Ley de convertibilidad 23.928 (Ley Cavallo) – Derecho constitucional argentino (página 15)

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erminado y de ser ello requerido para resolver cuestiones
operativas" (art. 5º). f) En cumplimiento de ello, el Ministerio de
Economía, emitió la resolución 6/2002 por cuyo anexo I
-"Cronograma de Vencimientos Reprogramados de los Depósitos"-,
en rela- 112 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría
de Jurisprudencia ción a las imposiciones en moneda extranjera -que
son las que interesan al caso-, distinguiendo según su tipo y monto,
estableció un triple régimen: a) Plazos fijos. Dispuso que serían
reprogramados en la misma entidad financiera y que, según sus montos,
serían cancelados: 1) Hasta 5000 dólares, en 12 cuotas pagaderas
a partir de enero de 2003; 2) De 5000 a 10.000 dó- lares, en igual número
de cuotas a partir de marzo de 2003; 3) De 10.000 hasta 30.000 dólares,
en 18 cuotas a partir de junio de 2003; y 4) De más de 30.000 dólares,
en 24 cuotas a partir de septiembre de 2003; b) Cajas de ahorro. Estableció
que los saldos superiores a 3.000 dólares serían reprogramados,
asimilando su tratamiento a un plazo fijo de similar importe, y acordó
al titular, hasta el 15 de febrero de 2002, la opción de convertir a
pesos los saldos menores a 3000 dólares, al cambio de $ 1,40 igual a
U$S 1, transfiriéndolos a cualquier cuenta en pesos del mismo titular,
la que operaría de acuerdo a las normas vigentes. c) Cuentas corrientes.
Dispuso que los saldos superiores a 10.000 dólares recibirían
el tratamiento de los plazos fijos, y acordó al titular la opción
de convertir hasta 10.000 dólares a pesos, según la paridad de
$ 1,40 por dólar, transfiriéndolos a cualquier cuenta en pesos.
Para el caso que no se hiciese uso de la opción, establecía que
el titular podía "realizar retiros en efectivo de hasta un valor
equivalente a dólares estadounidenses quinientos (U$S 500) por mes, que
serán libres de transferencia entre cuentas". g) En ese marco el
Poder Ejecutivo -invocando la gravedad de la situación que determinó
la sanción del decreto 1570/2001 como de la ley 25.561; la práctica
interrupción del funcionamiento de la economía; la máxima
prioridad que debía acordársele al sistema financiero tanto para
facilitar la paulatina normalización de la actividad económica
como para restituir a los ahorristas y deudores las mayores condiciones de libertad
y certidumbre, preservando sus derechos de propiedad; la importancia prioritaria
de "restablecer el orden público económico aun cuando ello,
en forma parcial y transitoria, limite el derecho de los particulares a disponer,
libremente, de la totalidad de sus propios recursos"; el riesgo cambiario
y de hiperinflación al que podría conducir una excesiva aceleración
en la liberación de los depósitos; y en que, como consecuencia
de las medidas adoptadas, "los ahorristas podrán disponer en plazos
más breves, de sus ahorros en dólares estadounidenses convertidos
a pesos, o bien optar por recibir bonos nominados en dólares estadounidenses"-
en uso de las facultades conferidas por el art. 99, inc. 3º, de la Constitución
Nacional, dictó el decreto 214/2002 que modificó sustancialmente
el régimen hasta entonces vigente. Mediante éste se transformaron
a pesos, con carácter general, todas las obligaciones de dar sumas de
dinero expresadas en moneda extranjera que no se encontrasen ya convertidas
a pesos (art. 1º), estableciéndose, tanto para las deudas vinculadas
al sistema financiero -que no se encontrasen ya convertidas (art. 3º)-,
como para las ajenas a él (art. 8º) -existentes a la fecha
de entrada en vigencia de la ley 25.561 como fue luego aclarado por el art.
2º del decreto 320/2002- que serían convertidas a razón
de un peso por cada dólar, aplicándose sobre ambas el Coeficiente
de Estabilización de Referencia (CER) que prevé su art. 4º.
En lo relevante para el caso, por su art. 2º se estableció que "todos
los depósitos en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras
existentes en el sistema financiero, serán convertidos a pesos a razón
de pesos uno con cuarenta centavos ($ 1,40) por cada dólar estadounidense,
o su equivalente en otra moneda extranjera…", a lo cual, de conformidad
con lo previsto en el art. 4º, debían adicionarse los intereses
y la suma resultante por aplicación del CER. h) El 31 de mayo de 2002
el decreto 905/2002 dispuso que los titulares de depósitos originalmente
constituidos en moneda extranjera que fueron convertidos a pesos en virtud de
lo dispuesto en el decreto 214/2002, cualquiera fuera el monto del saldo reprogramado
en los Emergencia Económica II 113 términos de las resoluciones
(M.E.) 6/2002, 9/2002, 18/2002, 23/2002y 46/2002, tendrían la opción
de recibir, a través de la entidad financiera correspondiente, en pago
(total o parcial) cancelatorio de dichos depósitos, tres tipos de bonos:
a) "Bonos del Gobierno Nacional en Dólares Estadounidenses Libor
2012", a un plazo de 10 años y 6 meses, con vencimiento el 3 de
agosto de 2012, amortizables en 8 cuotas anuales, iguales y consecutivas, equivalentes
cada una al 12,5% del monto emitido, con vencimiento la primera de ellas el
3 de agosto de 2005, y con un interés sobre saldos a partir de la fecha
de emisión equivalente al de los depósitos en eurodólares
a 6 meses de plazo en el mercado interbancario de Londres según la tasa
Libor, pagadero por semestre vencido, a entregarse por el importe del depósito
en moneda extranjera reprogramado, antes de su conversión a pesos (ver
arts. 2º y 10); b) "Bonos del Gobierno Nacional en Pesos 2% 2007",
a un plazo de 5 años, con vencimiento el 3 de febrero de 2007, amortizables
en 8 cuotas semestrales, iguales y consecutivas equivalentes cada una al 12,50%
del monto emitido y ajustado por el CER, con vencimiento la primera de ellas
el 3 de agosto de 2003, y con un interés sobre saldos ajustados a partir
de la fecha de emisión equivalente a la tasa del 2% anual, pagadero por
semestre vencido, a entregarse por el importe convertido a pesos del depósito
reprogramado (ver arts. 3º y 11); y c) "Bonos del Gobierno Nacional
en Dólares Estadounidenses Libor 2005", a un plazo de 3 años
y 3 meses, con vencimiento el 3 de mayo del 2005, amortizables en 3 cuotas anuales,
iguales y consecutivas, equivalentes las dos primeras al 30% y la última
al 40% del monto emitido, con vencimiento la primera de ellas el 3 de mayo de
2003, y con un interés sobre saldos equivalente al de los depósitos
en eurodólares a 6 meses de plazo en el mercado intercambiario de Londres
según la tasa Libor, pagadero por semestre vencido, a entregarse por
el importe del depósito reprogramado, antes de su conversión a
pesos (ver arts. 4º y 12). Estos bonos sólo alcanzan a los titulares
que: fuesen personas físicas mayores de 75 años; hubiesen recibido
las sumas depositadas en concepto de indemnizaciones o pagos de similar naturaleza
en concepto de desvinculaciones laborales; o atravesasen situaciones en las
que estuviera en riesgo su vida, su salud o su integridad física. i)
Finalmente, el Poder Ejecutivo dictó el decreto 1836/2002 que dispuso:
a) A los titulares de Certificados de Depósitos Reprogramados (CEDROS)
a que se refiere el tercer párrafo del art. 6º del decreto 905/2002,
se les renovó la opción de recibir, a través de la entidad
financiera, en dación en pago de esos certificados, títulos de
la deuda argentina, esta vez denominados "Bonos del Gobierno Nacional en
Dólares Estadounidenses 2013" -los que tendrán las
mismas condiciones financieras que los "Bonos en Dólares 2012"
del decreto 905/2002, salvo en cuanto a las fechas de emisión (30 de
octubre de 2002), vencimiento (30 de abril de 2013), pago de la primer cuota
(30 de abril de 2006) y tope del 3% que se le puso a la tasa de interés
(ver art. 7º, inc. a)-, pero paralelamente se les acordó una
nueva opción, la de recibir "Letras de Plazo Fijo en Pesos"
(ajustables por el CER) -de similares condiciones que las de los bonos
en dólares (ver art. 7º, inc. b), puntos I a VII)-, emitidas
por los bancos depositarios, conjuntamente con una Opción de Conversión
a moneda de origen (ver art. 4º, incs. a) y b), respectivamente); b) Se
concedió también a los titulares de depósitos reprogramados
la opción de cobrar en efectivo, a partir del 1º de octubre de 2002
(o antes, de estar operativas las cuentas libres del art. 26 del decreto 905/2002),
hasta un monto de $ 7000 (sin incluir el ajuste del CER), el que la entidad
financiera, siempre que lo haga sin asistencia del Banco Central, puede extender
hasta $ 10.000 (art. 5º); c) Se dispuso que las entidades financieras debían
otorgar a quienes optasen por los bonos en dólares "2013" una
opción de venta de los cupones de los que se les asignasen, a un precio
en pesos, a razón de $ 1,40 por cada U$S 1, ajustable por el CER (ver
art. 6º); d) Se estableció que quienes ya hubiesen optado por los
bonos en dólares "2012" o "2005" del decreto 905/2002
a optar, restituyendo estos títulos, por las "Letras" en pesos
del inc. b) del art. 4º, el "cobro en efectivo" del art. 5º,
o la "opción de venta" del art. 6º (ver art. 9º);
e) Se facultó a las 114 Corte Suprema de Justicia de la Nación
– Secretaría de Jurisprudencia entidades financieras a ofrecer a los
ahorristas beneficiarios de medidas cautelares la cancelación total o
parcial de sus depósitos mediante la dación en pago de "Bonos
en Dólares Libor 2006" -de similares condiciones a la de los
"Bonos en Dólares Libor 2005" del decreto 905/02, salvo en
cuanto a la fecha de emisión y vencimiento, que serán el 30 de
octubre de 2002 y 30 de enero de 2006, respectivamente- (art. 17). 16)
Que razones de orden expositivo conducen a analizar, sucesivamente, la cuestión
de la validez de la suspensión de la aplicación de la ley 25.466
denominada de intangibilidad de los depósitos y la del decreto 214/2002
considerado como un decreto delegado y como un decreto de necesidad y urgencia.
