928 para los arts. 617 y 619 del Cód.
Civil, que, en lo que aquí interesa, ratifican en las obligaciones de
dar sumas de dinero y de dar moneda extranjera el principio general de identidad
del pago establecido en el art. 740 del código citado, al disponer -respectivamente-
que "si por el acto por el que se ha constituido la obligación se
hubiere estipulado dar moneda que no sea de curso legal en la República,
la obligación debe considerarse como de dar sumas de dinero"; y
puntualmente con referencia a éstas, que "si la obligación
del deudor fuese de entregar una suma de determinada especie o calidad de moneda,
cumple la obligación dando la especie designada, el día de su
vencimiento". 34) Que, por otra parte, cabe poner de resalto que la llamada
"intangibilidad de los depó- sitos" sancionada por la ley 25.466
no constituye, como lo afirma la recurrente, una regulación reiterativa
o sobreabundante con respecto a la tutela que la Constitución Nacional
otorga a los contratos, como uno de los contenidos esenciales del derecho de
propiedad. En efecto, frente a la situación de emergencia económica
y financiera del Estado Nacional -por el término de un año-
declarada por la ley 25.344 a partir del 14 de noviembre de 2000 (art. 1º),
el Congreso de la Nación contaba con atribuciones constitucionales para
restringir 98 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría
de Jurisprudencia múltiples manifestaciones de los derechos patrimoniales,
con arreglo a los conocidos antecedentes legislativos y jurisprudenciales existentes
en la materia. En cambio y a contrapelo de los remedios históricamente
adoptados para superar situaciones de la naturaleza indicada, sancionó
la ley 25.466, publicada el 25 de septiembre de 2001, como un eslabón
final de una serie de medidas destinadas a garantizar a los depositantes que
se respetarían -a pesar de la declaración de emergencia-
las condiciones en que se habían pactado sus imposiciones y las que se
convinieren en el futuro. En otras palabras, si en épocas de normalidad
un texto de la naturaleza indicada hubiera representado una garantía
excepcional para los titulares de imposiciones bancarias, al ponerlas al abrigo
de toda modificación legislativa ulterior, dicha tutela adquiere un sobredimensionamiento
aún mayor cuando fue expresamente reconocida en una etapa en que tradicionalmente
los derechos son objeto de restricciones, conclusión que lleva a examinar
con igual énfasis toda posible vulneración de las garantías
constitucionales que se invocan como afectadas. 35) Que con el objeto indicado,
el art. 1º declara intangibles los depósitos en pesos o en moneda
extranjera, a plazo fijo y a la vista, captados por las entidades financieras
autorizadas a funcionar por el B.C.R.A., de conformidad con las previsiones
de la ley 21.526 y, en forma nítida, el art. 2º señala que
la intangibilidad establecida consiste en: el Estado Nacional en ningún
caso, podrá alterar las condiciones pactadas entre los depositantes y
las entidades financieras, esto significa la prohibición de canjearlos
por títulos de la deuda pública nacional, u otro activo del Estado
Nacional, ni prorrogar el pago de los mismos, ni alterar las tasas pactadas,
ni la moneda de origen, ni reestructurar los vencimientos, los que operarán
en las fechas establecidas entre las partes. Por último, en lo que es
de trascendencia, el art. 3º dispuso que "la presente ley es de orden
público, los derechos derivados para los depositantes… serán
considerados derechos adquiridos y protegidos por el art. 17 de la Constitución
Nacional". 36) Que el texto legal indicado responde claramente a la intención
del legislador, pues los distintos proyectos legislativos que confluyeron en
la norma sancionada se basaron concordemente en la necesidad "de llevar
grados de absoluta certidumbre sobre los ahorros de las personas o empresas,
nacionales o extranjeras, que se encuentran depositados o constituidos en el
sistema financiero del país", para "restablecer la credibilidad
y confianza en el país y sus instituciones para que, de una vez y para
siempre, empecemos a transitar el camino del crecimiento económico y
mejoramiento de las condiciones sociales de nuestra población",
y aunque las garantías que pretendió asegurar ya estaban contempladas
en el art. 17 de la Constitución Nacional, se entendió necesario
excluir de manera explícita "… cualquier modificación por
parte del Poder Ejecutivo Nacional a los términos y condiciones pactados
entre las entidades y los titulares de los mencionados ahorros", y que
el Congreso Nacional "en pleno ejercicio de sus facultades constitucionales,
contribuya a despejar la incertidumbre sancionando rápidamente una norma
que impida al Gobierno y a la autoridad monetaria alterar las condiciones en
que dichos depósitos fueron pactados" (conf. "Antecedentes
Parlamentarios", Nº 10, parágrafos 1, 5, 14 y 26, ps. 2392/2393
y 2395). 37) Que además de la restricción e indisponibilidad de
los fondos que se produjo como consecuencia de la aplicación de las normas
que esta Corte tuvo ocasión de examinar y declarar inconstitucionales
en el precedente "Smith" ya referido, la normativa posterior ha venido
a resquebrajar aún más el sustancialmente alterado derecho de
la actora para disponer de su propiedad. En efecto, por una parte, se dispuso
la pesificación del crédito, sin que a la fecha de Emergencia
Económica II 99 la adopción de la medida se hubiera previsto el
futuro valor de cotización de la divisa extranjera, lo que acarreó
una significativa alteración de la relación de cambio entre la
moneda de origen y la moneda impuesta. Por otro lado, se ordenó la reprogramación
de la obligación y su sujeción a diferentes cronogramas de pago.
