Ley de convertibilidad 23.928 (Ley Cavallo) – Derecho constitucional argentino (página 18)

Depósitos bancarios – Plazos fijos y cuentas a la vista
– Pesificación- Acción de amparo – Improcedencia Bustos, Alberto
Roque y otros c/Estado Nacional y otros – 26/10/2004 – Fallos: 327:4495 0 Antecedentes:
Se promovió acción de amparo tendiente a obtener la restitución
de imposiciones bancarias alcanzadas por las restricciones financieras de emergencia,
motivadas por la crisis de fines de 2001, en la moneda extranjera pactada, previa
declaración de inconstitucionalidad de las citadas disposiciones. Acogida
dicha pretensión en las instancias ordinarias, el Estado Nacional y demás
entidades codemandadas interpusieron sendos recursos extraordinarios, parcialmente
concedidos. Las normas cuestionadas resultan ser: a) el decreto del P.E.N. 1570/01,
con sus ulteriores modificaciones, que limitó la extracción de
dinero efectivo y las transferencias al exterior; b) la ley 25.561, de emergencia
pública y reforma del régimen cambiario, que declaró dicha
emergencia y sentó las bases para la delegación normativa conferida
al Poder Ejecutivo a fin de reglamentar el sistema; c) el decreto 71/02, que
reglamentó el régimen cambiario establecido por dicha ley, modificado
por el decreto 141/02, y las resoluciones del Ministerio de Economía
18/02 y 23/02, que establecieron un cronograma de vencimientos reprogramados
de los de- Emergencia Económica II 147 pósitos existentes en el
sistema bancario a la fecha de su entrada en vigencia, bajo el régimen
del decreto 1570/01; d) el decreto 214/02, que dispuso la transformación
a pesos de todas las obligaciones de dar sumas de dinero expresadas en monedas
extranjeras a razón de un peso con cuarenta centavos por cada dólar
estadounidense, con la aplicación del coeficiente de estabilización
de referencia que publicaría el Banco Central de la República
Argentina. Asimismo, los decretos 905/02 y 1836/02 -conocidos como "canje
I" y "canje II"-, con sus normas modificatorias y complementarias,
que permitieron, en general y con algunas excepciones, la opción por
"bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses Libor 2012"
o por "bonos del Gobierno Nacional en pesos 2 % 2007", y sobre los
cuales los actores han guardado sugestivo silencio pese al traslado que les
fue conferido. De dicho plexo normativo resulta que a los depositantes en dólares
estadounidenses se les ofreció la opción de obtener su devolución
en moneda argentina en diversos plazos y al cambio de un peso con cuarenta centavos
por dólar más el coeficiente de estabilización de referencia,
o bien en la moneda de origen pero en bonos del Tesoro y a plazos más
prolongados. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, por mayoría,
revocó la sentencia de grado y rechazó la pretensión esgrimida.
Los jueces Belluscio y Maqueda – remitiéndose a su disidencia en el caso
"Provincia de San Luis" (Fallos:326:417), sostuvieron que es formalmente
inadmisible la acción de amparo tendiente a impugnar la constitucionalidad
de la normativa de emergencia, atento a la complejidad fáctica y técnica
del tema en debate, que involucra el examen de cuestiones financieras y bancarias,
así como la ponderación de la política económica
del Gobierno, a fin de distribuir las pérdidas ocasionadas por la situación
económica desorbitada que motivó la adopción de tales medidas.
No obstante ello, si bien consideraron que tales razones eran suficientes para
descalificar la sentencia impugnada, entendieron que la desnaturalización
de la vía del amparo que se había producido en el proceso, sumado
a las consideraciones vertidas por el Procurador General en su dictamen al cual
remiten, entendieron que era necesario poner fin definitivamente a una cuestión
de innegable trascendencia institucional y social. El juez Boggiano, en su voto,
sostuvo que la acción de amparo deducida es inadmisible, en atención
a la complejidad de las cuestiones debatidas, ya que la indagación de
las materias planteadas llevaría a ponderar la política económica
del Gobierno para distribuir las pérdidas ocasionadas por una situación
análoga a la bancarrota privada. Asimismo, señaló que correspondía
revocar la resolución que declaró la inconstitucionalidad de las
normativa de emergencia sobre "corralito financiero" y "pesificación",
pues la decisión política de volver a la situación que
existía antes de la "pesificación asimétrica"
no incumbe a la Corte, sino a los otros poderes de la Nación. Por su
parte, el juez Zaffaroni en su voto, efectuó una distinción en
cuanto al monto de los depósitos y a la aplicación de la pesificación.
La jueza Higthon de Nolasco en su voto, consideró que en virtud de la
naturaleza del depósito bancario, en cuanto constituye un depósito
irregular por el que el Banco adquiere la propiedad de las sumas depositadas
quedando a favor del depositante un crédito personal, el reclamo de los
ahorristas -con relación al corralito financiero y a la pesificación
de los depósitos- configuraba una aspiración a la concreción
de su derecho crediticio y no a la reivindicación de la cosa por lo que
se encontraba alcanzado por las normas de emergencia que establecieron los parámetros
para su satisfacción. El juez Fayt, en disidencia, opinó que la
conversión obligatoria en pesos de los depósitos en moneda extranjera
dispuesta por el art. 2º del decreto 214/2002, importa una quita irreme-
148 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia
diablemente confiscatoria, en tanto revela una situación en la cual el
Estado no suministra un remedio para paliar una situación de emergencia
sino que decide mutar la esencia del derecho adquirido, razón por la
cual la normativa impugnada se encuentra extramuros de la Constitución
Nacional al haber operado una transformación en la sustancia del derecho
de propiedad de los ahorristas. Asimismo, advirtió que el principio del
esfuerzo compartido consagrado en el art. 11 de la ley 25.561 no resulta aplicable
a los depósitos de dinero en entidades bancarias, pues al subsumirse
los mismos dentro de las pautas del contrato de depósito irregular, cuyo
objeto está constituido por la obligación de "custodia"
de la cosa entregada, el deber del depositario de restituir otro tanto de la
cantidad depositada reviste preponderancia, de lo cual puede concluirse que
el principio en cuestión no es compatible con la naturaleza de la relación
contractual derivada de los depósitos bancarios. Algunas cuestiones planteadas:
a) Fundamento de las leyes de emergencia (Acápite X del dictamen del
Procurador General al que remite la mayoría; Considerando 19 del voto
de la jueza Higthon; Considerando 7º de la disidencia del juez Fayt). b)
Requisitos a cumplir por la legislación de emergencia (Considerandos
8º y 9º del voto de la mayoría). c) Facultades del Poder Legislativo
frente a una situación de emergencia (Considerando 8º el voto de
la mayoría; Considerandos 7º y 20 del voto de la jueza Higthon de
Nolasco). d) Exigencia de "razonabilidad" en la legislación
de emergencia (Considerando 9º del voto de la mayoría; Considerando
8º del voto de la jueza Higthon de Nolasco; Considerando 21 de la disidencia
del juez Fayt). e) Depósitos bancarios constituidos en moneda extranjera.
Finalidad de la pesificación (Acápite X del dictamen del Procurador
General al que remite la mayoría). f) Pesificación. Planteo de
inconstitucionalidad. Procedencia de la Acción de amparo (Acápite
X del dictamen del Procurador General al que remite la mayoría; Considerando
9º del voto de la mayoría; Considerandos 14, 15, 17, 18, 29, 30
y 31 del voto del juez Boggiano;) g) Pesificación y derecho de propiedad
(Considerandos 9º; 13 de la mayoría; y Acápite X del dictamen
del Procurador General al que remite; Considerandos 24 y 25 de la disidencia
del juez Fayt). h) Razonabilidad de la normativa de emergencia que estableció
la "pesificación" (Acápite X del dictamen del Procurador
General al que remite la mayoría). Estándar aplicado por la Corte:
– La legislación de emergencia responde al intento de conjurar o atenuar
los efectos de situaciones anómalas, ya sean económicas, sociales
o de Emergencia Económica II 149 otra naturaleza, y constituye la expresión
jurídica de un estado de necesidad generalizado, cuya existencia y gravedad
corresponde apreciar al legislador sin que los órganos judiciales puedan
revisar su decisión ni la oportunidad de las medidas que escoja para
remediar aquellas circunstancias, siempre que los medios arbitrados resulten
razonables y no respondan a móviles discriminatorios o de persecución
contra grupos o individuos. – El fundamento de las leyes de emergencia es la
necesidad de remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el
orden patrimonial, fijando plazos o concediendo esperas, como formas de hacer
posible el cumplimiento de obligaciones, atenuando su gravitación negativa
sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto.