Finalmente se abordarán los aspectos que involucran la ejecución
de la sentencia. 17) Que el depósito goza de la protección otorgada
por el art. 17 de la Constitución Nacional a la propiedad privada. Es
que, como desde antiguo ha señalado este Tribunal, el término
propiedad utilizado por la Constitución comprende "todos los intereses
apreciables que un hombre puede poseer fuera de sí mismo, fuera de su
vida y de su libertad" (Fallos: 145:307), de modo tal que los bienes que
son susceptibles de valor económico, apreciables en dinero o el dinero
mismo alcanzan dicha condición. El art. 14 de la Constitución
declara que todos los habitantes tienen derecho a "usar y disponer de su
propiedad" y el art. 17 declara que "es inviolable" y que "ningún
habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia
fundada en ley". "La expropiación por causa de utilidad pública
-añade- debe ser calificada por ley y previamente indemnizada"
y la "confiscación de bienes queda borrada para siempre del Código
Penal argentino". 18) Que si bien es claro que el crédito de la
provincia actora contaba con suficiente amparo constitucional el Congreso quiso
añadirle una protección específica al sancionar la ley
25.466. Esta dispuso que todos los depósitos captados por las entidades
financieras autorizadas para funcionar por el Banco Central, fuere en pesos
o en moneda extranjera, a plazo fijo o a la vista, serían considerados
intangibles (art. 1º). El art. 2º de la ley definió dicha condición
disponiendo que "el Estado Nacional en ningún caso, podrá
alterar las condiciones pactadas entre el/los depositantes y la entidad financiera,
esto significa la prohibición de canjearlos por títulos de deuda
pública nacional, u otro activo del Estado Nacional, ni prorrogar el
pago de los mismos, ni alterar las tasas pactadas, ni la moneda de origen, ni
reestructurar los vencimientos, los que operarán en las fechas establecidas
entre las partes". El art. 3º añadió que "la presente
ley es de orden público, los derechos derivados para los depositantes
y las entidades depositarias de las operaciones comprendidas en el art. 1º
de esta ley serán considerados derechos adquiridos y protegidos por el
art. 17 de la Constitución Nacional". Esta ley, como se expresó,
innecesaria a la luz de los arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional,
fue sancionada con la finalidad de garantizar el respeto por los depósitos.
Dan cuenta los debates parlamentarios de que frente a las especulaciones que
se habían generado en la opinión pública -"desde
la devaluación de nuestra moneda, confiscación de los depósitos,
hasta una moratoria en el pago de las obligaciones por parte del Estado Nacional",
el Congreso juzgó necesario "…llevar un mayor grado de certidumbre
a los inversores y a la población en general (…) de manera de evitar
así que continúe un estado deliberativo cuya incertidumbre conlleve
a una mayor disminución de los depósitos y reservas…",
ya que "…como la confianza en el sistema de crédito es un ingrediente
crucial, sin el cual el sistema financiero dejaría de existir, el Estado
se transforma en un celoso regulador de las entidades tomadoras de depósitos,
para resguardar los fondos de los administrados", en la medida que "…tal
intromisión regulatoria del Estado Emergencia Económica II 115
podría dar lugar a abusos que, so pretexto regulatorio, terminen resultando
confiscatorios para los dueños de los depósitos". "Es
difícil establecer con claridad los límites tras los cuales una
medida prudencial que resguarde al sistema en su conjunto resulta violatoria
de un derecho de propiedad individual. Por ello, todo elemento que brinde un
reaseguro de los derechos de propiedad involucrados es siempre bienvenido"-.
19) Que es pertinente recordar que esta Corte ha dicho cuando bajo la vigencia
de una ley el particular ha cumplido todos los actos y condiciones sustanciales
y los requisitos formales previstos en ella para ser titular de un determinado
derecho, debe considerarse que hay derecho adquirido, porque la situación
creada por esa ley se transforma en una situación jurídica concreta
e individual en cabeza del sujeto que, como tal, se hace inalterable y no puede
ser suprimida por ley posterior sin agravio del derecho de propiedad consagrado
por el art. 17 de la Constitución Nacional (Fallos: 296:723; 298:472;
317:1462). Y en análogo orden de ideas ha señalado que "el
legislador podrá hacer que la ley nueva destruya o modifique un mero
interés, una simple facultad o un derecho en expectativa ya existente;
los jueces, investigando la intención de aquél podrán,
a su vez, atribuir a la ley ese mismo efecto. Pero ni el legislador ni el juez
pueden en virtud de una ley nueva o de su interpretación, arrebatar o
alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislación
anterior. En ese caso, el principio de la no retroactividad deja de ser una
simple norma legal para confundirse con el principio constitucional de la inviolabilidad
de la propiedad" (Fallos: 152:268; 167:5 y 172:21). 20) Que la ley 25.466,
inspirada en los altos propósitos de que dan cuenta los debates parlamentarios
transcriptos, antes que al afianzamiento de la protección de los depositantes
los condujo -con quebranto del principio de la buena fe que debe presidir
el comportamiento estatal- a una celada. El orden jurídico de la
Nación debe proteger la confianza suscitada por el comportamiento de
otro porque la confianza resulta una condición fundamental para la vida
colectiva y la paz social. Y, sin dudas, el mal es mayor cuando quien defrauda
la confianza que ha producido es el Estado. Consecuentemente y con arreglo a
lo expuesto, el decreto 1570/2001 y la ley 25.561, en cuanto suspenden la aplicación
de la ley 25.466 de intangibilidad de los depósitos bancarios, resultan
inconstitucionales en su aplicación a la actora en tanto lesionan el
derecho de propiedad pues debe considerarse que hay derecho adquirido para los
particulares que realizaron sus depósitos en las entidades financieras
bajo la vigencia de la última ley citada. 21) Que sentada esta primera
conclusión corresponde analizar la validez constitucional del decreto
214/2002y en este sentido cabe adelantar que a juicio del Tribunal también
resulta inconstitucional sea que se lo considere un decreto delegado, sea se
lo considere como un decreto de necesidad y urgencia. El art. 2º del citado
decreto excede los términos de la delegación que el Congreso hiciera
en cabeza del Poder Ejecutivo a través de la ley 25.561, pues si bien
mediante ésta se lo autorizó para fijar el tipo de cambio de las
monedas extranjeras, no se lo facultó para convertir a pesos los depósitos
constituidos en tales divisas, otorgándole solamente la atribución
de reestructurarlos a los efectos de preservar el capital de los ahorristas,
tal como surge del texto de la citada ley 25.561 y de la inequívoca voluntad
expresada por los legisladores durante el debate parlamentario que precedió
a su sanción. 22) Que, en efecto, la ley 25.561 suspendió la vigencia
de la ley 25.466 pero no pesificó -como tampoco lo hizo el decreto
1570/2001 también dictado con la finalidad de garantizar la intangibilidad
de los depósitos en moneda extranjera- los depósitos en
dólares, conversión 116 Corte Suprema de Justicia de la Nación
– Secretaría de Jurisprudencia adoptada sólo en el ámbito
de otras relaciones jurídicas. Con arreglo a lo dispuesto en el art.