Todo ello ha ocasionado una esencial modificación de las condiciones
y presupuestos que, en el ámbito del derecho privado y bajo el amparo
de un resguardo excepcional reconocido por el Estado Nacional mediante la promulgación
de una ley aún bajo una situación de emergencia económica,
las partes habían tenido en mira al contratar. Las consideraciones precedentes
ponen de manifiesto las evidentes diferencias entre la situación aquí
debatida y la que esta Corte tuvo en mira al juzgar en la causa registrada en
Fallos: 313:1513. 38) Que, reiteradamente, esta Corte ha señalado que
el contenido del derecho constitucional de propiedad se vincula con la noción
de derechos adquiridos, o sea, de derechos definitivamente incorporados al patrimonio
de una persona (Fallos: 312:1121). De ahí que, también, el Tribunal
haya sostenido que "cuando bajo la vigencia de una ley un particular ha
cumplido todos los actos y obligaciones sustanciales y requisitos formales previstos
en ella para ser titular de un derecho, debe tenérselo por adquirido,
y es inadmisible su modificación por una norma posterior sin agraviar
el derecho constitucional de propiedad" (Fallos: 296:737; 299:379; 303:
1835 y 1877; 307:305). La situación jurídica por cuyas consecuencias
se ha demandado en el caso quedó, pues, consolidada en virtud de dicho
régimen generando, innegablemente, derechos adquiridos en cabeza de la
actora. El contenido del art. 3º de la ley 24.566 es tan inequívoco
en su comprensión como inmodificable en cuanto a sus alcances; si los
derechos nacidos de las imposiciones bancarias -en curso de ejecución
o futuras- han sido considerados por el legislador como adquiridos y,
desde esta premisa, entronizados al amparo del art. 17 de la Constitución
Nacional, ninguna norma infraconstitucional ulterior puede afectarlos sin violar,
a la par, la garantía superior alcanzada. 39) Que la noción de
derecho adquirido se encuentra inescindiblemente ligada a la de seguridad jurídica,
cuya raigambre constitucional esta Corte ha señalado con énfasis
y reiteración (Fallos: 243:465; 251:78; 317:218). Esta no es sino el
resultado del acatamiento de las normas que imperan en el Estado de Derecho,
las que deben ser respetadas por los poderes públicos con el fin de procurar
su vigencia real y no solamente formal. La actuación efectiva de las
reglas preestablecidas genera así un clima de seguridad en el cual los
particulares conocen de antemano a qué reglas se sujetará la actuación
de los gobernantes, de manera que la conducta de éstos sea previsible
y, en caso contrario, que haya quien, con potestad suficiente, pueda corregir
el error y responsabilizar eficazmente al transgresor. Tales conceptos han sido
aplicados por este Tribunal en numerosos pronunciamientos en los que expresó
que la seguridad jurídica, que es imperiosa exigencia del régimen
de la propiedad privada, se resentiría gravemente si fuera admisible
y lograra tutela judicial la conducta de quien primero acata una norma -en
el caso la dicta- y luego la desconoce, pretendiendo cancelar los efectos
de aquel acatamiento y los que de ellos derivaron, ocasionando así grave
trastorno a las relaciones patrimoniales (Fallos: 294:220; 291:423; entre otros).
40) Que, en el orden de ideas precedentemente descripto, ha de concluirse que
el poder administrador, al margen de las directivas establecidas por el Poder
Legislativo (art. 6º, ley 25.561), desconoció la sustancia de los
depósitos bancarios efectuados en moneda extranjera, 100 Corte Suprema
de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia al ordenar
su eventual -y postergada- restitución a un valor arbitrariamente
fijado por ese mismo poder estatal, como parte de un complejo programa de "pesificación"
cuyo mérito y eficacia no compete a este Tribunal ponderar, pero que
se proyecta, en el sub lite, como un grave agravio al derecho constitucional
de propiedad. 41) Que tanto lo precedentemente expuesto, como lo decidido en
la causa "Smith" derivan de la razonada aplicación del art.
17 de la Constitución Nacional, en tanto dispone que "La propiedad
es inviolable y ningún habitante de la Nación puede ser privado
de ella, sino en virtud de sentencia firme fundada en ley". Soslayar su
vigencia, cualesquiera sean las razones para enervar su recto contenido, importaría
retirar a la República del concierto de naciones civilizadas, que contemplan
el derecho de propiedad como uno de los pilares del respeto a los derechos inherentes
a la persona y que configura una formidable base de impulso para el progreso
y el bienestar general. Si bien el Estado puede reglamentar el derecho de propiedad
(art. 28, Constitución Nacional), el ejercicio de esa facultad no puede
conducir a disminuir sustancialmente el valor de una cosa (Gunther, G., Constitutional
Law, p. 486, 1997). Este Tribunal ha señalado que la tutela del derecho
de propiedad no puede ser meramente formal, sino que atiende a impedir que se
prive de contenido real a ese derecho (Fallos: 312:2467). Por lo que se lleva
expresado, en el sub lite ha quedado suficientemente demostrada la disminución
inadmisible, dentro del marco del art. 17 de la Constitución Nacional,
de la extensión efectiva del derecho de la actora. El sistema jurídico
impugnado, fundado en la emergencia, ha arrasado lisa y llanamente con la garantía
constitucional de la propiedad y destruido -como se apuntó-
el presupuesto, también constitucionalmente establecido, de la seguridad
jurídica con total olvido de que cuando se recurre a los poderes de emergencia
se lo hace con el objeto de amparar y defender el orden preestablecido, pues
ella no suprime la legitimidad constitucional sino que la garantiza por vía
de remedios extraordinarios. El efecto producido por las normas impugnadas excede,
pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia, ya que en estas
situaciones, como se recordó más arriba el Estado no puede válidamente
transponer el límite que señala el art. 28 de la Constitución
Nacional. Las normas cuestionadas afectan, por tanto, en forma directa e inmediata
las garantías reconocidas por los arts. 14 bis y 17 de la Constitución
Nacional. 42) Que ha de recordarse también que la Constitución
Nacional organiza una república en la que los ciudadanos, que participan
de la formación del orden jurídico mediante la elección
de quienes sancionarán y promulgarán las leyes, ostentan derechos
de jerarquía supralegal. El reconocimiento que la Ley Fundamental efectúa
de aquellos derechos, como preexistentes a su sanción, inclusive no enumerados,
pero igualmente válidos -art. 33, Constitución Nacional-,
traduce la existencia de una zona de reserva de los habitantes de la Nación
en cuanto al ejercicio de sus derechos básicos, que se refleja en el
sistema de control de constitucionalidad. La pretendida inaplicabilidad de la
norma que, en el caso concreto, toda persona legitimada puede someter a la decisión
del Poder Judicial, importa una manifestación genuina del principio de
soberanía del pueblo. Los jueces, pues, se constituyen en "guardianes
de la Constitución" para reparar la lesión que un sujeto
ha sufrido en sus derechos individuales. Emergencia Económica II 101
Así, el ejercicio de la petición de inconstitucionalidad de un
acto de Gobierno ante los estrados judiciales constituye la expresión
máxima de autonomía del ciudadano, quien reclama la plena vigencia
de sus derechos individuales, no delegados, frente a los excesos en que hubiesen
podido incurrir sus representantes (v. disidencia parcial del juez Moliné
O"Connor en Fallos: 324:3219, causa "Mill de Pereyra c/ Provincia
de Corrientes"). 43) Que, desde tal perspectiva, compete a los poderes
políticos la búsqueda de las soluciones con que deben enfrentarse
las crisis a que toda Nación se ve expuesta, excluyendo aquellas vías
que impliquen el compromiso de los derechos básicos e inalienables que
los constituyentes calificaron como inviolables. La emergencia -como lo
ha sostenido reiteradamente y desde antiguo esta Corte- no ampara el desconocimiento
de tales derechos, por lo que no podría esperarse que el avasallamiento
del derecho de propiedad fuese tolerado por el Tribunal. El progreso del país
se debió, en buena parte, al lúcido texto constitucional que ofreció
a nacionales y extranjeros la protección de sus vidas y patrimonios,
atrayendo una corriente inmigratoria que contribuyó a poblar el desierto
territorio y a cubrirlo de valiosas inversiones desde fines del siglo diecinueve.