– En situaciones de emergencia, la imperiosa necesidad de afrontar sus consecuencias
justifica una interpretación más amplia de las facultades atribuidas
constitucionalmente al legislador, y en tales condiciones, medios o procedimientos
que en circunstancias normales podrían parecer invá- lidos, suelen
resistir el cotejo con la Ley Suprema, de modo tal que, ante acontecimientos
extraordinarios, el ejercicio del poder de policía atribuido constitucionalmente
al Congreso permita satisfacer las necesidades de una comunidad hondamente perturbadas
y que, en caso de no ser atendidas, comprometerían la paz social y el
interés general cuya custodia constituye uno de los fines esenciales
del Estado Moderno. – Los requisitos a cumplir por las normas de emergencia
para resistir el control de constitucionalidad son: 1º) Que se presente
una situación de emergencia -declarada por el Congreso y con debido sustento
en la realidad- que obligue a poner en ejercicio aquellos poderes reservados
para proteger los intereses vitales de la comunidad; 2º) Que la ley persiga
la satisfacción del interés público: ello es, que no haya
sido dictada en beneficio de intereses particulares sino para la protección
de los intereses básicos de la sociedad; 3º) Que los remedios justificados
en la emergencia sean de aquellos propios de ellas y utilizados razonablemente;
4º) Que la ley sancionada se encuentre limitada en el tiempo y que el término
fijado tenga relación directa con la exigencia en razón de la
cual ella fue sancionada, los que en el caso – ante la evidencia de la
situación y a falta de prueba en contrario, se hayan presentes. – Para
superar el estado de adversidad que implica una situación de emergencia,
todos los sectores deben deponer sus intereses individuales en pos del bienestar
general y, con tal fin, las medidas cuestionadas en el caso no se limitaron
a convertir a pesos los depósitos constituidos en monedas extranjeras,
sino que previeron mecanismos de compensación para morigerar la pérdida
de valor que necesariamente trae aparejado el abandono del sistema de convertibilidad,
decisión de política económica sobre cuyo acierto no pueden
pronunciarse los jueces. 150 Corte Suprema de Justicia de la Nación –
Secretaría de Jurisprudencia – Cabe rechazar la acción de amparo
tendiente a declarar la inconstitucionalidad de la normativa que pesificó,
impidió y limitó la posibilidad de disponer de depósitos
a plazo fijo y en cuentas a la vista, en tanto no se demostró que el
reintegro a $ 1,40 por dólar más el Coeficiente de Estabilización
de Referencia no alcance a cubrir el mismo poder adquisitivo del dinero depositado
– En tanto no se trate de moneda extranjera que estuviese específicamente
destinada al cumplimiento de obligaciones en el exterior, la "pesificación"
se presenta como razonable mientras el importe que se devuelva tenga el mismo
o mayor poder adquisitivo que tenía el depósito originario, ya
que ello no causa perjuicio alguno al acreedor. – Ante la situación de
emergencia que derivó en la "pesificación", la garantía
constitucional de propiedad se encuentra a salvo, ya que los bancos que recibieron
los depósitos cumplirán su obligación de reintegro en las
condiciones impuestas por el Estado -a la paridad de $ 1,40 por U$S 1, más
el Coeficiente de Estabilización de Referencia-, hecho del príncipe
que no está en sus facultades evitar, y el Estado sólo responderá
del perjuicio ocasionado por las medidas en el caso de demostrarse la real existencia
de un perjuicio. – Toda vez que de la crisis de 2001 nadie salió indemne,
reconocer que a los depositantes en dólares se les devuelva sin más
demora el mismo importe de la moneda extranjera en que se registraron sus depósitos
implicaría la creación de una clase privilegiada que no sólo
se habría beneficiado durante un tiempo con intereses en dólares
a una tasa inconcebible, sino que ahora percibiría cantidades que, traducidas
a la moneda argentina, tendrían un poder adquisitivo en el mercado interno
considerablemente mayor al originariamente depositado. – Si bien las primeras
medidas adoptadas en el inicio de la grave crisis del sistema financiero que
se desencadenó a fines de 2001 pueden ser pasibles de reproche jurídico
por el grado de afectación de los derechos individuales, el Estado adoptó
paulatinamente mecanismos que permitieron destrabar una crisis de inusitadas
proporciones, por lo que no es ilegítima la regulación emanada
de dicho plexo normativo ni tampoco se aniquiló el derecho de propiedad
de los depositantes, máxime si se tiene en cuenta que no existe habitante
que no haya sufrido las consecuencias de la aludida crisis económica,
financiera, institucional y social. Texto del Fallo: Dictamen del Procurador
General de la Nación I A fs. 122/129, la Cámara Federal de Apelaciones
de Paraná, al confirmar el fallo de primera instancia, hizo lugar a la
acción de amparo entablada por Alberto Roque Bustos, Gracia Luz Don,
Ramón Evaristo Giacchi y Graciela Guadalupe Dappen contra el Estado Nacional,
el Emergencia Económica II 151 Banco Central de la República Argentina
(B.C.R.A.), el Banco de Entre Ríos S.A. y el BBVA Banco Francés
S.A. En consecuencia, declaró la inconstitucionalidad de las leyes 25.557
y 25.561, de los decretos 1570/01, 71/02, 141/02, 214/02 (arts. 1º, 2º,
4º, 9º y 10) y 320/02 (art. 3º), de las resoluciones 6, 9, 18,
23 y 46 del 2002 del Ministerio de Economía de la Nación, de las
comunicaciones "A" 3446, 3467 y 3468 del Banco Central de la República
Argentina y de toda otra norma que impida, limite o restrinja de cualquier manera
a los actores la posibilidad de disponer inmediatamente de sus depósitos
a plazo fijo y en cuentas a la vista, por un importe total de U$S 1.334.110,00,
de conformidad a las leyes 23.928 y 25.466. Asimismo, ordenó que la entidad
financiera interviniente devuelva los depósitos en el signo monetario
efectuado, en el plazo de diez días. II Disconformes, el Estado Nacional,
el Banco Entre Ríos S.A. y el BBVA Banco Francés S.A. interpusieron
recursos extraordinarios a fs. 132/145, fs. 147/150 y fs. 156/172, respectivamente,
los que fueron concedidos por el a quo únicamente por la cuestión
federal compleja planteada, ya que los desestimó por las causales de
arbitrariedad y de gravedad institucional también invocadas (fs. 181/182).
II.1. Recurso extraordinario del Estado Nacional Las críticas de esta
parte pueden resumirse en que: (i) afecta el interés público,
que se haya producido una injerencia indebida del Poder Judicial en esferas
propias del Ejecutivo; (ii) la vía del amparo es improcedente para discutir
el reclamo de los actores; (iii) se han resuelto cuestiones de discrecionalidad
técnica no justiciables y modificado las circunstancias fácticas;
(iv) se realizó una errónea interpretación de la Convención
Americana de Derechos Humanos; (v) se prescindió de ponderar que el Estado
no puede asegurar a sus habitantes una inmutabilidad patrimonial, cuando acontecimientos
extraordinarios modifican los presupuestos en los cuales se apoya el ordenamiento
jurídico; (vi) el precedente de la Corte de Fallos: 325:28 es inaplicable;
(vii) la declaración de inconstitucionalidad de todas las normas que
restringen la libre disponibilidad de los depósitos, omite considerar
el grave estado de emergencia en el cual se dictaron; (viii) la sentencia carece
de motivación suficiente y (ix) resulta abstracta la declaración
de inconstitucionalidad del decreto 1570/01 y de las normas dictadas consecuentemente,
en tanto establecen la indisponibilidad temporaria de las sumas depositadas
en caja de ahorro, cuentas corrientes y depósitos a plazo fijo, toda
vez que con posterioridad se dictaron sucesivas normas que atemperaron la indisponibilidad
de los fondos de los depositantes. II.2. Recurso extraordinario del Banco de
Entre Ríos S.A. Sostiene que a pesar de lo expresado por el a quo, el
fallo de V.E. en la causa "Smith" no es aplicable al sub lite, pues
allí la Corte se expidió sobre las normas que afectaban la libre
disponibilidad de los depósitos, más no sobre aquellas que se
refieren a la modificación del régimen cambiario. Puntualiza que
se prescindió de considerar dispositivos sobrevinientes a aquel pronunciamiento,
como el decreto 320/02, que atemperó las medidas adoptadas en el decreto
214/02, al suspender su ejecución cuando mediaren razones que pusieran
en riesgo la vida, la salud o la integridad física de las personas o
cuando éstas resultaren mayores de 75 años. Asimismo, dice que
la Cámara debió tomar en cuenta el decreto 905/02, que otorga
a los depositantes la posibilidad de mantener sus ahorros en la moneda de origen,
a través de la opción en bonos en dólares estadounidenses.