76 de la Constitución Nacional, esta ley declaró la emergencia
nacional y estableció las bases bajo las cuales el Poder Ejecutivo debía
ejercer las facultades delegadas. La ley precisó que debía "…
(r)eglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución,
afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en el art. 2º
de la ley (art. 1º, inc. 4º) y le impuso con relación a los
depósitos en las entidades financieras, la obligación de disponer
"las medidas tendientes a preservar el capital de los ahorristas",
con la expresa aclaración de que "(e)sa protección comprenderá
a los depósitos efectuados en divisas extranjeras" (quinto y último
párrafo del art. 6º). 23) Que la voluntad del legislador en cuanto
al alcance de la delegación conferida a favor del Poder Ejecutivo, surge
clara del debate parlamentario. Bastan, en efecto, las expresiones de dos legisladores.
El senador Maestro sostuvo que "(l)as medidas que se van a adoptar contemplan
la protección de los más débiles, de los que hoy más
necesitan de la protección del Estado. Por eso, nosotros acompañamos
en líneas generales las medidas incorporadas en esta norma, que tienen
como objetivo respetar y proteger al universo de deudores, tratando de custodiar
en la medida de lo posible a los tomadores de créditos y preservando
el capital de los ahorristas, a través de la reestructuración
de la devolución de los ahorros…". A su turno, en lo concerniente
a la finalidad de la ley, el senador Baglini manifestó que "esta
ley protegerá a los deudores. Y que (…) ese sistema es distinto de
la moneda en la cual se van a tener que devolver los depósitos. Los bancos
que tenían créditos en dólares van a cobrar en pesos, porque
así lo manda la ley. Van a tener que devolver depósitos en dólares,
porque se va a respetar el capital y una tasa de interés que no será
cualquiera, pero será la internacional". 24) Que, en conclusión,
el art. 2º del decreto 214/2002, excede claramente la delegación
que el Congreso efectuó en el Poder Ejecutivo a través de la ley
25.561. Esta lo autorizó para fijar el tipo de cambio de las monedas
extranjeras pero no para convertir a pesos los depósitos que se encontraban
constituidos en dichas divisas. Reestructuración y preservación
del capital de los ahorristas son el mandato que surge claramente del texto
de la ley y de la voluntad del legislador durante el debate parlamentario. 25)
Que la validez del decreto considerado como de necesidad y urgencia, dictado
en ejercicio de las facultades otorgadas al Poder Ejecutivo por el art. 99 inc.
3º de la Constitución Nacional, demanda la formulación de
algunas precisiones. Antes de la reforma constitucional de 1994 que sancionó
dicho artículo, esta Corte había trazado el marco constitucional
de los poderes del Estado en situaciones de emergencia al pronunciarse in re
"Peralta" (Fallos: 313:1513). Allí reconoció la validez
constitucional del decreto 36/90 y rechazó la demanda promovida por la
actora, titular de un plazo fijo a 7 días en el Banco Comercial de Finanzas.
Dicho decreto autorizaba a las entidades financieras a proceder a la devolución
parcial y en efectivo de los depósitos y disponía la cancelación
de las diferencias que superaban la suma de un millón de australes mediante
la entrega de "Bonos Externos 1989" emitidos por el Estado Nacional.
La circunstancia de que los principios sentados en este precedente sean invocados
por las partes, a favor y en contra de sus posiciones requiere, al menos, una
síntesis de su sustancia y ello a fin de determinar la constitucionalidad
de las facultades ejercidas por el Poder Ejecutivo a través del decreto
214/2002. 26) Que como principio, el legislador está facultado para hacer
todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio
los poderes atribuidos al Gobierno de la Nación. En correspondencia con
los fines enunciados en el Preámbulo de la Constitución, aquél
Emergencia Económica II 117 cuenta con las facultades constitucionales
necesarias para satisfacer los requerimientos de la sociedad, poner fin a los
estados de emergencia y conjurar cuanto ponga en peligro la subsistencia del
Estado. Cuando una situación de crisis o de necesidad pública
exige la adopción de medidas tendientes a salvaguardar los intereses
generales, se puede "sin violar ni suprimir las garantías que protegen
los derechos patrimoniales, postergar, dentro de límites razonables,
el cumplimiento de obligaciones emanadas de derechos adquiridos". No se
trata de reconocer grados de omnipotencia al legislador ni de excluirlo del
control de constitucionalidad, sino de no privar al Estado de las medidas de
Gobierno que conceptualice útiles para llevar un alivio a la comunidad.
En esencia, se trata de hacer posible el ejercicio de las facultades indispensables
para armonizar los derechos y garantías individuales con las conveniencias
generales, de manera de impedir que los derechos amparados por esas garantías,
además de correr el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso
de desarticulación de la economía estatal, puedan alcanzar un
grado de perturbación social acumulada, con capacidad suficiente para
dañar a la comunidad nacional (Fallos: 172:21). 27) Que corresponde a
los poderes del Estado proveer todo lo conducente a la prosperidad del país
y al bienestar de sus habitantes, lo que significa atender a la conservación
del sistema político y del orden económico, sin los cuales no
podría subsistir la organización jurídica sobre la que
reposan los derechos y garantías individuales. Para que éstas
tengan concreta realidad, es esencial la subsistencia del Estado, de su estructura
jurídica y su ordenamiento económico y político. Su existencia
hace posible el disfrute de los derechos de la libertad y del patrimonio que
asegura la Constitución. "Cuando por razones de necesidad, sanciona
una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente
reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la
percepción de tales beneficios o restringe el uso que puede hacerse de
esa propiedad, no hay violación del art. 17 de la Constitución
Nacional, sino una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o
superar una situación de crisis. En el sistema constitucional argentino,
no hay derechos absolutos y todos están subordinados a las leyes que
reglamentan su ejercicio". 28) Que el fundamento de las leyes de emergencia
es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan
a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos, concediendo esperas, como
una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que
atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional
y la sociedad en su conjunto (Fallos: 313:1513, considerando 39). 29) Que Horacio
R. Larreta, en su dictamen del 6 de septiembre de 1934, en el recurso extraordinario
deducido por Oscar A. Avico contra Saúl C. de la Pesa sobre consignación
de intereses (Fallos: 172:21), enumeró los cuatro requisitos que debe
llenar una ley de emergencia para que su sanción esté justificada,
y que ya habían sido mencionados por el Chief Justice Hughes, en el caso
"Home Building v. Blaisdell": "Es necesario para ello: 1) que
exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de
amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad
legítima, la de proteger los intereses generales de la sociedad y no
a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio
justificado por las circunstancias; 4) que su duración sea temporal y
limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron
necesaria la moratoria". El juez Hughes, presidente del tribunal, apoyó
su voto en estos fundamentos: "Si el Estado tiene poder para suspender
temporalmente la aplicación de los contratos en presencia de desastres
debidos a causas físicas, como terremotos, etc., no puede darse por inexistente
ese poder cuando 118 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría
de Jurisprudencia una urgente necesidad pública que requiere el alivio
es producida por causas de otra índole, como las económicas. No
sólo se invocan en los contratos las leyes existentes a fin de fijar
las obligaciones entre las partes, sino que se introducen en ellos también
las reservas de atributos esenciales del poder soberano, como postulados del
orden legal. El criterio de proteger a los contratos contra su invalidación
presupone el mantenimiento de un Gobierno en virtud del cual son valederas las
obligaciones contractuales. Dicho Gobierno debe retener la autoridad adecuada
para asegurar la paz y el buen orden de la sociedad. Este principio de armonizar
las prohibiciones constitucionales con la necesaria conservación del
poder por parte del Estado ha sido reconocido progresivamente en las decisiones
de esta Corte. Aunque se evite una sanción que pudiera permitir al Estado
adoptar como política el repudio de las deudas o la destrucción
de los contratos, o la negación de los medios para llevarlos a la práctica,
no se deduce de ello que no hayan de producirse situaciones en las que la restricción
temporal de esos medios no cuadre con el espíritu y el propósito
del artículo constitucional". Recordando la advertencia de Marshall,
agregaba el juez Hughes, "que no hay que olvidar que la Constitución
fue sancionada con el propósito de que rigiera en épocas venideras
por lo que su interpretación debe adaptarse a las crisis que sufren las
relaciones humanas". 30) Que el juez Hughes en el fallo referido, resumiendo
las decisiones de la Corte Suprema americana dijo: "es manifiesto, de la
revista que hacemos de nuestras decisiones que ha habido una creciente valorización
de las necesidades públicas y de la necesidad de encontrar fundamento
a una avenencia razonable entre los derechos individuales y el bienestar público.