La permanencia de esas bases constitucionales para el progreso y el crecimiento
no puede ser desconocida por tropiezos circunstanciales que sólo pueden
ser superados con la madurez de los pueblos respetuosos de sus leyes. La fractura
del orden fundamental sólo habría de agravar la crisis, al ver
afectados ya no sólo los derechos aquí lesionados, sino los restantes
que protege la Constitución, hasta tornar inviable el logro de los objetivos
de "afianzar la justicia" y "promover el bienestar general"
sobre los que reposa el orden institucional. No debe olvidarse que la grave
emergencia que dio lugar a la sanción de normas cuya adecuación
constitucional aquí se analizan, alcanza en mayor o menor medida a toda
la población, alterando los más diversos órdenes -laborales,
empresariales, culturales, familiares, sociales, etc.- en que ésta
desarrolla su existencia, no restringiendo sus efectos a una cuestión
de ingresos y egresos de las cuentas fiscales o la magnitud de los recursos
econó- micos en juego de un determinado sector. Por ello, es evidente
que quienes se encuentran involucrados en las relaciones jurídicas alcanzadas
por esos efectos, deberán contribuir con su sacrificio parcial a la superación
de la crisis, sin que pueda considerarse a sector alguno inmune a tales alteraciones,
pero sin olvidar, a la vez, que todos merecen protección constitucional
con el alcance reconocido en la interpretación dada por esta Corte al
art. 16 de la Constitución Nacional. 44) Que los vicios que descalifican
constitucionalmente la disposición del art. 2º del decreto 214/2002
hasta aquí examinados, no se ven atemperados por las soluciones complementarias
establecidas por los decretos 905/2002y 1836/02. Ello es así pues los
decretos indicados no aminoran los efectos nocivos de la pesificación
desde que, aun cuando crean ciertos paliativos para compensar la pérdida
del valor adquisitivo provocada por el empleo de la paridad $ 1,40 por dólar,
se limitan a ofrecer una opción que implica una postergación irrazonable
del derecho de la actora a recuperar sus fondos en efectivo y conforme al valor
del depósito en la moneda de origen, opción que naturalmente puede
rehusar frente al enfático compromiso institucional por parte del Congreso
de la Nación al sancionar la ley 25.466. 45) Que, como reflexión
final en cuanto concierne a lo decidido sobre el planteo de inconstitucionalidad,
es menester recordar que este Tribunal ha insistido en que los jueces no pueden
prescindir en la interpretación y aplicación de las leyes de las
consecuencias que derivan de cada criterio, pues ellas constituyen uno de los
índices más seguros para verificar su 102 Corte Suprema de Justicia
de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia razonabilidad y coherencia
con el sistema en que está engarzada la norma (Fallos: 234:482; 302:1284,
entre muchos más). Si bien es cierto que, en las circunstancias del caso,
las medidas adoptadas en el marco de la emergencia caen dentro de la discrecionalidad
de los otros poderes del Estado, esta proposición es tan incuestionable
como la que postula que, por imperio de la Constitución, también
dichos poderes deben arreglar su proceder a elementales criterios de razonabilidad,
en cuanto imponen que los medios empleados resulten equitativos y justos. Por
ello, frente a disposiciones de aquellos departamentos que no respeten tal presupuesto
insoslayable, es igualmente irrefutable la regla que impone el deber imperioso
e indeclinable de la justicia de restituir el orden vulnerado, también
en cumplimiento estricto de su deber constitucional. Debe ser suficientemente
subrayado, pues, que no corresponde al Poder Judicial delinear el derrotero
de la legislación ni de la administración general de la República.
Tampoco es el responsable de las consecuencias del error, exceso o irrazonabilidad
en que puedan incurrir los poderes a quienes, en efecto, les incumben tales
tareas. Pero, llamado a intervenir por petición de parte legitimada,
no puede permanecer inmutable ni convalidar actos que han afectado garantías
superiores, so pena de desconocer el mandato constitucional que le ha sido conferido,
cuando, como ha ocurrido en el caso, bajo la faz de la emergencia se ha avasallado
el orden constitucional. Así lo requiere la alta misión que corresponde
a los integrantes del Poder Judicial y la necesaria confianza que, como lo demuestra
la inusitada cantidad de acciones análogas promovidas, en él han
depositado los ciudadanos e instituciones del país en aras del bien común
y de la paz social (Fallos: 300:1282). 46) Que es deber de este Tribunal señalar
que la controversia que subyace en este proceso se ha visto reiterada en más
de cien mil causas que tramitan ante los tribunales de todo el país,
reveladoras de la aguda tensión existente entre una cantidad significativa
de ahorristas, el Estado Nacional y las entidades financieras. De allí
que la conclusión a que se arriba, parte de una cabal comprensión
de las responsabilidades derivadas del rol institucional que es de la esencia
de esta Corte Suprema, en tanto titular de uno de los departamentos del Gobierno
federal (art. 108 de la Constitución Nacional). Desde esa perspectiva,
la interpretación efectuada acerca del alcance y contenido de las garantías
constitucionales amparadas, así como lo que se decidirá en lo
concerniente al cumplimiento de este mandato judicial, no puede desentenderse
de las condiciones políticas, jurí- dicas, sociales y económicas
dominantes que imperan en la comunidad en un momento dado. Así lo ha
señalado este Tribunal en forma reiterada, remitiendo a la doctrina de
reconocidos autores y filósofos del derecho que, como Ihering, afirmaron
que no son los hechos los que deben seguir al derecho sino que es el derecho
el que debe seguir a los hechos (Fallos: 172:21 "Avico c/ De la Pesa").