152 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia
Destaca que en las actuales circunstancias, los titulares de los depósitos
se encuentran en mejor situación que los alcanzados por el "Plan
Bonex" de la década del "90, ya que ahora se les permite optar
por diversos bonos, cuando entonces tales títulos les habían sido
asignados en forma compulsiva. Entiende que la sentencia afecta al principio
de igualdad consagrado en el art. 16 de la Constitución Nacional pues,
en el estado emergencia que atravesaba el país, se debía con mayor
razón armonizar los intereses de todos y no conferir prerrogativas a
unos ahorristas en desmedro de otros. II.3. Recurso extraordinario del BBVA
Banco Francés S.A. (i) La sentencia afecta el interés público
comprometido, pues se produce una injerencia indebida del Poder Judicial en
esferas propias del Ejecutivo; (ii) se han resuelto cuestiones de discrecionalidad
técnica no justiciables y modificado las circunstancias fácticas;
(iii) se interpretó erróneamente la Convención Americana
de Derechos Humanos; (iv) se prescindió de ponderar que el Estado no
puede asegurar a sus habitantes una inmutabilidad patrimonial frente a acontecimientos
extraordinarios que modifican los presupuestos en los cuales se apoya el ordenamiento
jurídico; (v) el precedente de V.E. de Fallos: 325:28 es inaplicable;
(vi) al declararse la inconstitucionalidad de todas las normas que restringen
la libre disponibilidad de los depósitos, se omitió considerar
el grave estado de emergencia en el cual se dictaron (vii) la sentencia carece
de fundamentos (viii) desconoce las previsiones de la ley 21.526, pues avanza
sobre las facultades de superintendencia y contralor del Banco Central y su
misión fundamental de preservar el valor de la moneda (Carta Orgánica
aprobada por la ley 24.144). Además, la declaración de inconstitucionalidad
de las normas dictadas para evitar la crisis y superar la situación de
emergencia, afecta la liquidez y solvencia del sistema financiero y (ix) es
abstracta la declaración de inconstitucionalidad del decreto 1570/01
y de las normas dictadas consecuentemente, en cuanto establecen la indisponibilidad
temporaria de las sumas depositadas en caja de ahorro, cuentas corrientes y
depósitos a plazo fijo, toda vez que con posterioridad se dictaron sucesivas
normas que atemperaron la indisponibilidad de los fondos de los depositantes.
III Debido a que se emitieron nuevas normas que podrían incidir de modo
sustancial en la resolución de la controversia, tal como se había
efectuado en causas análogas, el Tribunal -con disidencia del juez Vázquez-
corrió traslado a las partes por cinco días (fs. 188) para que
manifiesten lo que consideren pertinente sobre esta nueva situación.
Sólo contestaron el Estado Nacional mediante el escrito de fs. 197/204
y el BBVA Banco Francés S.A. (fs. 215/219), aunque éste fuera
del plazo asignado (conf. decreto de fs. 220). IV Los recursos extraordinarios
deducidos son formalmente admisibles, en tanto se cuestiona la inteligencia
de normas federales y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa
ha sido contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas (art. 14, inc.
3º, de la ley 48). Cabe tener presente que en la tarea de esclarecer la
inteligencia de aquel tipo de normas, la Corte no se encuentra limitada por
las posiciones del a quo ni de las partes, sino que le incumbe realizar una
declaratoria sobre el punto disputado (conf. doctrina de Fallos: 323:1491 y
sus citas) y, en lo que concierne a las causales de arbitrariedad invocadas,
estimo que se vinculan Emergencia Económica II 153 de modo inescindible
con los temas federales en discusión. Por ello, deben ser examinados
en forma conjunta (conf. doctrina de Fallos: 308:1076; 322:3154; 323:1625, entre
muchos otros), circunstancia que, en el caso, neutraliza las consecuencias que
traería aparejada la falta de queja ante la denegación por la
Cámara del remedio extraordinario. V Es preciso indicar que durante el
transcurso del proceso se han dictado más normas sobre la materia discutida,
que deben ser consideradas para su solución, en virtud de la jurisprudencia
del Tribunal a cuyo tenor sus sentencias deben considerar las modificaciones
introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes
de las cuales no es posible prescindir (Fallos: 312:555; 315:123, entre muchos
otros). Por aplicación de tal doctrina, estimo que resulta inoficioso
pronunciarse sobre la declaración de inconstitucionalidad del art. 3º
del decreto 320/02. En efecto, al sustituir el texto del art. 12 del decreto
214/02, dicho decreto suspendió por el plazo de ciento ochenta días
el cumplimiento de las medidas cautelares y la ejecución de sentencias
en todos los procesos judiciales que pudieran suscitarse con relación
a las medidas económicas adoptadas a partir del decreto 1570/01 las que
se discuten en el sub lite-. El mencionado plazo, fijado en esta disposición,
vigente desde que fue publicado en el Boletín Oficial el 15 de febrero
de 2002 (número extraordinario) (confr. art. 4º), se encuentra obviamente
cumplido. Igual conclusión puede predicarse del plazo de ciento veinte
días hábiles de suspensión para el cumplimiento y la ejecución
de todas las medidas cautelares y sentencias definitivas dictadas en los procesos
judiciales a los que se refiere el art. 1º de la ley 25.587, que dispuso
el art. 1º del decreto 1316/02 (ratificado por el art. 62 de la ley 25.725),
cuya inconstitucionalidad también declaró el a quo, aunque de
modo implícito, pues dicho término debe contarse desde el 24 de
julio de 2002 (confr. art. 5º del decreto 1316/02), fecha de publicación
en el Boletín Oficial, y al presente también ha expirado. VI Un
examen detenido de las normas cuya inconstitucionalidad de forma general declaró
la Cámara, permite concluir que no todas tienen relación directa
e inmediata con las cuestiones en debate, circunstancia que revela un exceso
en el modo de adoptar la más grave de las decisiones posibles por parte
de un órgano jurisdiccional, la declaración de invalidez constitucional
de una norma, que por ser ultima ratio del orden jurídico, debe tomarse
con extremo cuidado y sólo después de un análisis profundo
de la situación (conf. doctrina de Fallos: 324:3345; 325:645, por citar
solo algunos recientes). Dejando de lado la declaración de inconstitucionalidad
de los arts. 3º y 1º de los decretos 320/02 y 1316/02, respectivamente
por los motivos ya indicados, se advierte que la ley 25.557 y los arts. 1º,
9º y 10 del decreto 214/02 carecen de relación directa e inmediata
con los derechos federales debatidos. Esto es así, porque dicha ley incorporó
excepciones a los límites para el retiro de fondos que había dispuesto
el decreto 1570/01, derogó los incs. b) y c) del art. 1º del decreto
1606/01 y aclaró expresamente que no implicaba ratificación expresa
ni tácita de aquéllos (arts. 1º, 2º y 3º). Los
artículos indicados del decreto 214/02, tampoco se relacionan con los
depósitos que los actores efectuaron en las entidades financieras demandadas,
a diferencia de lo que sucede 154 Corte Suprema de Justicia de la Nación
– Secretaría de Jurisprudencia con el art. 2º, ya que se refieren
a otras deudas (art. 1º), facultan a emitir bonos del Tesoro nacional por
los que podrán optar los depositantes en el sistema financiero para recuperar
sus fondos (art. 9º), o tienen por destinatarios a las entidades financieras,
sin incidir en la situación de los aquí demandantes (art. 10).
