Ley de convertibilidad 23.928 (Ley Cavallo) – Derecho constitucional argentino (página 19)

Partes: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29

uesta por la necesidad de atenuar o superar una situación
de crisis que, paradójicamente, también está destinada
a proteger los derechos presuntamente afectados, que corrían el riesgo
de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación del sistema
económico y financiero (Fallos: 313:1513, cons. 56, p. 1554). El fundamento
de las leyes de emergencia es la necesidad de remediar situaciones de gravedad
que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos o concediendo
esperas, como formas de hacer posible el cumplimiento de obligaciones, atenuando
su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional
y la sociedad en su conjunto (doctrina de Fallos: 136:161). Consideración
específica merecen las vías alternativas para liberar los fondos
atrapados en el denominado "corralito financiero". En primer lugar,
no se ha demostrado que todas y cada una de ellas irroguen a los actores un
perjuicio que supere los límites tolerables del sacrificio impuesto por
la emergencia. Corresponde recordar al respecto, que cuando se tachan de inconstitucionales
diferentes opciones legislativas, para que el planteo prospere el impugnante
debe demostrar de manera acabada que todas ellas merecen tal descalificación
por el perjuicio que le provocan (arg. del dictamen de este Ministerio Público,
que fue compartido por V.E. en Fallos: 325:2600). Cabe recordar dicho criterio,
máxime cuando como acontece en este caso, es evidente que el propósito
de tales normas fue tratar de lograr que, entre varias opciones, alguna de ellas
166 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia
pudiera otorgar al presunto afectado una solución menos gravosa en función
de sus concretas necesidades, conveniencias y posibilidades económicas.
Ello, sin perjuicio de señalar que el acierto o error, el mérito
o la conveniencia de las soluciones legislativas no son puntos sobre los que
el Poder Judicial deba pronunciarse (Fallos: 313:410), por lo que la declaración
de inconstitucionalidad de una ley -acto de suma gravedad institucional- requiere
que la repugnancia de la norma con la cláusula constitucional sea manifiesta,
clara e indudable (Fallos: 314:424 y 320:1166). En el precedente de Fallos:
326:417 se dijo que "los vicios que descalifican constitucionalmente la
disposición del art. 2º del decreto 214/02 hasta aquí examinados,
no se ven atemperados por las soluciones complementarias establecidas por los
decretos 905/02 y 1836/02. Ello es así pues los decretos indicados no
aminoran los efectos nocivos de la pesificación desde que, aun cuando
crean ciertos paliativos para compensar la pérdida del valor adquisitivo
provocada por el empleo de la paridad $ 1,40 por dólar, se limitan a
ofrecer una opción que naturalmente pueden rehusar, sin pérdida
de derecho alguno" (cons. 46, p. 480). Sin embargo, afirmar que los ahorristas
puedan rechazar las diferentes opciones que se otorgaron para superar la crisis,
sin que ello afecte sus derechos, es decir, que puedan seguir reclamando la
devolución de sus depósitos en la moneda de origen o a su cambio
actual, evidencia una posición individualista por sobre el interés
general, que se desentiende de las condiciones políticas, jurídicas,
sociales y económicas imperantes. Desde esta óptica, surge claro
que todos los que se encuentran afectados en sus relaciones jurídicas
por las normas que aquí se impugnan deben contribuir con un aporte parcial
para atemperar la crisis, sin que pueda considerarse a sector alguno inmune
a tales alteraciones. Máxime, cuando la jurisprudencia del Tribunal indica
que el interés particular, aunque pueda verse perturbado por medidas
de emergencia, debe ceder ante el general ante una situación de grave
necesidad (doctrina de Fallos: 269:416). Cabe poner de relieve lo que sucede
cuando no se han utilizado las vías implementadas por el Estado para
salir con menor sacrificio de la situación provocada por el decreto 1570/01.
Quien no ha ejercido las diferentes opciones previstas a tal fin, no puede seguir
predicando válidamente que el sacrificio impuesto es igual a la diferencia
de montos resultante entre la cotización del dólar en el mercado
libre y el valor original de sus depósitos. Ello es así, porque
merecen valoración positiva todas las medidas implementadas para morigerar
los efectos del abandono del régimen de convertibilidad, en una situación
de crisis, cuya magnitud y gravedad es evidente. Es verdad que el magistrado
que me precedió en el ejercicio de esta función discurrió
por un andarivel diferente cuando tuvo que abordar el examen de la situación
aquí planteada (v. dictámenes en las causas B.2507, L.XXXVIII
y L.196, L.XXXIX). Del mismo modo lo hizo esa Corte al pronunciarse en la causa
publicada en Fallos: 326:417, aunque allí aclaró que todo cuanto
dijera sólo era aplicable al caso y no podía extenderse a otras
situaciones. En todo caso, aprecio que la solución que ahora propongo
se ajusta a la realidad fáctica y jurídica en la que toca expedirme.