En "Kot, Samuel" (Fallos: 241:291) esta Corte reafirmó su doctrina
en el sentido de que las leyes no pueden ser interpretadas sin consideración
a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, en tanto la Constitución,
que es la ley de las leyes, y se halla en el cimiento de todo el orden jurídico
positivo, tiene la virtualidad necesaria para poder gobernar las relaciones
jurídicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existía
en tiempos de su sanción. 47) Que la proyección de la presente
decisión sobre la numerosa cantidad de pleitos en los que se debaten
controversias similares impone, empero, en las circunstancias de crisis extrema
que vive la República, un afinado ejercicio de la tradicional autorrestricción
que este Emergencia Económica II 103 poder del Gobierno Federal tiene
entre sus principios de mayor arraigo. Ello, con el propósito de permitir
que el Congreso de la Nación -órgano investido por la Constitución
Nacional "Del Poder Legislativo de la Nación" (art. 44)-
sancione las disposiciones necesarias y apropiadas para que la ejecución
de pronunciamientos de esta naturaleza encuentre un cauce constitucionalmente
sostenible. 48) Que el fundamento de esta solución yace en el art. 75,
incs. 18, 19 y 32, de la Constitución Nacional, al facultar al Poder
Legislativo para hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para
poner en ejercicio los poderes atribuidos al Gobierno de la Nación. Todo
lo que es necesario y esencial para la existencia, seguridad y bienestar nacional,
está comprendido dentro de los poderes de reglamentación atribuidos
al Congreso. No debe soslayarse, al respecto, que los otros poderes del Gobierno
de la Nación se encuentran también vinculados con el propósito
inspirador del dictado de la Constitución -que tanto vale como
su propia razón de ser- integrado por los enunciados del Preámbulo
(Fallos: 300:1282), entre éstos el de "afianzar la justicia",
"promover el bienestar general" y "asegurar los beneficios de
la libertad". Es regla doctrinaria que la interpretación de los
poderes y derechos del Gobierno instituido por la Constitución no debe
ser estricta ni restringida, pues los medios de satisfacer las necesidades del
país, de evitar los peligros y de aumentar la prosperidad nacional, son
tan variados y complejos, que debe dejarse una gran latitud para la elección
y empleo de esos medios, de lo que deriva la necesidad y conveniencia de interpretar
ampliamente los poderes concedidos por la Constitución Nacional (Fallos:
319:3241). 49) Que en este trance que conmueve a todos los sectores de la comunidad,
esta Corte no ignora que la declaración de inconstitucionalidad efectuada
la faculta para disponer inmediatamente lo concerniente al modo de cumplimiento
del mandato judicial, tal como lo ha hecho frente a situaciones en que, también,
ha ejercido su función jurisdiccional de mayor relevancia, la que ha
transformado a este departamento, desde sus primeras decisiones, en un poder
de la República. En las circunstancias que singularizan este asunto como
pocos lo han hecho en la historia de este Cuerpo, una demostración cabal
de la prudencia que guía todas sus decisiones y de la asunción
de las responsabilidades institucionales que las circunstancias actuales le
permiten (Fallos: 317:1162, voto del juez Nazareno, considerando 10), impone
establecer un tiempo de reflexión y de decisión en los órganos
políticos del Gobierno, para dar una respuesta final a las decenas de
miles de ahorristas que han visto arrasadas las garantías constitucionales
examinadas. Lo precedentemente expuesto no implica claudicar de la función
jurisdiccional que, en tanto tribunal de justicia, le asiste a esta Corte; tampoco
predicar la omnipotencia del Congreso ni permitirle una ilegítima interferencia
sobre las atribuciones deferidas por la Ley Suprema al Poder Judicial; o, menos
aún, someter al escrutinio de aquel cuerpo los alcances y el contenido
de esta sentencia. Sólo configura un modo, tan excepcional como la materia
que se trata, de resguardar el imperio de las facultades legislativas que son
indispensables para armonizar las garantías individuales con las conveniencias
generales, pues es al Congreso al que, por la naturaleza de sus atribuciones,
le corresponde mantener ese equilibrio como encargado del control y resguardo
del interés público comprometido en la selección y definición
de las políticas económicas y 104 Corte Suprema de Justicia de
la Nación – Secretaría de Jurisprudencia sociales, y sabido es
que no incumbe a este Tribunal -en el ejercicio regular de sus atribuciones-
sustituir a los otros poderes del Estado en las funciones que les son propias,
más allá de que en el caso cuenta con la facultad para ordenar
la ejecución de la presente. 50) Que, con tal comprensión, sobre
la indiscutible base del equilibrio entre los poderes del Gobierno Federal,
es necesario que el Congreso de la Nación -a partir de su condición
de órgano integrado por representantes directos del pueblo, de las provincias
y de la Ciudad de Buenos Aires– realice una verificación y una
ponderación adecuada e integral de las complejas circunstancias políticas,
económicas y sociales presentes en el marco de la emergencia declarada,
a partir de la intervención de todos los sectores de la sociedad involucrados
en el conflicto y del eventual logro de los consensos propios de todo órgano
deliberativo, que le permita ejercer la atribución constitucional antes
señalada para sancionar las medidas idóneas que regulen lo concerniente
al cumplimiento de decisiones como la presente. Tal como lo ha sostenido el
señor Procurador General de la Nación en el dictamen que obra
en Fallos: 172:30 y 31, quejarse de que el Congreso, en tanto representación
nacional a la que compete el poder de sancionar las leyes, ejerza una discreción
liberal al legislar para la Nación, es virtualmente quejarse de que el
pueblo la ejerza. Por cierto que, como es axiomático en el diseño
institucional de la República, el remedio que se sancione en uso de la
mentada atribución legislativa, estará sometido al ejercicio,
a posteriori, del control jurisdiccional destinado a asegurar la fundamental
razonabilidad de esos actos y a impedir que, por medio de ellos se frustren
derechos cuya salvaguarda es deber indeclinable del Tribunal, como surge de
esta decisión (Fallos: 308:1850). 51) Que a tal fin y con el objeto de
no frustrar la declaración de inconstitucionalidad decidida, corresponde
que la intervención que se requiere del Congreso de la Nación
esté sujeta a un breve lapso durante el cual deberá ser ejercida,
pues de no ser así este pronunciamiento configuraría una vana
y formal declamación de principios, desprovista de contenido real por
su ineficacia para restablecer las garantías constitucionales vulneradas;
y, con mayor gravedad, en una renuncia consciente a la función constitucional
de decidir definitivamente colisiones efectivas de derechos, asignada a este
Poder Judicial. Sobre la base de lo expuesto, el Tribunal considera apropiado
fijar a ese fin un plazo de sesenta días. 52) Que, por último,
los fundamentos que sostienen la solución excepcional que se postula
de requerir la actuación de los poderes del Gobierno que intervienen
en la sanción y promulgación de las leyes, como una alternativa
eficaz para establecer un ordenado y previsible cumplimiento de pronunciamientos
como el presente, justifican una reflexión final que hace, inexorablemente,
al cabal logro de los altos propósitos que inspiran este aspecto del
pronunciamiento. La lectura de los pronunciamientos dictados en la significativa
cantidad de causas radicadas ante esta Corte y de aquellos otros publicados
en revistas especializadas, demuestra que los magistrados que han fallado -federales,
nacionales o provinciales; de primera o ulterior instancia- en asuntos
como el presente, han fundado sus decisiones con arreglo a las consideraciones
y conclusiones efectuadas en la causa "Smith" por este Tribunal, reconociéndole
la autoridad institucional proveniente de su condición de supremo intérprete
de los principios constitucionales y de órgano superior de este poder
del Gobierno Federal. Emergencia Económica II 105 Los señores
jueces bajo cuya jurisdicción se encuentran los procesos, de cualquier
trámite, en que se ventilan cuestiones análogas, en oportunidad
de resolver el modo de ejecución de sus sentencias y resoluciones, tendrán
la trascendente misión de contribuir al objetivo que propende esta decisión,
adaptando sus pronunciamientos a todo cuanto aquí se resuelve con un
énfasis semejante al utilizado con respecto al precedente mencionado.