VII Para considerar el fondo del asunto, se debe tratar, por un lado, la doctrina
de la emergencia y, por el otro, que la declaración de inconstitucionalidad
de un precepto de jerarquía legal constituye la más delicada de
las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, pues configura
un acto de suma gravedad que debe ser considerado ultima ratio del orden jurídico
(Fallos: 324:920, entre otros), por lo que sólo cabe formularla cuando
un acabado examen del precepto conduce a la convicción cierta de que
su aplicación conculca el derecho o la garantía constitucional
invocados (Fallos: 321:441 y su cita). Es oportuno señalar que la doctrina
de la emergencia no es tema novedoso en la historia argentina ni en la jurisprudencia
del Tribunal. Sin embargo, cabe atribuir características particulares
y de inusitada gravedad a la crisis que afecta a la Nación desde los
últimos años de la década anterior, que hizo eclosión
a fines de 2001 y produjo, entre otras consecuencias, la declaración
legal del estado de emergencia pública en materia social, económica,
administrativa, financiera y cambiaria (ley 25.561). El contexto económico,
social e institucional que rodeó a las medidas cuya inconstitucionalidad
declaró el a quo no puede ser soslayado, pues se corre el peligro cierto
de encontrar soluciones abstractas, y por lo mismo, desvinculadas de la realidad
nacional. Es un hecho de público y notorio conocimiento que la Argentina
se vio enfrentada al impacto de una crisis terminal de descomunales consecuencias
sobre el bienestar del conjunto de la población. La abrupta caída
en los niveles de producción y consumo, acompañados por un franco
retroceso en las variables sociales, generaron el comienzo del derrumbe del
régimen de política económica implementado durante la década
del noventa. Asociado con un tipo de cambio irreal debido a la sobrevaluación
del peso con relación al dólar, existió una desmedida estimación
del nivel de riqueza El esquema se fue convirtiendo en un generador de desequilibrios
estructurales profundos a nivel de la producción, el empleo, la distribución
del ingreso, la situación fiscal, las cuentas externas y la evolución
de la deuda. Durante 2001, cuando la vulnerabilidad externa de la economía
quedó en evidencia, con un tipo de cambio distorsionado, una avanzada
recesión y una insostenible dinámica de endeudamiento, surgieron
dudas sobre la viabilidad del sistema financiero en su conjunto. En un contexto
durante el cual se redujo la liquidez de los bancos y se incrementó la
exposición al riesgo de default soberano, empezó a configurarse
un círculo vicioso que condujo a un masivo retiro de depósitos,
de carácter preventivo en los primeros meses del año y luego en
forma sostenida y catastrófica hacia noviembre, con la consiguiente pérdida
de reservas. Todo ello precipitó el descalabro económico ocurrido
a fines de aquel año y la consecuente quiebra del sistema de pagos. Un
dato ilustrativo de esta realidad fue el aumento del índice de litigiosidad
del fuero comercial de esta Ciudad, lo que se refleja en la cantidad de procesos
y cuestiones incidentales vinculadas a la ley de concursos y quiebras. En el
año 2000 se iniciaron 44.000 procesos y ascendieron a 45.000 durante
el año 2001. Esta cifra cayó a 41.000 en el 2002, mientras que
el año Emergencia Económica II 155 2003 bajó a 38.000,
según datos de la Secretaría de Estadísticas de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación. Hacia fines del 2001 se verificaban
casi cuarenta meses de recesión, un altísimo déficit fiscal
de alrededor del 6% del PBI; una brusca caída de reservas y de depósitos
estimadas en 42% y 20%, respectivamente, un marcado deterioro de la solvencia
del sistema financiero que se tradujo, entre otras manifestaciones, en la pérdida
de su capacidad prestable y en su posterior colapso. Al 31 de diciembre de aquel
año existían 108 entidades dentro del sistema financiero, entre
bancos públicos, privados y entidades no bancarias, cifra que se redujo
a 99 al año siguiente. La contracción del sistema no fue mayor
por la importantísima intervención del B.C.R.A. (más de
veinte mil millones de pesos) entre julio de 2001 y julio de 2002, por medio
de adelantos y redescuentos a las entidades financieras, con un enorme costo
para la sociedad en su conjunto. Este comportamiento de la autoridad de control
se debió a la situación de gravedad y riesgo en que se encontraba
el sistema financiero. Tampoco se puede olvidar que hacia esa época circulaban
una cantidad muy importante de títulos de deuda en los distintos territorios
provinciales, las llamadas "cuasi-monedas" (alrededor de ocho mil
millones de pesos). En la actualidad, en su mayoría fueron rescatados
por el B.C.R.A. (93,50%) (1). Este conflictivo cuadro de situación produjo
fuertes desajustes en la economía real, en la balanza de pagos y en los
sectores fiscal, financiero y cambiario. Así, el país llegó
a ocupar el primer lugar en la medición de "riesgo-país",
tal como se puede fácilmente comprobar con las informaciones periodísticas
de la época. El 3 de enero de 2001 este índice rondaba los 760
puntos y subió hasta 5.200 puntos al 28 de diciembre de 2001. Pero la
crisis no fue solo económica, sino que afectó a todos los órdenes
de la vida social. Según el censo nacional de ese año, la cantidad
de hogares con necesidades básicas insatisfechas era para todo el país
de 14,3%, pero en el 30% de las provincias la cifra superó el 20%. Antes
de la derogación del régimen de convertibilidad, en mayo de 2001,
por debajo de la línea de indigencia se encontraba el 11,6% de la población
y cinco meses más tarde, este guarismo trepó dos puntos más.
A su vez, por debajo de la línea de pobreza se encontraba casi el 36%
de la población y hacia fin de ese año, esa cifra ya superaba
el 38%. El Poder Ejecutivo Nacional, entre las medidas que adoptó, debió
elevar la cantidad de beneficiarios de programas de empleo de casi 92.000, en
promedio para el 2001 a 1.400.000, en promedio para el año siguiente.
Todos los datos consignados fueron tomados de informes del Instituto Nacional
de Estadísticas y Censos. Para graficar esta grave situación se
puede recurrir al voto de uno de los ministros de esa Corte cuando dijo: "las
circunstancias políticas, sociales y económicas que precedieron
y siguieron a la promoción de este caso encuentran difícil comparación
en la historia de la Argentina contemporánea. La renuncia y sucesión
de un presidente constitucional en medio de graves protestas sociales, muchas
de las cuales derivaron en la muerte de los manifestantes. La crisis económica
que amenazaba convertirse en catástrofe. La huida de las reservas, la
salida de la convertibilidad, la devaluación, la quiebra de la relación
de confianza de los ahorristas con los bancos, la caída del consumo interno,
los ajustes, la inflación, el aumento del desempleo y la subocupación,
la exclusión y la indigencia simbióticamente unidas al caos social,
político y económico, desfibraron el sistema de creencias sobre
el que se asienta la Nación y la vida del Estado. La crisis no ha dejado
resquicios sin penetrar. De ahí que la reconstrucción requiera
medidas extremas y cambios severos. Según surge del entramado de normas
dictadas el 156 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría
de Jurisprudencia Gobierno trata de lograr el equilibrio fiscal, sustituir las
importaciones, financiar las exportaciones, administrar el superávit
comercial. Sin apoyo exterior, reordenar el sistema financiero evitando la sangría
del Banco Central de la República Argentina como prestamista final, afirmando
su función de receptor de las divisas provenientes del comercio exterior.
A esto debe agregarse la recomposición de los salarios, las jubilaciones
y los subsidios de inclusión a fin de impulsar y renivelar el consumo"
(Fallos: 326:417, voto del juez Fayt, cons. 14, p. 518). La magnitud de los
problemas que nos aquejan desde hace mucho tiempo, tanto los que provocaron
el aludido estado de crisis como los que surgieron a raíz de medidas
adoptadas para conjurarlo, constituye un hecho notorio cuyo desconocimiento
impediría encontrar un camino para su solución definitiva. VIII
La legislación de emergencia responde al intento de conjurar o atenuar
los efectos de situaciones anómalas, ya sean económicas, sociales
o de otra naturaleza, y constituye la expresión jurídica de un
estado de necesidad generalizado, cuya existencia y gravedad corresponde apreciar
al legislador sin que los órganos judiciales puedan revisar su decisión
ni la oportunidad de las medidas que escoja para remediar aquellas circunstancias,
siempre, claro está, que los medios arbitrados resulten razonables y
no respondan a móviles discriminatorios o de persecución contra
grupos o individuos (v. dictamen del Procurador General en la causa publicada
en Fallos: 269:416, donde también se efectúa una reseña
de los casos en que el Congreso -o el Poder Ejecutivo en ejercicio de facultades
legislativas- hicieron uso de sus poderes para dictar leyes de ese carácter).