La limitación del dominio público, la presión del constante
aumento de la población, la interdependencia de las actividades de nuestro
pueblo y la complejidad de nuestros intereses económicos, han conducido
inevitablemente hacia una creciente utilización de la organización
social, con el objeto de proteger las bases mismas de la actividad individual.
Donde, en tiempos pasados, se pensaba que sólo los negocios (o asuntos)
de los individuos o de las clases sociales estaban comprometidos y que los del
Estado apenas estaban remotamente rozados, posteriormente se ha encontrado que
estaban directamente afectados los intereses fundamentales del Estado; y que
la cuestión ya no es más solamente la de un contratante contra
otro, sino del uso de los medios razonables para salvaguardar la estructura
económica sobre la cual reposa el bienestar de todos. No es admisible
la réplica de que esta necesidad pública no fue comprendida (o
sospechada) un siglo ha, ni insistir en que aquello que significó el
precepto constitucional según el criterio de entonces, deba significar
hoy según el criterio actual ("vision of our time"). Si se
declarara que la Constitución significa hoy, lo que significó
en el momento de su adopción, ello importaría decir que las grandes
cláusulas de la Constitución deben confinarse a la interpretación
que sus autores les habían dado, en las circunstancias y con las perspectivas
de su tiempo, y ello expresaría su propia refutación. Para prevenirse
contra tal concepto estrecho, fue que el presidente de la Corte, Mr. Marshall
expresó la memorable lección: "No debemos olvidar jamás
que es una Constitución lo que estamos interpretando (Mc. Culloch v.
Maryland, 4 Wheat 316, 407) una Constitución destinada a resistir épocas
futuras, y consiguientemente a ser adaptable a las variadas crisis de los asuntos
humanos". Cuando consideramos las palabras de la Constitución, dijo
la Corte, en "Misouri v. Holland", 252 U.S. 416, 433, debemos darnos
cuenta (o hacernos cargo: "realize") que ellas dieron vida a un ser
cuyo desarrollo no pudo ser previsto completamente por sus creadores mejor dotados…El
caso que examinamos debe ser considerado a la luz de nuestra experiencia…".
31) Que tanto en nuestro derecho como en el de los Estados Unidos de América,
las leyes dictadas en situaciones de emergencia, no se consideraron a extramuros
de la Constitución Federal por desconocimiento del derecho de propiedad,
cuando se limitaron a no suspender indefinidamente la ejecución de los
derechos del acreedor, ni dificultaron el cumplimiento de Emergencia Económica
II 119 las obligaciones con plazos excesivamente largos. Es que no está
en juego el dominio eminente del Estado, sino los límites del poder de
policía con vistas a todas las grandes necesidades públicas. Y
ese límite, del cual nunca podrá pasar, es el de la propiedad
privada no susceptible de ser tomada sin declaración de utilidad pública
y previamente indemnizada. De ahí que la validez constitucional de estas
leyes se sustenta en que no afectan el contenido mismo de la relación
jurídica, ni ninguna de las partes constitutivas de la obligación.
En situaciones de emergencia o con motivo de ponerles fin, se ha reconocido
la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente los efectos de
los contratos libremente convenidos por las partes, siempre que no se altere
su sustancia, a fin de proteger el interés público en presencia
de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico
o de otra índole. Sólo se ha exigido que tal legislación
sea razonable y no desconozca las garantías individuales o las restricciones
que la Constitución contiene en salvaguardia de las instituciones libres.
32) Que así como el derecho adquirido se caracteriza por su incorporación
en grado de identidad con la propiedad, trátese de derechos reales o
personales, de bienes materiales o inmateriales; el concepto de emergencia abarca
un hecho cuyo ámbito temporal difiere según circunstancias modales
de épocas y sitios. Se trata de una situación extraordinaria,
que gravita sobre el orden económico-social, con su carga de perturbación
acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, origina un
estado de necesidad al que hay que ponerle fin. La etiología de esa situación,
sus raíces profundas y elementales, y en particular sus consecuencias
sobre el Estado y la sociedad, al influir sobre la subsistencia misma de la
organización jurídica y política, o el normal desenvolvimiento
de sus funciones, autoriza al Estado a restringir el ejercicio normal de algunos
derechos patrimoniales tutelados por la Constitución. Pero esa sola circunstancia
no es bastante para que las normas repugnen al texto constitucional, pues todos
los derechos están limitados por las leyes reglamentarias que, sin desnaturalizarlo,
dictare el legislador. Su restricción debe ser razonable, limitada en
el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del
derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control
jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la situación de emergencia,
a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales
(Fallos: 243:467). 33) Que esta Corte ha reconocido la constitucionalidad de
las leyes que suspenden temporalmente tanto los efectos de los contratos como
los efectos de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia
de unos y otras (Fallos: 243:467), a fin de proteger el interés público
en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico,
económico o de otra índole (Fallos: 238:76). En estos casos, el
Gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere conveniente,
con el límite que tal legislación sea razonable, y no desconozca
las garantías o las restricciones que contiene la Constitución.
No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe
el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos: 171:79) toda vez que
acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos:
238:76). La distinción entre la sustancia de un acto jurídico
y sus efectos contribuye a la transparencia de la doctrina de la legislación
de emergencia, admitiendo la constitucionalidad de la que restringe temporalmente
el momento de ejecución del contrato o la sentencia, "manteniendo
incólume y en su integridad la sustancia de los mismos, así como
la de los derechos y obligaciones que crean o declaren". Que "(e)n
tiempos de grave trastorno económico-social, el mayor peligro que se
cierne sobre la seguridad jurídica no es el comparativamente pequeño
que deriva de una transitoria postergación de las más estrictas
formas legales, sino el que sobrevendría si se las mantuviera con absoluta
rigidez, por cuanto ellas, que han sido pensadas para épocas de normalidad
y sosiego, suelen adolecer de patética ineficacia frente a la crisis".
En un estado de emergencia, cuya prolongación representa, en sí
misma, el mayor atentado contra la seguridad jurídica (Fallos: 243:467,
considerandos 14 y 19). 120 Corte Suprema de Justicia de la Nación –
Secretaría de Jurisprudencia 34) Que "el ejercicio del poder público
sobre personas y bienes tiende en nuestro país, a la protección
no sólo de la seguridad, la moralidad y la salubridad, sino que se extiende
al ámbito económico y social en procura del bienestar general.