En este trance de la historia de la República, adquiere una singular
actualidad la tradicional regla sentada en Fallos: 212:160, con arreglo a la
cual el leal acatamiento de los fallos de la Corte Suprema es indispensable
para la tranquilidad pública, la paz social y la estabilidad de las instituciones.
De ahí, pues, que en los términos señalados cabe exhortar
a los señores jueces competentes para que al disponer la ejecución
de sus decisiones, cautelares o definitivas, adecuen sus pronunciamientos a
lo aquí resuelto sobre este aspecto del pronunciamiento, así como
a lo decidido en Fallos: 324:4520, con particular referencia a la inadmisibilidad
de peticiones anticipadas de naturaleza análoga a la que fue descalificada
por el Tribunal. 53) Que sin perjuicio de lo expuesto precedentemente con respecto
a la ejecución de la sentencia, se adhiere de modo subsidiario a lo expresado
y decidido sobre dicha materia en el voto de los jueces Moliné O´ Connor,
Fayt, López y Vázquez (conf. Fallos: 323:1934, voto del juez Petracchi).
Por ello y de conformidad en lo pertinente con lo dictaminado por el Procurador
General se resuelve: I. Declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas;
II. Ordenar al Banco de la Nación Argentina que reintegre a la Provincia
de San Luis las sumas depositadas en dólares estadounidenses, o su equivalente
al valor en pesos según la cotización del mercado libre de cambios
tipo vendedor al día del pago. De dichas sumas deberán deducirse
las ya extraídas por el Estado provincial (ver alcances de la presentación
de fs. 459/460). A este último efecto la diferencia deberá determinarse
entre la suma retirada en pesos y el valor de cada dó- lar en el mercado
referido a la fecha de la extracción; III. Fijar el plazo de sesenta
días corridos para que las partes convengan o determinen la forma y plazos
de devolución que no alteren la sustancia de la decisión, bajo
apercibimiento de establecerlo el Tribunal a pedido de cualquiera de los interesados
al vencimiento del plazo fijado. Notifíquese por cédula a las
partes que se confeccionará por secretaría. Julio S. Nazareno.
VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT Considerando: 1º)
Que la Provincia de San Luis interpone la presente acción de amparo sobre
la base de lo dispuesto en el art. 43 de la Constitución Nacional contra
el Poder Ejecutivo Nacional, el Banco de la Nación Argentina, y el Banco
Central de la República Argentina como entidad responsable del pago de
los plazos fijos de los que es titular el Estado provincial. Persigue por esta
vía que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 2º y 12
del decreto 214/02, del decreto 1570/01, del decreto 320/02, y que se disponga
que el Banco Central o el Banco de la Nación Argentina le entreguen a
la provincia dólares billetes de los plazos fijos que individualiza,
o su equivalente en pesos según el valor de la moneda estadounidense
en el mercado libre de cambios al tipo vendedor del día anterior al vencimiento
de la obligación. A esos efectos indica que las normas que regulan la
cuestión afectan garantías de jerarquía constitucional
y que impiden reconocer validez al "corralito financiero" y a la pesificación
compulsiva en tanto no tienen cabida dentro 106 Corte Suprema de Justicia de
la Nación – Secretaría de Jurisprudencia del "estándar"
de una restricción razonable de los derechos. Afirma que las disposiciones
que impugna destruyen y confiscan su derecho de propiedad reconocido en el art.
17 de la Constitución Nacional y, también, en el art. 21 del Pacto
de San José de Costa Rica que determina que toda persona tiene derecho
al uso y goce de sus bienes y que no puede ser privada de ellos, excepto de
mediar el pago de una indemnización justa, y apoyada esa privación
en razones de utilidad pública o interés social en los casos y
formas establecidos en las leyes. En ese orden de ideas también sostiene
que exigirle a la provincia que soporte la pesificación compulsiva agravia
de manera indudable la "sustantividad" del derecho de propiedad. Al
efecto arguye que al derogarse la convertibilidad la obligación de devolver
los depósitos en dólares deja de ser una obligación de
dar sumas de dinero para convertirse en una obligación de dar cosas.
De tal manera, indica, el interés del ahorrista sólo se satisface
"cuando se le reintegra la cantidad de dólares estadounidenses (cosas,
ya no moneda convertible) que tenía depositado. O si se quiere, y ante
una eventual falta de dólares en el mercado, dicho interés quedaría
satisfecho por la cantidad necesaria de pesos… para adquirir los dólares
depositados, conforme la cotización que arroje el mercado cambiario libre…
pagarle a la Provincia $ 1,40 por cada dólar constituye un agravio a
la sustantividad del derecho, toda vez que el valor de la moneda supera en el
mercado libre los $ 2". 2º) Que la actora remarca que si esta afectación
puede ser planteada por cualquier clase de ahorrista, tanto o más digno
de protección es el derecho del Estado provincial de que se proteja su
patrimonio destinado a la satisfacción de necesidades públicas.
Expone asimismo que negarle a las autoridades de un Gobierno provincial que
disponga de los fondos que el respectivo Estado depositó en plazos fijos
en dólares en el Banco de la Nación Argentina, cuando la causa
de esa indisponibilidad es una norma del Estado Nacional, implica por parte
de este último un contundente incumplimiento a su mandato constitucional
de garantizar el sistema federal. Esa garantía revela la necesidad de
cumplir con dos aspectos, uno, proveer al desarrollo económico y el bienestar
de los estados provinciales, el otro abstenerse de incurrir en hechos, actos
u omisiones que perturben o impidan su desarrollo. Según manifiesta ello
es lo que sucede en el caso, porque además de no cumplirse con la remisión
oportuna de los fondos de coparticipación, el Estado Nacional ha adoptado
medidas que le impiden a la Provincia de San Luis subvenir a las necesidades
de su Gobierno al no poder disponer de los recursos que posee depositados en
los plazos fijos en cuestión. De tal manera las medidas adoptadas resultan
repugnantes también a los arts. 1º, 5º y 121 de la Constitución
Nacional, y a los principios generales que determinan la inalienabilidad, imprescriptibilidad,
e inembargabilidad de los bienes del dominio estatal. Considera que tan públicos
son los bienes cuya devolución requiere, como los que tenían depositados
los estados extranjeros que fueron excluidos del "corralito y la pesificación"
según la comunicación "A" 3467 del Banco Central de
la República Argentina del 8 de febrero de 2002. 3º) Que sobre la
base de todo lo expuesto y la necesidad de disponer de modo inmediato de los
fondos públicos retenidos, solicita que se dicte una medida precautoria
que ordene al Banco de la Nación Argentina la entrega inmediata de los
dólares estadounidenses depositados al vencimiento de cada uno de los
plazos fijos existentes y detallados en el escrito inicial. De no admitirse
el pedido afirma que la provincia deberá paralizar toda la obra pública,
con el consecuente despido de 15.000 personas, y disponer rescisiones de contrato
que se traducirán en acciones de daños y perjuicios contra el
Estado provincial. 4º) Que a fs. 147 y a fin de ampliar los fundamentos
de su pretensión el Estado provincial acompaña el informe elaborado
por su ministro de economía del que surge cómo se han ido Emergencia
Económica II 107 integrando históricamente las sumas cuya restitución
persigue por medio de este expediente, y a esos efectos indica que fueron acumuladas
durante los años 1996, 1997, 1998, 1999 y 2000 y que las cuentas correspondientes
a cada ejercicio fueron aprobadas por la legislatura local. 5º) Que a fs.