Desde sus orígenes el Tribunal ha señalado que los derechos declarados
por la Constitución Nacional no son absolutos y están sujetos,
en tanto no se los altere sustancialmente, a las leyes que reglamenten su ejercicio
(art. 28), así como que tales restricciones pueden ser mayores en épocas
de emergencia en aras de encauzar la crisis y de encontrar soluciones posibles
a los hechos que la determinaron, pues la obligación de afrontar sus
consecuencias justifica ampliar, dentro del marco constitucional, las facultades
atribuidas al legislador, al punto de que el pago de créditos y retroactividades
pueda diferirse con la razonabilidad que surge de los temas examinados. Cabe
también recordar que el derecho positivo argentino es particularmente
explícito en lo que concierne a la legitimidad de la suspensión
de los derechos personales como recurso propio del poder de policía,
a fin de proteger el interés público en presencia de desastres
o graves perturbaciones de carácter físico, económico o
de otra índole, siempre, claro está, que no se altere la sustancia
de tales derechos. La Corte ha dicho que el Gobierno está facultado para
sancionar las leyes que considere convenientes, siempre que sean razonables
y no desconozcan las garantías o las restricciones que impone la Constitución,
pues no debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión
que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos: 171:79), toda
vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios
(doctrina de Fallos: 238:76). Con referencia al derecho de propiedad, se ha
señalado que no hay violación del art. 17 de la Constitución
Nacional cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva
a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos
ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción
de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad. Es
que hay limitaciones impuestas por la necesidad de ate- Emergencia Económica
II 157 nuar o superar una situación de crisis que, paradójicamente,
también están destinadas a proteger los derechos presuntamente
afectados, que existe el riesgo de que se conviertan en ilusorios ante procesos
de desarticulación del sistema económico y financiero (Fallos:
313:1513, consid. 56, p.1554). Se ha señalado que la restricción
que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe
ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en
la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato. También,
que está sometida al control de constitucionalidad, toda vez que a diferencia
del estado de sitio, la emergencia no suspende las garantías constitucionales
(conf. Fallos: 243:467, voto de los jueces Aristóbulo D. Aráoz
de Lamadrid y Julio Oyhanarte). El Procurador General, Dr. Horacio Larreta,
en dictamen del 6 de septiembre de 1934, con motivo del recurso extraordinario
deducido en una causa sobre consignación de intereses, enumeró
los cuatro requisitos que debe llenar una ley de emergencia para que su sanción
esté justificada, y que ya habían sido mencionados por Chief Justice
Hughes, en el caso "Home Building v. Blaisdell": "Es necesario
para ello: 1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado
el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga
como finalidad legítima, la de proteger los intereses generales de la
sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable,
acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duración
sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas
que hicieron necesaria la moratoria" (conf. Fallos: 172:21; 313:1513 y
sus citas, así como dictamen de esta Procuración General en la
causa "Tobar" [Fallos: 325:2059]) IX Aprecio que las medidas adoptadas
por el Estado, a través de sus Poderes Ejecutivo y Legislativo para conjurar
la crisis bajo examen, está dentro de las que se reconocen como válidas
en el marco de la emergencia. Como se dijo, no escapa al conocimiento de cualquiera
de los miembros de la comunidad nacional la grave situación económica,
financiera, institucional y social que se produjo a fines de 2001. El plexo
normativo integrado por leyes, decretos, resoluciones ministeriales y circulares
del B.C.R.A., fue dictado en el espacio de pocos meses, con muchas normas de
vigencia efímera, al punto que -como se vio- no subsisten. Ese conjunto
normativo tuvo como objetivo poner fin a la grave situación de orden
económico que estaba afectando al sistema financiero argentino. Cabe
recordar cronológicamente cómo se fue tejiendo ese plexo, ante
la evidente necesidad de encontrar acciones eficaces para paliar la emergencia:
a) El 1º de diciembre de 2001, el Poder Ejecutivo dictó el decreto
1570/01 -invocando facultades conferidas por los incs. 1º, 2º y 3º
del art. 99 de la Constitución Nacional- y, en lo que aquí interesa,
dispuso la prohibición de los retiros en efectivo por sumas superiores
a los $ 250 o U$S 250 semanales por cuenta (art. 2º, inc. a); autorizó
al Banco Central a disminuir la restricción cuando el saldo total de
los depósitos del sistema aumentase respecto del nivel de cierre del
30 de septiembre de 2001 y las tasas de interés fuesen a su juicio normales
(art. 3º), pero permitió la plena disponibilidad del dinero depositado,
sea en cuentas a la vista o a plazo, a través de "…cualquier tipo
de operatoria bancaria que no implique disminución de fondos en el sistema
financiero", a la vez que ratificó su intangibilidad en los términos
de la ley 25.466 (art. 4º). Este decreto fue modificado por su similar
1606/01, que, entre otras medidas, excluyó de su ámbito de aplicación
a los retiros en efectivo necesarios para atender el pago de sueldos que no
debieren hacerse por vía bancaria (art. 1º, inc. a). 158 Corte Suprema
de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia Durante
ese mes se produjeron acontecimientos sociales e institucionales de gran trascendencia,
tales como situaciones de protesta ciudadanas que desembocaron en enfrentamientos
con saldos lesivos, en cuanto a personas heridas y fallecidas, en la renuncia
de un presidente y el consiguiente proceso de recambio de las autoridades ejecutivas.
El 24 de diciembre de 2001, la República Argentina anunció que
había dispuesto diferir el pago de intereses y capital correspondientes
a la deuda pública externa, debido a la persistente recesión económica
que, sumada a la falta de acceso a los mercados internacionales de capitales,
habían debilitado las finanzas públicas con graves inconvenientes
para los argentinos (v. comunicado de prensa de la Secretaría de Finanzas
del Ministerio de Economía de la Nación, disponible en http://www.
mecon.gov.ar/download/financiamiento/cp24-12-01.pdf). b) El 6 de enero de 2002
se promulgó la ley 25.557 y, aunque dejó expresamente a salvo
que no importaba ratificación ni expresa ni tácita de los decretos
1570/01 y 1606/01 (art. 3º), excluyó del tope a los retiros en efectivo
establecido en el inc. a) del art. 2º del decreto 1570/01 a los importes
acreditados correspondientes a los rubros laborables, previsionales y de carácter
alimentario en general, permitiendo su libre y entera disponibilidad por parte
de sus titulares (art. 1º). Con relación a las cuentas no salariales
y previsionales, el límite original de $ 250 fijado por el decreto 1570/01,
fue elevado a $ 300 por la resolución 6/02 del Ministerio de Economía,
que mantuvo por sus posteriores resoluciones 9/02 y 18/02. c) También
el 6 de enero de ese año, el Congreso Nacional sancionó la ley
25.561, por la cual, con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución
Nacional, declaró la emergencia pública en materia social, económica,
administrativa, financiera y cambiaria, delegando en el Poder Ejecutivo Nacional,
hasta el 10 de diciembre de 2003 -luego prorrogado hasta el 31 de diciembre
de 2004 por la ley 25.820-, el ejercicio de las facultades en ella establecidas
a fin de "proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y
del mercado de cambios" y "reglar la reestructuración de las
obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen
cambiario instituido por el art. 2º" (incs. 1º y 4º, respectivamente,
del art. 1º). En cuanto aquí interesa, la ley 25.561 previó
que el Poder Ejecutivo disponga medidas tendientes a disminuir el impacto producido
por la modificación de la paridad de cambio dispuesta en el art. 2º,
en las personas de existencia visible o ideal que mantuviesen con el sistema
financiero deudas nominadas en dólares estadounidenses u otras divisas
extranjeras. Al efecto, se lo facultó a dictar las normas necesarias