En esta orientación es incuestionable la influencia de la doctrina y
jurisprudencia norteamericana. Pero su punto de partida es inconmovible. Ningún
derecho reconocido por la Constitución tiene carácter absoluto.
La limitación de los derechos individuales es una necesidad derivada
de la convivencia social. Se trata en realidad de la regulación legislativa
de los derechos establecidos en la Constitución, su uso y disposición
en armonía con los intereses de la sociedad (Villegas Basavilbaso, Benjamín,
Derecho Administrativo, t. V, págs. 73 y sgtes., Buenos Aires, 1954)".
35) Que el Tribunal ha sostenido -tras recordar que la Constitución
Nacional no reconoce derechos absolutos- que en momentos de perturbación
social y económica y en otras situaciones semejantes de emergencia y
ante la urgencia en atender a la solución de los problemas que crean,
es posible el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica
que la admisible en períodos de sosiego y normalidad (Fallos: 200:450).
Surge del mismo fallo el carácter transitorio de la regulación
excepcional impuesta a los derechos individuales o sociales. Esta "emergencia",
término que indica una ocurrencia que nace, sale y tiene principio en
otra cosa (conf. Real Academia Española, Diccionario, vocablos "emergencia"
y "emergente") se asocia así a "urgencia", al tiempo
que se opone a "sosiego" y "normalidad". Por otra parte,
se exigió ya en Fallos: 173:65 que la situación de emergencia
debía ser definida por el Congreso. A partir de estos requisitos, concluyó
por consolidarse en la doctrina un condicionamiento de la posibilidad de la
legislación de emergencia donde tales requisitos ocupaban un lugar central,
unidos a otros, como la transitoriedad y la indiscutible exigencia de razonabilidad
y la presencia de un interés público (conf. voto concurrente en
Fallos: 243:467, considerando 7º). Pareció a veces que la emergencia
sólo cabía ante lo imprevisto, lo urgente, y que se ligaba a lo
transitorio. Esa vinculación entre estas palabras no es sin embargo plenamente
adecuada. Ya el voto del presidente del tribunal, doctor Alfredo Orgaz, en Fallos:
243:449, observaba que la "temporariedad" que caracteriza a la emergencia,
como que resulta de las circunstancias mismas, no puede ser fijada de antemano
en un número preciso de años o de meses. Todo lo que cabe afirmar
razonablemente es que la emergencia dura todo el tiempo que duran las causas
que la han originado. Estas consideraciones, elaboradas a los efectos de evaluar
la duración de medidas tomadas ante emergencias, pueden trasladarse a
la consideración de los antecedentes de la situación misma. Así,
el prolongado lapso de gestación de la deuda interna argentina no obsta
a que su solución sólo pueda pasar por medidas calificables como
de emergencia. 36) Que el derecho de "emergencia" no nace fuera de
la Constitución, sino dentro de ella; se distingue por el acento puesto,
según las circunstancias lo permitan y aconsejen en el interés
de individuos o grupos de individuos, o en el interés de la sociedad
toda. Arribar a la unión nacional no fue tarea fácil, como no
lo fue establecer la Constitución (Fallos: 313:1513, considerando 47).
Junto a derechos cuyo goce la Constitución establece para todos los habitantes,
ella agrega que tal goce se hará conforme a las leyes que reglamenten
su ejercicio (art. 14) sin desnaturalizar a aquéllas (art. 28), y se
refiere a la unión nacional, a la forma de Gobierno y a la organización
de los poderes, y se proyecta para nuestra posteridad, es decir, que erige una
or- Emergencia Económica II 121 ganización nacional cuya vitalidad
es tan esencial como aquellos derechos particulares, como que en ella descansa
la efectiva seguridad de éstos. Es por esto que el bienestar que tiene
en miras es el bienestar general, entendido como marco y no como negación
del particular. Hay pues en la Constitución Nacional contenidos derechos
y proyectos de alcance diferente. La cuestión es, para los jueces, determinar
la legitimidad de la extensión que se les haya concedido en cada caso.
El problema, pues, no se circunscribe al análisis del ejercicio del poder
de policía, sino que reside en un juicio axiológico en el que
están involucrados principios constitucionales diversos y que debe resolverse
atendiendo a las circunstancias de la causa. 37) Que sobre la base de todas
estas consideraciones, en una de las conclusiones más definitorias el
Tribunal sostuvo, que "al acudir a ese medio de pago" -se refiere
a los "Bonos Externos 1989" (supra, considerando 17)- se produjo
una fuerte reprogramación de vencimientos, mas no necesariamente una
"quita" como podría suponerse en un primer como no menos superficial
análisis de la cuestión. Ello es así, pues aun admitiendo
que la paridad de mercado del medio de pago elegido fuese inferior a la nominal,
de tal circunstancia no se sigue necesariamente que, en valores reales y frente
al proceso verdaderamente descontrolado de inflación que se había
desatado, aquella "quita" haya efectivamente ocurrido. Y añadió:
"En definitiva, de las medidas adoptadas por el Gobierno no resulta menoscabo
de la propiedad protegida por el art. 17 de la Constitución Nacional.
Porque, como se expuso al examinar genéricamente los distintos problemas
que plantea la "emergencia", no hay violación del art. 17 citado
cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no prive a los particulares
de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega
su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales
beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad. Antes bien,
hay una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o superar una
situación de crisis que, paradojalmente, también está destinada
a proteger los derechos presuntamente afectados que corrían el riesgo
de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación del sistema
económico y financiero". 38) Que pasada poco más de una década,
esta Corte al pronunciarse respecto de la validez constitucional de la legislación
financiera dictada entre el 1º de diciembre de 2001 y el 1º de febrero
de 2002 -esto es, cuando todavía no se había dictado el
decreto 214/2002- este Tribunal consideró que "ni aun con
la extensión reconocida en el caso recién citado a los poderes
del Estado para afrontar emergencias de carácter económico, las
disposiciones cuestionadas en el sub judice pueden reputarse compatibles con
la Constitución Nacional. En efecto, y contrariamente a lo que ocurría
en Fallos: 313:1513, no se preserva sino que se destruye "el valor…de
la moneda" que "es lo que interesa y no puede perderse de vista sin
riesgo de incurrir en conclusiones equivocadas"". "Por lo demás
-se añadió- una justa apreciación del medio
concreto elegido por el Estado Nacional como paliativo de la crisis a fin de
decidir sobre su compatibilidad constitucional no puede ser examinada con prescindencia
del conjunto de las medidas adoptadas. Desde tal enfoque, es menester destacar
que la imposibilidad de disponer íntegramente de los ahorros e inversiones
es sólo una de las variadas restricciones al uso y goce de los recursos
monetarios amparados por el derecho a la propiedad desde que la generalidad
de las personas físicas y jurídicas ven cercenadas también
la libre disponibilidad a la extracción íntegra de los importes
correspondientes a remuneraciones y jubilaciones. Todo ello sumado a la modificación
del régimen cambiario -extremo cuya validez a esta Corte no le
compete juzgar desde que no es materia de debate en el presente y en tanto el
control de constitucionalidad no comprende la facultad de sustituir a los otros
poderes del Estado en la determinación de las políticas o en la
apreciación de los criterios de oportunidad- provoca un generalizado
menoscabo en la situación patrimonial del conjunto social. Frente a tan
singular realidad, la 122 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría
de Jurisprudencia restricción imperante en relación con los depósitos
bancarios adolece de irrazonabilidad toda vez que no significa una simple limitación
a la propiedad sino que, sumada al resto de las medidas adoptadas, coadyuva
a su privación y aniquilamiento. El efecto producido por las normas impugnadas
excede, pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia ya que
aun en estas situaciones, como se recordó más arriba, el Estado
no puede válidamente transponer el límite que señala el
art. 28 de la Constitución Nacional y preterir su inexcusable rol como
gestor del bien común. La norma en cuestión afecta, por tanto,
en forma directa e inmediata las garantías reconocidas por los arts.