150 se declaró la competencia de este Tribunal para intervenir en el
reclamo por vía de su instancia originaria prevista en el art. 117 de
la Constitución Nacional, y se citó a una audiencia a la gobernadora
de la provincia, al ministro de economía de la Nación Argentina,
al procurador del Tesoro de la Nación y al presidente del Banco Central
de la República Argentina. Da cuenta de su realización el acta
obrante a fs. 160; oportunidad en la que esta Corte, frente a las delicadas
cuestiones sometidas a la decisión del Tribunal fijó una nueva
audiencia para acercar a las partes en los puntos de conflicto. El resultado
negativo de la primera surge de la desgrabación del acto obrante a fs.
169/177 de este proceso. Idéntico resultado tuvo la segunda, tal como
surge de fs. 178 y de la desgrabación de la audiencia obrante a fs. 179/182.
6º) Que, sin perjuicio de la etapa conciliatoria abierta por el Tribunal
en el expediente, a fs. 186 y como consecuencia del requerimiento formulado
por San Luis se ordenó al Banco Central de la República Argentina,
al Poder Ejecutivo Nacional y al Banco de la Nación Argentina que presentaran
un informe circunstanciado acerca de los antecedentes y fundamentos de las medidas
impugnadas de conformidad con la previsión contenida en el art. 8º
de la ley 16.986. Ello trajo aparejado las contestaciones al requerimiento de
informes obrantes a fs. 206/224, 235/285 y 306/347 respectivamente. 7º)
Que es preciso indicar que la Corte, en el ámbito de la propuesta conciliatoria
en la que estaba ocupada, consideró conveniente oír a las asociaciones
bancarias involucradas viabilizando así la intención de esas entidades
de no mantenerse ajenas a un conflicto generalizado que ya había sido
expresado en la causa M.12.XXXVIII. "Ministerio de Economía y Banco
Central de la República Argentina s/apelación contra medidas cautelares".
En consecuencia citó a una nueva audiencia y convocó a la Asociación
de Bancos Argentinos -ABA-, a la Asociación de Bancos Públicos
y Privados de la República Argentina -ABAPPRA- y a las partes
en este proceso para que concurrieran a ese acto (fs. 191). Dan cuenta de su
realización, de las diversas presentaciones efectuadas y de las posturas
sostenidas por los intervinientes, las constancias que obran agregadas a fs.
350, 352/383, 385/428 y 430 y a fs. 441/451 la desgrabación de la audiencia.
8º) Que las piezas obrantes a fs. 432 y 433 revelan las propuestas formuladas
por la Corte, que merecieron la respuesta de la Provincia de San Luis obrante
a fs. 459/460, y las del Estado Nacional de fs. 465/466 y 468. Las dos últimas
importaron el rechazo de las distintas alternativas de conciliación y
la invocación del decreto 905/02, por medio del cual el Poder Ejecutivo
Nacional con el propósito de "reconstituir los saldos transaccionales
a un nivel compatible con la liquidez existente y un programa monetario sostenible
y otorgar a los ahorristas un instrumento de ahorro que les permita preservar
el valor de sus depósitos originales y acceder a una renta" (ver
considerando 9º del decreto), les otorgó a los titulares de depósitos
constituidos en moneda extranjera en entidades financieras, que fueron convertidos
a pesos según lo dispuesto en el decreto 214/2002, la "opción"
de recibir "Bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses
libor 2012". Cabe señalar que la actora con anterioridad a esas
presentaciones y en forma inmediata al dictado del decreto referido planteo
su inconstitucionalidad (ver fs. 460/463). 108 Corte Suprema de Justicia de
la Nación – Secretaría de Jurisprudencia 9º) Que un párrafo
aparte exige la presentación del Estado provincial por medio de la cual
contestó la proposición conciliatoria de este Tribunal (ver fs.
459/460 ya referidas), ya que aporta a las cuestiones sometidas a la decisión
del Tribunal dos elementos de juicio que no podrán ser soslayados. Uno,
que el quantum de la pretensión inicial se ha modificado, pues desde
el inicio del proceso hasta esa oportunidad -30 de mayo de 2002-
la provincia ha retirado fondos, y mantiene el reclamo por la diferencia ya
sea en dólares estadounidenses o su valor en pesos al cambio correspondiente
al día en que se pague la deuda. El otro, que ofrece que la diferencia
adeudada entre la llamada pesificación y el valor del dólar billete
en el mercado libre sea reprogramada en la forma que allí indica. 10)
Que de conformidad con la previsión contenida en el art. 163, inc. 3º
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación corresponde
efectuar la relación sucinta de las cuestiones introducidas por el Estado
Nacional al evacuar los informes requeridos sobre la base de la previsión
contenida en el art. 8º de la ley 16.986, presentaciones ya citadas en
el considerando 6º precedente. Ello así, a pesar de que las razones
que el Estado Nacional invoca para sustentar el dictado de las normas cuya constitucionalidad
ha sido puesta en tela de juicio en este proceso son de conocimiento general.