para su adecuación (art. 6º, de la ley citada). También lo
autorizó a establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios
en las entidades financieras comprendidas y emergentes del impacto producido
por las medidas autorizadas en el párrafo precedente, las que podrán
incluir la emisión de títulos del Gobierno Nacional en moneda
extranjera garantizados. Con relación a los depósitos afectados
por el decreto 1570/01, esa ley dispuso que el Poder Ejecutivo adopte medidas
tendientes a preservar el capital de los ahorristas depositado en entidades
financieras a la fecha de entrada en vigencia de dicho decreto, reestructurando
las obligaciones originarias de modo compatible con la evolución de la
solvencia del sistema financiero. La protección comprendía a los
depósitos efectuados en divisas extranjeras. La ley 25.820 aclaró
que la obligación de preservar el capital de los ahorristas, podía
cumplirse mediante opciones de canje de títulos de la deuda del Estado
Nacional (conf. art. 2º). Emergencia Económica II 159 La ley 25.561
suspendió la vigencia de la Ley de Intangibilidad de los Depósitos
25.466 hasta que fuese superada la emergencia del sistema financiero o hasta
que el Poder Ejecutivo la considerase superada (art. 15). d) Por decreto 71/02,
del 9 de enero de 2002, dictado como norma reglamentaria de la ley 25.561, el
Poder Ejecutivo Nacional estableció la relación de cambio entre
el peso y el dólar estadounidense, en los términos del art. 2º
de esa ley. En tal sentido, dispuso que las operaciones de compra y venta de
esa divisa extranjera que efectúe el B.C.R.A. en el mercado oficial de
cambios, serían a $ 1,40 por cada dólar estadounidense. Luego
se sustituyó este régimen por uno de mercado único y libre,
por el cual se canalizarían todas las operaciones de cambio de divisas
extranjeras (art. 1º del decreto 260/02). e) El mismo decreto 71/02, en
su art. 5º, facultó al Ministerio de Economía a reglamentar
la oportunidad y modo de disposición por sus titulares de los depósitos
en pesos o en divisas extranjeras, pauta modificada a su vez por el decreto
141/02 en cuanto a la devolución de saldos en monedas extranjeras. La
atribución fue ejercida por medio de la resolución 6/02, cuyo
anexo I contiene un "Cronograma de Vencimientos Reprogramados de los Depósitos",
con relación a las imposiciones en moneda extranjera, que fue modificado
por las resoluciones del Ministerio de Economía 9, 18, 23 y 46, todas
del 2002. f) El B.C.R.A. mediante diversas instrucciones a las entidades financieras
detalló los criterios a aplicar en el proceso de reprogramación
de depósitos financieros (comunicación "A" 3426 y sucesivas
complementarias y modificatorias). En ese cuerpo regulatorio se precisaron distintas
situaciones alcanzadas por las normas de emergencia. Concretamente, se estableció
que se podrían desafectar los depósitos reprogramados para los
mayores de 75 años y para atender gastos médicos en el país
o en el exterior del titular, sus ascendientes, descendientes y cónyuge;
para aplicar al pago del precio -total o parcial- de vehículos automotores
0 km, o de los comandos de adaptación necesarios y de la caja de transmisión
a fin de ser incorporados a vehículos de fabricación nacional
destinados al uso personal de personas con discapacidad, sea de alguno de los
titulares originales de la cuenta o miembro de su grupo familiar (conf. sección
3, texto según comunicación "A" 3828). También
se admitió la transferencia entre entidades financieras de certificados
representativos de saldos reprogramados -originados por depósitos en
moneda nacional o extranjera- cuando su titular los aplique al pago de la adquisición
de inmuebles, vehículos automotores 0 km -incluidas las máquinas
agrícolas, viales e industriales- y embarcaciones nuevas de origen local
de hasta 60 t de arqueo. En tales casos el beneficiario de los certificados
cedidos podía mantenerlos como depósito en la entidad receptora,
según las condiciones de reprogramación que contuvieran, o aplicarlos
a la cancelación de obligaciones contraídas hasta el 5 de enero
de 2002 que registrara en esa entidad, o acreditar su importe en cuentas corrientes
o cajas de ahorro, siempre que los titulares originales de ellos y eventuales
endosantes fueran personas físicas que reunieran las condiciones establecidas
en el mismo régimen (conf. sección 5, texto según comunicaciones
"A" 3828 y "B" 7698). Se previó que los deudores
de las entidades bancarias podrían aplicar depósitos reprogramados
(CEDROS), con carácter de dación en pago, total o parcial, a las
financiaciones recibidas hasta el 5 de enero de 2002, e incluso a las que con
posterioridad hubieran sido refinanciadas, siempre que se cumplieran las condiciones
previstas a tal fin (conf. sección 13, comunicación "C"
35.608). g) En el marco de esa emergencia económica, el Poder Ejecutivo
procedió a dictar, invocando las facultades del art. 99, inc. 3º
de la Constitución Nacional, el decreto 214/02, por el 160 Corte Suprema
de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia cual -en
lo que aquí interesa- se transformaron a pesos "todos los depósitos
en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras existentes en
el sistema financiero", a razón de pesos uno con cuarenta centavos
($ 1,40) por cada dólar estadounidense, o su equivalente en otra moneda
extranjera y se aclaró que la entidad financiera cumpliría su
obligación devolviendo pesos a la relación indicada (art. 2º).
A esos depósitos se le deben aplicar el coeficiente de estabilización
de referencia (CER), más intereses (art. 4º). Así pues, en
un marco dentro del cual era difícil compatibilizar la abrupta derogación
de la convertibilidad, la devaluación de la moneda nacional y la confirmada
prohibición de indexar, emerge el denominado coeficiente de estabilización
de referencia (CER), vigente desde el 3 febrero de 2002 (art. 4º, decreto
cit.). Posteriormente, la resolución 47/02, del Ministerio de Economía,
dispuso que el CER se compondrá por la tasa de variación diaria
obtenida de la evolución mensual del Indice de Precios al Consumidor
(IPC) publicado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos, e
igual criterio adoptó la ley 25.713 (art. 1º). Esa misma ley contempló
diversas excepciones a la aplicación del CER, tales como préstamos
otorgados por entidades financieras (art. 2º), contratos de locación
de inmuebles cuyo locatario fuere una persona física y el destino de
la locación fuere el de vivienda única familiar y de ocupación
permanente que hubiesen sido celebrados con anterioridad a la sanción
de la ley 25.561. Sus renovaciones o los nuevos contratos serían libremente
pactados (art. 3º). A tales obligaciones se las actualiza, entre el 1º
de octubre de 2002 y el 31 de marzo de 2004, en función de la aplicación
de un coeficiente de variación de salarios (CVS) (art. 4º, texto
según ley 25.796). Esta última ley facultó al Poder Ejecutivo,
a través del Ministerio de Economía, a emitir "Bonos del
Gobierno Nacional en pesos a tasa variable 2013", por un monto de hasta
dos mil ochocientos millones de pesos ($ 2800 millones), a los fines de compensar
a las entidades financieras, de manera total, única y definitiva los
efectos generados por la vigencia de normas de orden general en virtud de las
cuales es de aplicación, sobre algunos de sus activos, el Coeficiente
de Variación de Salarios (CVS), y sobre algunos de sus pasivos, el Coeficiente
de Estabilización de Referencia (CER). Las leyes 25.713 y 25.796 fueron
reglamentadas por el decreto 117/04. El decreto 214/02 fue modificado por los
decretos 320/02, 410/02, 471/02, 494/02; 704/02, 762/02, 905/02, 992/02, 1267/02
y 1836/02, dispositivos que, a su vez, han sido reglamentados por numerosas
resoluciones del Ministerio de Economía, y comunicaciones del Banco Central
de la República Argentina. h) A esta altura de los acontecimientos, el
Congreso Nacional sancionó la ley 25.587, que reguló las medidas
cautelares a dictarse en los procesos judiciales iniciados como consecuencia
de la ley 25.561, aunque estableció diversas excepciones, como la prueba
de que existan razones suficientes que pongan en riesgo la vida, la salud, o
la integridad física de las personas, o cuando la reclamante sea una
persona física de setenta y cinco (75) o más años de edad
(art. 1º, tercer párrafo). i) Por decreto 494/02, se implementaron
alternativas a favor de los titulares de depósitos en moneda extranjera
originalmente pactada, como también de aquéllos en pesos, mediante
la opción de recibir "Bonos del Gobierno Nacional en Dólares