14 bis y 17 de la Constitución Nacional así como las previsiones
del art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto
de San José de Costa Rica" (voto del juez Fayt, in re "Banco
de Galicia y Buenos Aires s/solicita intervención urgente en autos "Smith,
Carlos Antonio c/ Poder Ejecutivo Nacional"" Fallos: 325:28). 39)
Que así compendiada la doctrina que fija el ámbito de los poderes
del Estado en época de emergencia y dando por cierto que, utilizando
las palabras de la Ley Fundamental, al momento de la emisión del decreto
214/2002concurrían "circunstancias excepcionales" que hacían
"imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución
para la sanción de las leyes" -recaudo dudosamente satisfecho
en la especie a la luz de la doctrina sentada en Fallos: 322:1726- no
puede discutirse que la legislación impugnada ha operado una transformación
en la sustancia del derecho afectado que la torna inválida frente a la
Constitución Nacional. La conversión a pesos de los depósitos
en moneda extranjera dispuesta por el art. 2º del decreto 214/02, permite
que el depositario, deudor de la obligación de devolver la misma cantidad
de dólares que le fue entregada, cumpla con ella, con efectos cancelatorios,
restituyendo aproximadamente la mitad de las divisas que le fueron dadas, cálculo
que se efectúa sobre la base de la cotización en el mercado libre
del dólar a la fecha de este pronunciamiento. La quita -utilizando
la expresión de Fallos: 313:1513- que alcanza, como se dijo, aproximadamente
al cincuenta por ciento de los dólares depositados que deriva su conversión
obligatoria en las condiciones establecidas por el decreto 214/02, deviene así
irremediablemente confiscatoria. Los hechos de autos revelan paradigmáticamente
una situación en que el Estado no suministra un remedio para paliar una
situación de emergencia sino que decide mutar la sustancia o esencia
del derecho adquirido; apoderarse, en fin, del patrimonio de los depositantes
sin compensación alguna. De consuno con los principios vertidos hasta
aquí y, encontrándose la legislación cuestionada a extramuros
de la Constitución Nacional, debe declarársela inválida.
40) Que la proyección de la presente decisión sobre la numerosa
cantidad de pleitos en los que se debaten controversias similares, determina
que a fin de ejecutar la sentencia se tengan en cuenta las modalidades, restricciones,
y limitaciones temporarias que, sin afectar la sustancia del derecho reconocido,
permita compatibilizar su concreción con los intereses generales en la
grave crisis en que se insertan. De tal manera el Tribunal condenará
devolver a la Provincia de San Luis las sumas que le adeuda, según los
alcances que surgen de su presentación de fs. 459/460, y fijará
un plazo de sesenta días para que las partes acuerden la forma y plazos
en que se reintegrarán las sumas debidas, bajo apercibimiento de determinarlo
la Corte en la etapa de ejecución (arg. arts. 163 inc. 7º y 558
bis, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Por ello
y de conformidad en lo pertinente con lo dictaminado por el señor Procurador
General se resuelve: I. Declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas;
II. Ordenar Emergencia Económica II 123 al Banco de la Nación
Argentina que reintegre a la Provincia de San Luis las sumas depositadas en
dólares estadounidenses, o su equivalente al valor en pesos según
la cotización del mercado libre de cambios tipo vendedor al día
del pago. De dichas sumas deberán deducirse las ya extraídas por
el Estado provincial (ver alcances de la presentación de fs. 459/460).
A este último efecto la diferencia deberá determinarse entre la
suma retirada en pesos y el valor de cada dólar en el mercado referido
a la fecha de la extracción; III. Fijar el plazo de sesenta días
corridos para que las partes convengan o determinen la forma y plazos de devolución
que no alteren la sustancia de la decisión, bajo apercibimiento de establecerlo
el Tribunal a pedido de cualquiera de los interesados al vencimiento del plazo
fijado. Notifíquese por cédula a las partes que se confeccionará
por secretaría. Carlos S. Fayt. VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR
DON ADOLFO VAZQUEZ Considerando: 1º) Que la Provincia de San Luis interpone
la presente acción de amparo contra el Poder Ejecutivo Nacional, el Banco
de la Nación Argentina, y el Banco Central de la República Argentina,
para que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 2º y 12 del decreto
214/2002, del decreto 1570/2001, del decreto 320/002, y que se disponga que
se le entreguen los dólares billetes correspondientes a los plazos fijos
que individualiza, o su equivalente en pesos según el valor de tales
divisas extranjeras en el mercado libre de cambios al tipo vendedor del día
anterior al vencimiento de la obligación. Que las demás circunstancias
y antecedentes del caso se encuentran reflejadas en los considerandos 1º
a 11 de los votos que hacen concurrencia con el presente, y a los que cabe remitir
por razones de brevedad. 2º) Que corresponde ingresar en el tratamiento
de las cuestiones de fondo planteadas, no sin antes señalar: a) pese
a haber fracasado las distintas audiencias de conciliación convocadas
por el Tribunal para lograr un acuerdo entre las partes, el presente pronunciamiento
tendrá en cuenta las posiciones asumidas por cada uno de los litigantes
en tales ocasiones, habida cuenta lo dispuesto por el art. 163, inc. 5º,
segundo párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
en cuanto determina que la conducta observada por las partes durante la sustanciación
del proceso puede constituir elemento para juzgar sobre la procedencia de las
respectivas pretensiones. b) toda vez que en el transcurso del proceso, han
sido dictadas diversas normas sobre la materia objeto de esta litis, la decisión
del tribunal -de acuerdo a su reiterada doctrina- atenderá
también a las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto
configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es posible prescindir
(Fallos: 308:1489; 312:555; 315:123, entre muchos otros). c) la presente sentencia
solamente alcanza al examen de la validez constitucional de la normativa impugnada
en cuanto ha afectado imposiciones genuinas perfectamente determinadas en su
nominación, montos y fechas de restitución o pago, colocadas en
el sistema financiero argentino. No se extiende a otras relaciones jurídicas
de derecho privado o público que pudieran haber sido igualmente alcanzadas
por dicha normativa, cuestión de la que no se ocupan las presentes actuaciones.
124 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia
d) la vía elegida por la actora es admisible para el tratamiento de las
cuestiones planteadas pues, como lo ha señalado esta Corte, el objeto
de la acción de amparo es la preservación de la vigencia de los
derechos tutelados por la Ley Fundamental (Fallos: 324:3602), y si bien el Tribunal,
aun después de la reforma constitucional de 1994, ha reiteradamente señalado
el carácter excepcional de aquélla, también ha precisado
que su exclusión por la existencia de otros medios procesales administrativos
y judiciales no puede fundarse en una apreciación meramente ritual, toda
vez que tiene por finalidad una efectiva protección de derechos más
que una ordenación o resguardo de competencias. De tal suerte, siempre
que se acredite el daño grave irreparable que se causaría remitiendo
el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios, corresponderá
que los jueces habiliten la rápida vía del amparo (Fallos: 299:358;
305:307; 314:1091, voto del juez Belluscio), situación esta que se presenta
con claridad en la especie. Por lo demás, resulta inadmisible que se
traslade la resolución del caso a otro procedimiento cuando, como ha
ocurrido en el sub lite, no se verifica que el empleo de la vía del amparo
hubiera reducido las posibilidades de defensa en orden a la extensión
de la discusión y de la prueba (Fallos: 320:1339), máxime teniendo
en cuenta que las partes contaron con la efectiva oportunidad de formular las
alegaciones pertinentes y obtener las medidas probatorias conducentes (Fallos:
324:1177). 3º) Que, dentro de ese marco, son dos las cuestiones fundamentales
que debe resolver este Tribunal. En primer lugar, corresponde analizar el planteo
de inconstitucionalidad referente al decreto 1570/2001 y normas posteriores
que afectaron la disponibilidad inmediata de los depósitos a plazo fijo
realizados en el Banco de la Nación Argentina de que es titular la Provincia
de San Luis. En segundo lugar, e independientemente de lo anterior, procede
examinar la tacha de inconstitucionalidad relativa a la normativa que impuso
la "pesificación" de tales depósitos bancarios, es decir,
que alteró la moneda de origen en que fueron pactados. 4º) Que con
relación a la primera cuestión individualizada en el considerando
anterior, esta Corte en la causa "Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita
intervención urgente en autos "Smith, Carlos Antonio c/ Poder Ejecutivo
Nacional o Estado Nacional"", (Fallos: 325:28), ha declarado la inconstitucionalidad
de las restricciones al retiro y libre disponibilidad de los fondos y depósitos
bancarios invertidos en el sistema financiero nacional, que fueron impuestas
por el citado decreto 1570/2001 y sus reglamentaciones, así como la invalidez
constitucional del art. 15 de la ley 25.561 en cuanto suspendió la aplicación
de la ley 25.466 sobre intangibilidad de los depósitos bancarios, con
conceptos y conclusiones que corresponde tener aquí por reproducidos
en razón de brevedad. Que, por cierto, la doctrina de ese precedente
es perfectamente aplicable al sub lite, pues si bien la Comunicación
"A" 3467 B.C.R.A. excluyó de los alcances de la reprogramación
a las imposiciones a plazo fijo constituidas por los gobiernos provinciales
(art. 1.2.3. del anexo), lo cierto y concreto es que la excepción que
importa tal disposición no puede ser menos inconstitucional que la regla
a la que se aplica. Dicho con otras palabras, si el régimen de reprogramación
de depósitos bancarios es contrario a la Constitución Nacional,
no menos lo son las excepciones que dicho régimen contempla, en tanto
integrantes de un mismo bloque normativo. En las condiciones que anteceden,
la presente demanda debe prosperar en cuanto específicamente persigue
la declaración de inconstitucionalidad del decreto 1570/2001 y sus reglamentaciones.