11) Que los fundamentos para defender el plexo normativo consisten sustancialmente
en: a) La provincia se encuentra excluida de la reprogramación relativa
a la devolución de las imposiciones bancarias; b) Las cuestiones de emergencia
que determinaron el dictado de las normas y que son el fundamento de legitimidad
del plexo normativo que se debe examinar; c) La presunción de legitimidad
de los decretos de necesidad y urgencia; d) La modificación de las circunstancias
jurídicas y fácticas posteriores al pronunciamiento de esta Corte
en el conocido caso "Smith"; e) La no vulneración de derecho
patrimonial alguno sino su reglamentación en virtud de la situación
de crisis y necesidad pública existente; f) La irrelevancia, a los efectos
de la decisión de este caso, de las disposiciones contenidas en la ley
25.466, dado que, según sostiene, dicha normativa no puede crear una
situación inmutable al dictado de leyes de emergencia; g) La necesidad
de evitar corridas bancarias; h) El poder de policía del Estado para
tomar medidas excepcionales; i) La convalidación por parte de la Suprema
Corte de los Estados Unidos de Norteamérica de leyes de emergencia en
materia hipotecaria y la necesidad de responder a situaciones particulares con
decisiones particulares; j) La razonabilidad de las medidas adoptadas por el
Poder Ejecutivo Nacional; k) Las situaciones que llevaron a la peor crisis de
la historia argentina en los últimos cien años; l) La iliquidez
del sistema financiero que impide responder en forma inmediata a la devolución
de los depósitos. 12) Que si bien es cierto que la vía excepcional
del amparo, en principio, no sustituye las instancias ordinarias judiciales
para traer cualquier cuestión litigiosa a conocimiento de la Corte, no
lo es menos que siempre que aparezca de un modo claro y manifiesto el daño
grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión
a los procedimientos ordinarios, administrativos o judiciales, corresponderá
que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la rápida
vía del recurso de amparo (Fallos: 280:228; 294:152; 299:417; 303:811;
307:444; 308: 155; 311:208, entre otros), a fin de que el curso de los procedimientos
ordinarios no torne abstracta o tardía la efectividad de las garantías
constitucionales (Fallos: 323:2519, considerando 5º), circunstancias que
se configuran en el caso. En efecto, el planteo formulado por la amparista se
reduce a la confrontación entre el marco normativo bajo el cual se efectuó
el depósito en moneda extranjera y el que impugna por esta vía,
que somete a condiciones sustancialmente diferentes a su restitución,
con severa lesión del derecho constitucional de propiedad. La incidencia
patrimonial de los actos calificados Emergencia Económica II 109 como
ilegítimos, se traduce -según la amparista- en el
evidente apartamiento entre el valor consignado en el título en la moneda
de origen -conforme la cotización que diariamente se publica en
la prensa, aun en la no especializada- y el que se pretende restituir
por aplicación de las normas cuestionadas. La concreta comprobación
del grado de esa afectación no resulta -en este estado- determinante
para la admisión de la vía intentada, pues esas alteraciones económicas
sólo son posibles dentro del marco normativo cuya incompatibilidad con
la Ley Fundamental constituye la sustancia del planteo, sin que sea relevante
la eventual confiscatoriedad de la afectación para juzgar la validez
constitucional de las normas cuestionadas (conf. T.348 XXXVIII "Tobar,
Leónidas c/ E.N. Ministerio Defensa -Contaduría General
del Ejército- Ley 25.453 s/amparo – Ley 16.986", sentencia
del 22 de agosto de 2002). 13) Que cabe señalar que en el transcurso
del proceso, han sido dictadas diversas normas sobre la materia objeto de esta
litis por lo que, de conformidad con reiterada doctrina de esta Corte, su decisión
deberá atender también a las modificaciones introducidas por esos
preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es
posible prescindir (Fallos: 308:1489; 312:555; 315:123, entre muchos otros).
14) Que las circunstancias políticas, sociales y económicas que
precedieron y siguieron a la promoción de este caso encuentran difícil
comparación en la historia de la Argentina contemporánea. La renuncia
y sucesión de un presidente constitucional en medio de graves protestas
sociales, muchas de las cuales derivaron en la muerte de los manifestantes.
La crisis económica que amenazaba convertirse en catástrofe. La
huida de las reservas, la salida de la convertibilidad, la devaluación,
la quiebra de la relación de confianza de los ahorristas con los bancos,
la caída del consumo interno, los ajustes, la inflación, el aumento
del desempleo y la subocupación, la exclusión y la indigencia
simbióticamente unidas al caos social, político y económico,
desfibraron el sistema de creencias sobre el que se asienta la Nación
y la vida del Estado. La crisis no ha dejado resquicios sin penetrar. De ahí
que la reconstrucción requiera medidas extremas y cambios severos. Según
surge del entramado de normas dictadas el Gobierno trata de lograr el equilibrio
fiscal, sustituir las importaciones, financiar las exportaciones, administrar
el superávit comercial. Sin apoyo exterior, reordenar el sistema financiero
evitando la sangría del Banco Central de la República Argentina
como prestamista final, afirmando su función de receptor de las divisas
provenientes del comercio exterior. A esto debe agregarse la recomposición
de los salarios, las jubilaciones y los subsidios de inclusión a fin
de impulsar y renivelar el consumo. Este cuadro de situación se refleja
como una estenosis tumoral en las cifras que proporciona la Encuesta Permanente
de Hogares hecha por el Instituto Nacional de Estadística y Censos en
su informe correspondiente al mes de mayo de 2002, según las cuales la
desocupación llegó al 21,5% y la subocupación al 12,7%,
los pobres aumentaron de 14.500.000 a 19.000.000, uno de cada tres argentinos
en condiciones de trabajar sufre problemas de empleo. En el 2001 se destruyeron
750.000 puestos de trabajo, en tanto, más de la mitad de los argentinos
son pobres, con 5.000.000 de personas con problemas de inserción laboral;
todo lo cual indica a verdad material, que el país marca récord
en materia de desocupación, pobreza e indigencia. El proceso de desintegración
financiera hizo necesaria la adopción por parte del Gobierno de medidas
de control y restricciones generalizadas sobre los depósitos bancarios
que provocaron expresiones de repudio y reacciones populares, signadas por la
desesperación y la impotencia. Esas medidas de control sellaron la desconfianza
de vastos sectores sociales en el sistema financiero, político e institucional,
priorizando la necesidad de restablecer la credibilidad. Esto eleva la necesidad
de recrear en el pueblo la confianza en el sistema financiero 110 Corte Suprema
de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia como condición
esencial en el proceso de recuperación nacional. Además, debe
reconocerse la reducción de la masa de depósitos, lo que convierte
en imperioso el retorno a la racionalidad, a la prudencia, al respeto de la
buena fe contractual entre las entidades bancarias y sus depositantes. De esta
situación, no obstante su gravedad, no se sigue la aplicación
automática de la doctrina expuesta in re "Peralta" (Fallos:
313:1513 -La Ley, 1991-C, 158; LLC, 1991-666; DJ, 1991-2-219-) como
se explicará más adelante. 15) Que, también, un inédito
plexo normativo adquirió presencia a través de una multitud de
normas de distinto rango -leyes, decretos, resoluciones ministeriales,
disposiciones del Banco Central de la República, etc.- que se dictaron
en el espacio de unos pocos meses, muchas de ellas con una vigencia fugaz. Así
se fue tejiendo un complejo e inestable sistema que constituye el fundamento
de la resistencia a la pretensión de la actora. Una síntesis,
inevitable para la correcta decisión del caso, puede trazarse en estos
términos: a) La ley 25.466 fue publicada en el Boletín Oficial
del 25 de septiembre de 2001 -cuya aplicación recién fue
suspendida por el art. 15 de la ley 25.561 publicada el 7 de enero de 2002-
y sancionada por el Congreso de la Nación antes de la emisión
del decreto 1570/2001. Dispuso que todos los depósitos captados por las
entidades financieras autorizadas para funcionar por el Banco Central, fuere
en pesos o en moneda extranjera, a plazo fijo o a la vista, serían considerados
intangibles (art. 1º). El art. 2º de la ley definió dicha condición
disponiendo que "el Estado Nacional en ningún caso, podrá
alterar las condiciones pactadas entre el/los depositantes y la entidad financiera,
esto significa la prohibición de canjearlos por títulos de la
deuda pública nacional, u otro activo del Estado Nacional, ni prorrogar
el pago de los mismos, ni alterar las tasas pactadas, ni la moneda de origen,
ni reestructurar los vencimientos, los que operarán en las fechas establecidas
entre las partes". El art. 3º añadió que "la presente
ley es de orden público, los derechos derivados para los depositantes
y las entidades depositarias de las operaciones comprendidas en el art. 1º
de esta ley, serán considerados derechos adquiridos y protegidos por
el art. 17 de la Constitución Nacional". b) El 1º de diciembre
de 2001, invocando las facultades conferidas por los incs. 1º, 2º
y 3º del art. 99 de la Constitución Nacional, el Poder Ejecutivo
dictó el decreto 1570/2001, por el cual -en lo que aquí
interesa- dispuso la prohibición de los retiros en efectivo por
sumas superiores a los $ 250 o u$s 250 semanales por cuenta (art. 2º inc.