Estadounidenses 2% 2012", "Bonos del Gobierno Nacional Capitalizables
en Dólares Estadounidenses LIBOR + 1% 2012" y "Bonos del Gobierno
Nacional en Pesos 3% 2007", previéndose las condiciones de emisión
y demás modalidades para ejercer la opción. Emergencia Económica
II 161 Luego, por decreto 620/02 se permitió a los titulares de los depósitos
constituidos en el sistema financiero, referidos en los arts. 9º del decreto
214/02, 9º del decreto 410/02 y 1º y 2º del decreto 494/02, optar
por la sustitución de sus depósitos reprogramados por bonos, conforme
a las condiciones establecidas a tal efecto en el decreto citado en último
término, sin aplicarse límite de monto alguno. Cabe aclarar que
los decretos 494/02 y 620/02 fueron derogados por decreto 905/02 (art. 1º),
cuyo desarrollo se efectúa a continuación. j) El 31 de mayo de
2002, el decreto 905/02 dispuso que los titulares de depósitos originariamente
constituidos en moneda extranjera que fueron convertidos a pesos en virtud de
lo dispuesto en el decreto 214/02, cualquiera fuera el monto del saldo reprogramado
en los términos de las resoluciones 6/02, 9/02, 18/02, 23/02 y 46/02,
del Ministerio de Economía, tendrían la opción de recibir,
a través de la entidad financiera correspondiente, en pago (total o parcial)
cancelatorio de dichos depósitos, "Bonos del Gobierno Nacional en
dólares estadounidenses Libor 2012", cuyas condiciones de emisión
se detallan en el art. 10, a razón de cien dólares estadounidenses
(U$S 100) de valor nominal por cada ciento cuarenta pesos ($ 140) de depósito
reprogramado, quedando a cargo del Estado Nacional la acreditación de
los bonos mencionados (art. 2º). El art. 4º del mencionado decreto
previó que los titulares de los depósitos en entidades financieras
cualquiera fuera su moneda de origen y los cuotapartistas de Fondos Comunes
de Inversión, en la proporción correspondiente, que sean: a) personas
físicas de setenta y cinco (75) años o más de edad; b)
personas físicas que los hubieran recibido en concepto de indemnizaciones
o pagos de similar naturaleza en concepto de desvinculaciones laborales y c),
personas físicas que atraviesen situaciones en las que estuvieran en
riesgo su vida, su salud o su integridad física, las que serán
consideradas individualmente, podrían optar por recibir, a través
de la entidad financiera correspondiente, en dación en pago, total o
parcial de dichos depósitos, por hasta el importe que fue objeto de reprogramación,
"Bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses Libor 2005",
en las condiciones de emisión detalladas en el art. 12, a la equivalencia
de cien dólares estadounidenses (U$S 100) de valor nominal por cada ciento
cuarenta pesos ($ 140) de depósito, en cuyo caso quedaba a cargo del
Estado Nacional la acreditación de los bonos. El art. 8º de la resolución
92/02 del Ministerio de Economía aclaró que la opción prevista
en los incisos a), b) y c) transcriptos, podría ser ejercida hasta el
importe total de sus depósitos, independientemente de haber sido alcanzados
por la reprogramación, mientras que el art. 9º, especificó
que si esta opción fuera ejercida por la totalidad del depósito
respectivo, los redondeos establecidos en los artículos 7º, 8º
y 9º de la resolución 81/02, del Ministerio de Economía,
serían de libre disponibilidad y en pesos. Finalmente, el art. 5º
del decreto 905/02 previó que, sin perjuicio de lo establecido en su
art. 2º, los titulares de depósitos constituidos originalmente en
moneda extranjera en entidades financieras que tengan saldo de depósito
reprogramado de hasta diez mil pesos ($ 10.000), tendrían la opción
de recibir, a través de la entidad financiera correspondiente, en dación
en pago, total o parcial, de dichos depósitos, por hasta el importe referido,
"Bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses Libor 2005",
cuyas condiciones de emisión se detallan en el art. 12, a la equivalencia
que determine el Ministerio de Economía, quedando a cargo del Estado
Nacional la acreditación de tales bonos. k) A su turno, el decreto 1836/02
otorgó nuevas opciones a los ahorristas para recuperar sus fondos en
efectivo en algunos casos (cuando los montos no superaban $ 7000 de depósito
162 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia
reprogramado), pudiendo, a su vez, la entidad financiera respectiva extender
dicha opción por hasta un monto de $ 10.000, así como para salir
de la reprogramación de los depósitos a los titulares de "CEDROS",
mediante dos modalidades: a) recibir a través de la entidad financiera
correspondiente, en dación en pago de dicho certificado, "Bonos
del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses 2013", cuyo precio
de suscripción fijó a razón de U$S 100 de valor nominal
por cada valor nominal $ 140 de aquel certificado, ajustado por el coeficiente
de estabilización de referencia (CER) hasta la fecha de emisión
del bono, conjuntamente con una "Opción de Venta de Cupones"
a ser otorgada por la entidad financiera en los términos que establece
el mismo decreto; o b) transformar el saldo reprogramado en "Letras de
plazo fijo" en pesos emitidas por cada entidad financiera, conjuntamente
con una opción de conversión a moneda de origen emitida por el
Estado Nacional, cuyas condiciones de emisión detalló en su art.
7º, inc. b) (art. 4º, texto según decreto 2167/02). Además
de esa opción, también se dispuso que, sin perjuicio de lo establecido
en el art. 4º, para el caso de los depósitos emitidos originalmente
en pesos o en moneda extranjera, que tengan un saldo reprogramado de hasta siete
mil pesos ($ 7000) sin incluir, si fuera aplicable, el ajuste por el CER, las
entidades financieras deberían, a solicitud de su titular, cancelar dichos
certificados a su valor técnico a la fecha de pago (art. 5º). Asimismo,
contempló que las entidades financieras, a solicitud de su titular y
siempre que lo hagan sin asistencia financiera del B.C.R.A., podrían
efectuar la cancelación a que se refiere ese precepto por su valor técnico
a la fecha de pago para los depósitos emitidos originalmente en pesos
o en moneda extranjera, que tengan un saldo reprogramado de hasta diez mil pesos
($ 10.000). Tanto el decreto 905/02 como su similar 1836/02 fueron ratificados
por el Congreso Nacional, en oportunidad de sancionar la ley 25.827 (art. 71).
l) Con el fin de hacer más atractiva esta medida, el decreto 905/02 contempló
diversas opciones para los tenedores de los títulos. En efecto, el art.
20 dispuso que las entidades financieras -en ciertas condiciones- debían
recibir bonos del Gobierno Nacional, en concepto de dación en pago para
cancelar los siguientes préstamos, sin límite de monto, a la paridad
establecida en el mismo decreto: 1) los que tengan como garantía hipotecaria
la vivienda única y familiar; 2) los préstamos personales con
o sin garantía; 3) otras deudas por préstamos a personas jurídicas
y fí- sicas no comprendidas en los supuestos anteriores, siempre que
sean tenedores de estos bonos. El art. 21 facultó al Ministerio de Economía
a rescatar un porcentaje de los bonos, a solicitud del tenedor, en las condiciones,
porcentaje y plazos fijados por dicho Ministerio, a razón de ciento cuarenta
pesos ($ 140) por cada cien dólares estadounidenses (U$S 100) de valor
nominal si fuera el caso, ajustado el saldo de capital conforme al CER. El porcentaje
indicado debía ser destinado, en las condiciones que fijara la reglamentación,
a: 1) la adquisición de inmuebles del Estado Nacional desafectados del
dominio público y que no estén en garantía de fideicomisos
u otras operatorias; 2) la construcción de nuevos inmuebles, en cuyo
caso los fondos del rescate se desembolsarían en la medida del avance
real de la obra; 3) la adquisición de vehículos automotores cero
(0) km, incluidas las máquinas agrícolas, viales e industriales,
siempre que se trate de bienes nuevos y registrables; incluso a través
de operatorias de planes de ahorro bajo la modalidad "Círculo Cerrado";
4) la suscripción de valores en fideicomisos financieros destinados a
solventar proyectos de inversión con oferta pública autorizada
y cotización de mercados autoregulados, en las condiciones fijadas por
la Comisión Nacional de Valores; 5) el pago de impuestos nacionales adeudados
al 30 de junio de 2001, con excepción de los aportes y contribuciones
a la Seguridad Social o destinados al régimen de Obras Sociales y Riesgos
del Trabajo, el impuesto a los débitos y créditos en cuenta corriente
bancaria y el Emergencia Económica II 163 cumplimiento de las obligaciones
que correspondan a los agentes de retención y percepción de impuestos.