Emergencia Económica II 125 5º) Que el tratamiento de la segunda
cuestión identificada en el considerando tercero (validez constitucional
de la "pesificación" de los depósitos bancarios en moneda
extranjera), lleva a examinar lo dispuesto por el art. 2º del decreto 21420/2002,
norma esta última publicada en el Boletín Oficial del primer día
hábil siguiente al de la fecha de dictado de la sentencia en la mencionada
causa "Smith", precedente en el que esta Corte ejerció la competencia
apelada que poco tiempo antes le había asignado el art. 195 bis del Cód.
Procesal Civil y Comercial de la Nación (art. 50, decreto 1387/2001 y
art. 18, ley 25.561), y que poco más de un mes y medio después
le fue sustraída por el art. 7º de la ley 25.587 (B.O. 26 de abril
de 2002). En efecto, invocando lo dispuesto por la ley 25.561, como así
también el ejercicio de las facultades previstas por el art. 99 inc.
3º, de la Constitución Nacional, el Poder Ejecutivo Nacional dictó
el 3 de febrero de 2002 el decreto de necesidad y urgencia 214 (B.O. del 4 de
febrero de 2002), por cuyo art. 2º se dispuso la conversión a pesos
de todos los depósitos en dólares estadounidenses u otras monedas
existentes en el sistema financiero, señalando que las imposiciones se
expresarían en moneda de curso legal a razón de $ 1,40 por cada
dólar estadounidense o su equivalente en otra divisa, quedando entendido
que las entidades financieras cumplirían con su obligación devolviendo
pesos a la relación indicada. El decreto 214/2002 también estableció
que a las sumas así expresadas en pesos se les aplicaría un Coeficiente
de Estabilización de Referencia (art. 4º) cuya composición
fue definida más tarde por la res. 47/2002 del Ministerio de Economía.
6º) Que a juicio de esta Corte la "pesificación" de los
depósitos bancarios ordenada por el art. 2º del decreto 214/2002,
resulta manifiestamente inconstitucional por tres motivos fundamentales: a)
no se trata de una medida comprendida en la delegación legislativa instrumentada
por la ley 25.561. b) no se encontraban presentes las condiciones exigidas por
el art. 99 inc. 3º, de la Constitución Nacional, para implementarla
mediante decreto de necesidad y urgencia. c) viola nuevamente (desde perspectiva
distinta de la considerada en el caso "Smith") el derecho de propiedad
amparado por el art. 17 de la Carta Fundamental, imponiendo una privación
de ella equiparable a una expropiación sin ley previa ni justa indemnización.
7º) Que en orden al primer motivo indicado en el considerando anterior,
es menester recordar que el art. 1º de la ley 25.561 declaró la
emergencia pública en materia social, económica, administrativa,
financiera y cambiaria y, con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución
Nacional, delegó en el Poder Ejecutivo Nacional, hasta el 10 de diciembre
de 2003, las facultades comprendidas en la misma ley para: 1) proceder al reordenamiento
del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios; 2) reactivar el funcionamiento
de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución
de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías
regionales; 3) crear condiciones para el crecimiento económico y sustentable,
compatible con la reestructuración de la deuda pública; y 4) reglar
la reestructuración de las obligaciones en curso de ejecución
afectadas por el nuevo régimen cambiario, esto es, el que resulta de
la derogación de la convertibilidad monetaria que había instrumentado
el art. 1º de la ley 23.928 del año 1991 (art. 3º, ley 25.561).
8º) Que es imprescindible aquí memorar que ya en el considerando
6º del citado caso "Smith", esta Corte tuvo ocasión de
señalar que de las diversas disposiciones de la ley 25.561 se desprende
que la delegación normativa conferida al Poder Ejecutivo quedó
circunscripta a 126 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría
de Jurisprudencia establecer el sistema que determinará la relación
de cambio entre el peso y las divisas extranjeras y dictar regulaciones cambiarias
(art. 2º); a reestructurar las deudas con el sector financiero (art. 6,
segundo párrafo); establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios
en las entidades financieras (art. 6º, párrafo tercero); y disponer
las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas
(art. 6º, párrafo quinto). 9º) Que, como resulta de la reseña
precedente, ninguno de los contenidos legislativos delegados comprendió
expresamente la "pesificación" de los depósitos bancarios
originariamente realizados en dólares estadounidenses o en otra moneda
extranjera. En particular, la medida implementada por el art. 2º del decreto
214/2002 no constituyó en sí propio la determinación de
ninguna relación de cambio en los términos del art. 2º de
la ley 25.561, sino más bien la sustitución del objeto de la obligación
de restitución a cargo de la entidad financiera por otro de diversa especie
y cuantía económica, ya que la paridad allí establecida
conduce a un resultado disociado del valor de mercado de la divisa extranjera.
Y, ciertamente, no existe ninguna posibilidad de interpretar que la "pesificación"
de los aludidos depósitos bancarios estuviera de algún modo contemplada
en el marco del régimen de reestructuración de las obligaciones
del Titulo IV, Capítulo I, de la ley 25.561, instrumentado como consecuencia
de la modificación de la relación de cambio entre el peso y las
divisas extranjeras. Por el contrario, la ley 25.561 excluyó de un modo
meridianamente claro toda idea de alteración de la moneda de origen al
señalar en su art. 6º"in fine" que las medidas que se
encomendaba que adoptara el Poder Ejecutivo Nacional para preservar el capital
perteneciente a los ahorristas que hubieran realizado depósitos en entidades
financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/2001, debían
comprender también "… a los depósitos efectuados en divisas
extranjeras…", expresión esta última que solamente se explica
en un contexto de conservación del objeto material del depósito
y no de su conversión a moneda local de curso legal. 10) Que, vale la
pena destacarlo, el propio Poder Ejecutivo Nacional comprendió cabalmente
que la ley 25.561 no le delegaba facultad alguna para "pesificar"
los depósitos bancarios en divisas extrajeras, cuando con ocasión
de reglamentarla encomendó al Ministerio de Economía a fin de
que fijara la oportunidad y el modo de disposición de los depósitos
en divisas extranjeras "…respetando la moneda en que hubiesen sido impuestos
por sus titulares…" (art. 5º, primer párrafo, del decreto
71/2002). Criterio este último que conceptualmente se mantuvo: a) con
el dictado del decreto 141/2002 que incorporó al art. 5º del decreto
71/2002 un último párrafo, mediante el cual también se
instruyó al citado departamento del ejecutivo para establecer, alternativamente
a la devolución de los saldos en monedas extranjeras, un sistema de devolución
en pesos al tipo de cambio del mercado oficial, cuando entre los modos de disposición
de los fondos se ofrezcan distintas alternativas a opción de los titulares;
y b) con el dictado por el Ministerio de Economía de diversas resoluciones
que reglamentaron la forma en que se reprogramarían y devolverían
los depósitos en moneda extranjera (res. 6/2002; 9/2002; 18/2002 y 23/2002).