a) -autorizándose al Banco Central a disminuir la restricción
cuando el saldo total de los depósitos del sistema aumentase respecto
del nivel de cierre del 30 de septiembre de 2001 y las tasas de interés
fuesen a su juicio normales (art. 3º)- pero permitió la plena
disponibilidad del dinero depositado, sea en cuentas a la vista o a plazo, a
través de "…cualquier tipo de operatoria bancaria que no implique
disminución de fondos en el sistema financiero", ratificándose
consecuentemente su intangibilidad en los términos de la ley 25.466 (art.
4º). El decreto 1570/2001 fue modificado por el decreto 1606/2001 el cual
-en cuanto importa- excluyó de su ámbito de aplicación
los retiros en efectivo necesarios para atender el pago de sueldos que no debieren
hacerse por vía bancaria (art. 1º, inc. a). c) El 6 de enero de
2002 fue promulgada la ley 25.557, por la cual -dejándose expresamente
a salvo que ella no importaba ratificación ni expresa ni tácita
de los decs. 1570/2001 y 1606/2001 (art. 3º)- se excluyó del
tope a los retiros en efectivo establecido en el inc. a) del art. 2º del
decreto 1570/2001 a los importes acreditados correspondientes a rubros laborales,
previsionales y de carácter alimentario en general, permitiéndose
su libre y entera disponibilidad por parte de sus titulares (art. 1º).
Con relación a las cuentas no salariales ni previsionales, el límite
original de $ 250 fijado por el decreto 1570/01, fue elevado a $ 300 por la
resolución Emergencia Económica II 111 (M.E.) 6/2002, siendo él
mantenido por las posteriores resoluciones (M.E.) 9/2002, 18/2002, 23/2002 y
46/2002. d) El Congreso de la Nación también sancionó el
6 de enero de 2002 la ley 25.561, por la cual, con arreglo a lo dispuesto en
el art. 76 de la Constitución Nacional, se declaró la emergencia
pública en materia social, económica, administrativa, financiera
y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional, hasta el 10 de diciembre
de 2003, el ejercicio de las facultades en ella establecidas a fin de "proceder
al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios"
y "reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución,
afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en el artículo
2º" (incs. 1º y 4º, respectivamente, del art. 1º).
Esta ley concretamente: a) Facultó al P.E.N. "…para establecer
el sistema que determinará la relación de cambio entre el peso
y las divisas extranjeras, y dictar regulaciones cambiarias" (art. 2º);
b) Instruyó al Poder Ejecutivo a disponer "…medidas tendientes
a disminuir el impacto producido por la modificación de la relación
de cambio dispuesta en el art. 2º (…) en las personas (…) que mantuviesen
con el sistema financiero deudas nominadas en dó- lares…" (art.
6º, primer párrafo); c) Estableció que esas deudas en dólares
con el sistema financiero, cuando no fuesen superiores a los U$S 100.000 -disposición
esta última observada por el Poder Ejecutivo- y se encontrasen
vinculadas con los destinos allí especificados –créditos
hipotecarios destinados a la adquisición, construcción, refacción
y/o ampliación de vivienda; créditos personales; créditos
prendarios para la adquisición de automóviles; y créditos
de personas que cumplan con los requisitos de micro, pequeña y mediana
empresa-, fuesen reestructuradas a la relación de $ 1 igual a U$S
1 (art. 6º, segundo párrafo); d) En relación a esas deudas
en dólares con el sistema financiero que la misma ley pesifica a $ 1
igual U$S 1, facultó al Poder Ejecutivo a "…establecer medidas
compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras (…),
las que podrán incluir la emisión de títulos del Gobierno
Nacional en moneda extranjera garantizados" (art. 6º, tercer párrafo);
e) Suspendió la vigencia de la Ley de Intangibilidad de los Depósitos
25.466 hasta que fuese superada la emergencia del sistema financiero o hasta
que el Poder Ejecutivo considere superada la emergencia (art. 15); f) Habilitó
al Poder Ejecutivo para disponer "las medidas tendientes a preservar el
capital perteneciente a los ahorristas (…), reestructurando las obligaciones
originarias de modo compatible con la evolución de la solvencia del sistema
financiero. Esa protección comprenderá a los depósitos
efectuados en divisas extranjeras" (art. 6, último párrafo).
e) El 9 de enero de 2002 el Poder Ejecutivo Nacional, dando cumplimiento a la
ley 25.561, dictó el decreto 71/2002 que: a) Estableció un mercado
oficial de cambios, disponiendo que las operaciones de compra y venta de dólares
que en él efectuase el Banco Central de la Repú- blica Argentina
serían realizadas a razón de $ 1,40 por cada U$S 1, "…quedando
así establecida la relación de cambio entre el peso y la citada
divisa extranjera, conforme las previsiones del artículo 2º de la
ley 25.561…" (art. 1º); b) Encomendó al Banco Central reglamentar
la reestructuración de las deudas de las personas físicas y jurídicas
con el sector financiero, mandándole contemplar los distintos supuestos
que allí consignó (art. 4º); c) Estableció que "el
Ministerio de Economía reglamentará la oportunidad y modo de disposición
por sus titulares de los depósitos en pesos o en divisas extranjeras
respetando la moneda en que hubiesen sido impuestos por sus titulares…".
A esos fines el Ministerio debía "…tomar en cuenta los intereses
de los ahorristas y la solvencia y liquidez del sector financiero limitando,
de ser necesario, las transferencias de depósitos entre diferentes instituciones
financieras por plazo det