En el caso de moratorias vigentes, se podrían utilizar los fondos obtenidos
por el rescate para precancelar totalmente el importe pendiente de pago. A los
titulares de bonos que no participaran de los procedimientos de rescate, es
decir que los retengan hasta su vencimiento, se les garantizó que ante
cualquier incumplimiento de los servicios de capital o intereses de tales bonos,
el tenedor podría aplicar el importe de dicho servicio vencido, en todo
o en parte, a la cancelación de impuestos nacionales, con ciertas excepciones
(art. 22). El Gobierno implementó distintos procedimientos para rescatar
anticipadamente estos tí- tulos. En esta línea se insertan (i)
el "Mecanismo para la licitación de automotores y maquinarias"
y los "Procedimientos para la licitación de automotores y maquinarias
aplicable al Sector Privado y al Sector Público" instrumentados
por las resoluciones del Ministerio de Economía 303/02 (sustituida por
su similar 327/02) y 26/02 y sus modificatorias de la Secretaría de Finanzas;
(ii) el "Mecanismo de rescate de bonos para la construcción de viviendas"
y las "Funciones del Registro de Proyectos para la Construcción
de Viviendas Bonos Decreto Nº 905/02", aprobados por la resolución
670/02 del Ministerio de Economía y (iii) las normas operativas para
cancelar las deudas impositivas vencidas e impagas al 30 de junio de 2001 o
para precancelar las moratorias vigentes (art. 2º de la resolución
303/02 cit.). m) Por último, el 28 de marzo de 2003, el Poder Ejecutivo
Nacional dictó el decreto 739/03, por el cual liberó los depósitos
que fueron reprogramados al inicio del 2002. El art. 1º estableció
que los titulares de depósitos en entidades financieras constituidos
originalmente en moneda extranjera que fueron convertidos a pesos en virtud
de lo dispuesto en el decreto 214/02 y reprogramados según la resolución
6/02 del Ministerio de Economía y sus modificatorias, de hasta $ 42.000
de valor nominal, podrían solicitar la cancelación total o parcial
de dicho depósito o certificado, si fuera el caso, en la entidad financiera
respectiva mediante la entrega conjunta de: a) el importe ajustado por el CER
hasta su fecha de acreditación, más los intereses correspondientes,
en cuentas a la vista de inmediata disponibilidad, cuya acreditación
quedaría a cargo de la entidad financiera, y b) la entrega de "Bonos
del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses 2013" por la diferencia
entre el valor nominal original del depósito reprogramado o certificado
de depósito reprogramado, según fuera el caso, ajustado por el
CER a la fecha de publicación del decreto en el Boletín Oficial
y la cotización del dólar estadounidense en el mercado libre de
cambios a la misma fecha. A este resultado se le aplicaría la cotización
del dólar estadounidense en el mercado libre de cambios a la misma fecha
a fin de determinar el valor nominal de bonos a entregar, cuya acreditación
quedaría a cargo del Estado Nacional. También se liberaron los
depósitos de más de $ 42.000, aunque con las modalidades de los
arts. 2º y 3º y se contempló que las entidades financieras
pudieran mejorar las condiciones establecidas por el inc. a) de los citados
artículos, en los términos que fijara el Ministerio de Economía
en la reglamentación (art. 6º). Al igual que sucedió con
los anteriores decretos 905/02 y 1836/02, éste también fue ratificado
por el art. 71 de la ley 25.827. X Concluida la descripción de ese marco
jurídico, es oportuno desarrollar las razones que permiten sostener que
las disposiciones cuestionadas encuentran fundamento en la doctrina 164 Corte
Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia
de la emergencia elaborada por la Corte y que, como se adelantó, los
medios que ellas implementan no aparecen desmedidos en función del objetivo
declarado de afrontar dicha situación. Se puede apreciar que se trata
de un conjunto normativo complejo y de difícil aprehensión, que
incluye medidas del Poder Ejecutivo -o de los órganos técnicos
que dependen del mismo- con ratificaciones y decisiones propias del Poder Legislativo,
tomadas en momentos de suma gravedad institucional, con peligro de desintegración
y orientadas a superar una situación extremadamente difícil. Por
lo mismo, merecen consideración global, pues un examen aislado y fragmentario,
no permite valorar integralmente las soluciones articuladas para superar la
emergencia. Es verdad que las primeras medidas adoptadas, tanto en el inicio
de la grave crisis del sistema financiero como en su punto crítico, pueden
ser pasibles de reproche jurídico por el grado de afectación de
los derechos individuales, pero no es menos cierto que paulatinamente el Estado
adoptó mecanismos que permitieron destrabar una crisis de inusitadas
proporciones, tal como surge de los motivos que fundamentan las normas indicadas
en el apartado anterior. La necesidad de atender a las circunstancias existentes
al momento de emitir el pronunciamiento (Fallos: 312:555; 315:123, entre muchos
otros), no permite concluir que haya sido ilegítima la regulación
emanada del plexo normativo que se ataca, ni tampoco que aniquiló el
derecho de propiedad de los actores. Es adecuado tener presente que la Corte
justificó la conversión compulsiva de plazos fijos por bonos que
instrumentó por el decreto 36/90, en la circunstancia de que afectaba
sólo a un "reducido sector de la población" (aquéllos
cuyos depósitos excedían un determinado tope) (Fallos: 313:1513,
cons. 58, p. 1555). Con mayor razón entonces corresponde analizar este
caso, ya que en esta oportunidad no existe habitante que no haya sufrido las
consecuencias de una emergencia que alteró el ritmo de vida de toda la
comunidad y no sólo la magnitud de sus recursos económicos. En
este particular escenario, es preciso señalar que como algunas disposiciones
ya agotaron sus efectos, nada cabe agregar actualmente. En relación con
aquéllas cuyas secuelas todavía subsisten, pienso que encuentran
resguardo en la doctrina de la emergencia y cumplen el estándar de razonabilidad
que se exige en tales situaciones para su validez constitucional (art. 28 de
la Constitución Nacional). Para comprender cabalmente esta afirmación,
es imposible pasar por alto que, para superar el estado de adversidad que implica
una situación de emergencia, todos los sectores deben deponer sus intereses
individuales en pos de bienestar general y que, con tal fin, las medidas en
estudio no se limitaron a convertir a pesos los depósitos constituidos
en monedas extranjeras, sino que previeron mecanismos de compensación
para morigerar la pérdida de valor que necesariamente trae aparejado
el abandono del sistema de convertibilidad, decisión de polí-
tica económica sobre cuyo acierto, como es bien sabido, no pueden pronunciarse
los jueces (Fallos: 311:2453; 315:1820; 318:676, entre otros). En esta línea
se inscriben distintas decisiones adoptadas con el propósito de atemperar
las consecuencias de las primeras medidas y constituyen la salvaguarda de su
constitucionalidad. Así, se pueden enumerar la conversión de los
depósitos en dólares estadounidenses -los que tienen los actores-
a razón de un peso con cuarenta centavos ($ 1,40) por cada dólar
(art. 2º del decreto 214/02), cuando para el resto de las relaciones jurídicas
dicha conversión Emergencia Económica II 165 se produjo a la paridad
de un peso por cada dólar (art. 1º del decreto citado); la aplicación
del CER (art. 4º), para mantener su valor adquisitivo y el reconocimiento
de intereses durante el lapso de la reprogramación; las diversas medidas
destinadas a flexibilizar las condiciones originales de indisponibilidad de
los fondos, o la entrega de certificados de depósitos reprogramados y
de distintos tipos de bonos, con diferentes incentivos o beneficios para sus
titulares (decretos 905/02, 1836/02 y 739/03). Como se puede apreciar, la situación
de los titulares de depósitos en moneda extranjera del sistema financiero
fue atendida de modo particular, mediante disposiciones que fueron ratificadas
por el Congreso de la Nación y adoptadas en el contexto de la ley 25.561.
Sobre el punto, conviene recordar que dicha ley tiene por objetivo "establecer
un conjunto de disposiciones tendientes a favorecer una adecuada recomposición
de las relaciones jurídicas, económicas y patrimoniales"
y que, para llevarlas a cabo resultaba imprescindible suspender la garantía
de la ley 25.466, tal como en definitiva prescribe el art. 15 (cfr. Mensaje
del Poder Ejecutivo al Congreso de la Nación del proyecto de Ley de Emergencia
Pública y de Reforma del Régimen Cambiario, Antecedentes Parlamentarios,
febrero 2002, nº 1, p. 238). Las últimas medidas enunciadas constituyen
el eslabón final de una serie de reglas tendientes a normalizar el sistema
financiero y a conciliar la necesidad de su saneamiento con los derechos de
los ahorristas, procurando que el esfuerzo que se les impone resulte equitativo
en comparación con el del resto de la población. Por lo tanto,
la pretensión de los actores debe correlacionarse con las circunstancias
sobrevinientes a su dictado, pues ellas permitieron atemperar el impacto de
las primeras medidas, a fin de ponderar de modo objetivo y realista el planteo
formulado. Las medidas adoptadas no menoscaban entonces la propiedad protegida
por el art. 17 de la Constitución Nacional, pues suponen una limitación
temporal imp