11) Que a tenor de lo desarrollado, y utilizando las palabras de Fallos: 316:2624
(considerando 14, cuarto párrafo), cabe decir que lo dispuesto por el
art. 2º del decreto 214/2002 no se vincula a ninguna "expresa decisión
del Congreso", y excede, en mucho, el "desarrollo de detalles"
de las cuestiones contempladas por la ley 25.561. La inconstitucionalidad de
dicha norma deriva, en fin, del hecho de no haber comportado una actuación
hecha "dentro de las bases de la delegación" establecida por
el Congreso, tal como lo exige el art. 76 de la Constitución Nacional.
Emergencia Económica II 127 12) Que ingresando ahora en el segundo motivo
señalado en el considerando sexto, cabe decir que el carácter
de "necesidad" y "urgencia" con que fuera sancionado el
art. 2º del decreto 214/2002 no salva su invalidez pues, como fuera adelantado,
no concurrieron a su respecto las condiciones exigidas por el art. 99 inc. 3º
de la Constitución Nacional. Con relación a ello, esta Corte ha
precisado que, después de la reforma constitucional del año 1994,
para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas
que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de circunstancias
tales como: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario
previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del
Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan,
como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales
que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la sede
del Congreso Nacional; o 2) que la situación que requiere solución
legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente,
en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las
leyes. También ha precisado el Tribunal, que incumbe al Poder Judicial
el control de la constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se
admite esa facultad excepcional para su ejercicio, lo que incluye la evaluación
del presupuesto fáctico que justificaría la adopción de
un decreto de necesidad y urgencia, correspondiendo descartar criterios de mera
conveniencia ajenos a circunstancias extremas, puesto que la Constitución
no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o
la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales
por medio de un decreto (Fallos: 322:1726, consid. 9º). 13) Que, sentado
lo anterior, es de advertir que el 3 de febrero de 2002, fecha en que se dictó
el decreto 214/2002, el Poder Legislativo no se encontraba en receso, y la labor
parlamentaria se hallaba legalmente habilitada por el decreto 23 del 22 de diciembre
de 2001 (B.O. del 27 de diciembre de 2001), que dio por prorrogadas las sesiones
ordinarias del Honorable Congreso de la Nación hasta el 28 de febrero
de 2002. Por otra parte, como es de público y notorio, las cámaras
legislativas no se encontraban imposibilitadas de reunirse, habiéndose
en aquellos días sancionado leyes de importancia como la 25.562 que reformó
la carta orgánica del Banco Central y la ley de entidades financieras,
o la ley 25.563 que declaró la emergencia productiva y crediticia originada
en la situación de crisis por la que atraviesa el país y que incluyó
importantes reformas a la ley de quiebras. Ello sin perjuicio de haberse cumplido
también en la misma época otras labores de innegable trascendencia
institucional, como lo fue la tramitación del juicio político
a los integrantes de esta Corte Suprema de Justicia de la Nación, posterior
a la declaración de inconstitucionalidad realizada en la ya citada causa
"Smith", entre otras actividades legislativas. En tales condiciones,
no puede ser predicado que respecto del dictado del decreto214/2002 hubiera
concurrido la primera de las circunstancias mencionadas en el considerando anterior.
14) Que, además, tampoco se aprecia que la "pesificación"
de los depósitos bancarios constituyera una medida lógicamente
derivada de las razones de urgencia invocadas por el Poder Ejecutivo Nacional
para el dictado del decreto 214/2002, y menos que su implementación debiera
ser inmediata, sin poder acudir al trámite normal de sanción de
las leyes para decidirla. En efecto, ninguno de los considerandos del decreto
214/2002 expresa las razones de urgencia que justificaban lo dispuesto por el
art. 2º, y por el contrario, en cuanto aquí interesa, ellos se enderezaron
a dar basamento a otra medida bien distinta de la "pesificación",
como 128 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de
Jurisprudencia fue la referente a la necesidad de emitir un Bono en Dólares
Estadounidenses, con cargo al Tesoro Nacional, que sustituyera la devolución
de los depósitos en moneda extranjera cuya restitución se encontraba
reprogramada. Sobre el particular, y en apretada síntesis, recordaron
tales considerandos del decreto 214/2002 la acelerada fuga de depósitos
y pérdida de reservas del sistema financiero que condujo al dictado del
decreto 1570/2001; la crisis de gobernabilidad desatada por la renuncia del
Presidente de la Nación; y la naturaleza de la crisis productiva y económica
que llevó a la sanción de la ley 25.561. En ese contexto (calificado
como de "… profunda interferencia en las relaciones jurídicas,
tanto de derecho público como de derecho privado, al haberse producido
-entre otras perturbaciones- la virtual ruptura de las cadenas de
pagos, situación que derivó en la práctica interrupción
del funcionamiento de la economía…"), los fundamentos del decreto
214/2002 advirtieron sobre la necesidad de "… facilitar la paulatina
normalización de las actividades económicas pero, también,
para restituir a los ahorristas y deudores las mayores condiciones de libertad
y certidumbre, preservando sus derechos de propiedad…"; y observaron,
en cuanto a esto último, que "… una excesiva aceleración
en la liberación de los depósitos existentes en el sistema financiero,
podría conducir a riesgos cambiarios como de hiperinflación; y
que paralelamente, el mantenimiento de restricciones extremas condicionarían
la reactivación y el desenvolvimiento de la economía…".
Para ello, entonces, se dijo que "… se prevé la posibilidad de
quienes deseen preservar sus ahorros en el sistema financiero en moneda extranjera,
que puedan acceder a su opción, a un bono en dólares estadounidenses,
en sustitución de sus depósitos que han sido retrogradamos…".
Como se aprecia, ni una palabra dedicada a justificar jurídicamente la
"pesificación" de los depósitos realizados en moneda
extranjera. Menos a demostrar la necesidad y la urgencia de una medida de tal
naturaleza. Dicho de otro modo, no hay siquiera rastro de una justificación
dogmá- tica o insuficiente acerca de lo previsto por el art. 2º
del decreto 214/2002. Simplemente, no la hay de ninguna clase. En la especie,
el voluntarismo del Poder Ejecutivo Nacional ha sido absoluto. En tales condiciones
-y utilizando las mismas palabras de Fallos: 321:3123- no es dudoso
que la norma impugnada ha sido dictada a extramuros de los distintos elementos
condicionantes de su validez y vigencia. 15) Que, sin perjuicio de lo anterior,
a la inconstitucionalidad de origen del art. 2º del decreto 214/2002, se
suma su inconstitucionalidad sustancial por oposición a la garantía
de la propiedad preservada por el art. 17 de la Carta Fundamental, tal como
se adelantó en el considerando sexto. Sobre el particular, cabe ante
todo recordar que desde antiguo ha señalado este Tribunal que el término
propiedad utilizado por la Constitución comprende "todos los intereses
apreciables que un hombre puede poseer fuera de sí mismo, fuera de su
vida y de su libertad" (Fallos: 145:307), de modo tal que los bienes que
son susceptibles de valor económico, apreciables en dinero o el dinero
mismo alcanzan dicha condición. Por otra parte, el art. 14 de la Constitución
declara que todos los habitantes tienen derecho de "usar y disponer de
su propiedad" y el art. 17 declara que "es inviolable" y que
"ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella,
sino en virtud de sentencia fundada en ley", y que "La expropiación
por causa de utilidad pública debe ser calificada por ley y previamente
indemnizada", así como que la "confiscación de bienes
queda borrada para siempre del Código Penal Argentino". Asimismo,
y conexa a l