Pero son también diferentes las circunstancias. El transcurso del tiempo
permite incorporar al examen de estos temas tanto las distintas medidas implementadas
para moderar los efectos perniciosos de la crisis como su razonabilidad, a la
luz de los acontecimientos vividos. Pero además, la intervención
del legislador, al ratificar decisiones del Poder Administrador, Emergencia
Económica II 167 otorgó sustento legal a las vías utilizadas
para salir de la emergencia, en particular, cuando estableció de modo
explícito que se cumplía la finalidad que tuvo en miras al delegarle
facultades para afrontar la crisis, mediante la opción de canje de títulos
de la deuda pública (v.gr. ley 25.820). XI En conclusión, si todos
los sectores de la sociedad (vgr. asalariados, locadores, jubilados, acreedores
en general) están soportando los necesarios e inevitables sacrificios
que se requieren para superar una crisis de emergencia de la magnitud y gravedad
como la que afectó al país, los actores no pueden válidamente
ser los únicos en quedar al margen de esta situación. Tal aserto
resulta compatible con el principio de igualdad ante la ley y las cargas públicas,
en tanto las medidas aquí cuestionadas no trasuntan persecución,
hostigamiento o indebida discriminación en perjuicio de los actores.
Por el contrario, constituyen una razonable limitación de sus derechos
en las condiciones excepcionales ya descriptas. Acoger su pretensión
implicaría consagrar una categoría privilegiada, un sector indemne
a la crisis, en desmedro de otros que ya sufrieron los efectos de la emergencia.
En tales condiciones, hacer lugar al requerimiento de obtener la devolución
de la totalidad de los depósitos, en la moneda de origen o a su cambio
actual, sería tanto como trasladar esa obligación a quienes tendrían
que aportar a las arcas estatales, vía impuestos, para que ello sea posible.
Como no cabe duda alguna acerca de que las circunstancias políticas,
sociales y económicas que dieron origen a las normas cuya inconstitucionalidad
se impetra, "encuentran difícil comparación en la historia
de la Argentina contemporánea" (del voto del doctor Fayt en la causa
"Provincia de San Luis…" antes recordada), no se puede sin más
considerar ilegítima la regulación emanada del plexo normativo
que se ataca, ni tampoco concluir que aniquila el derecho de propiedad de los
actores. XII Opino, por lo tanto, que corresponde revocar la sentencia de fs.
122/129, en cuanto fue materia de los recursos extraordinarios deducidos. –
22 de octubre de 2004. ESTEBAN J. A. RIGHI. Sentencia de la Corte Suprema Buenos
Aires, 26 de octubre de 2004 Vistos los autos: "Bustos, Alberto Roque y
otros c/ Estado Nacional y otros s/ amparo". Considerando: 1º) Que
la Cámara Federal de Paraná, al confirmar el fallo de primera
instancia, hizo lugar a la acción de amparo promovida por Alberto Roque
Bustos, Gracia Luz Don, Ramón Evaristo Giacchi y Graciela Guadalupe Dappen
contra el Estado Nacional, el Banco Central de la Repú- blica Argentina,
el Banco de Entre Ríos y el BBVA Banco Francés S.A., declarando
la inconstitucionalidad de las leyes 25.557 y 25.561, de los decretos 1570/01,
71/02, 141/02, de los arts. 1º, 2º, 4º, 9º y 10 del decreto
214/02, del art. 3º del decreto 320/02, de las resoluciones 6, 9, 18, 23
y 36/2002 del Ministerio de Economía de la Nación, de las comunicaciones
"A" 3446, 3467 y 3468 del Banco Central de la República Argentina,
y toda otra norma que impida, limite o restrinja 168 Corte Suprema de Justicia
de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia de cualquier manera
a los actores la posibilidad de disponer inmediatamente de sus depósitos
a plazo fijo y en cuentas a la vista, y ordenó que las entidades financieras
intervinientes devolvieran los depósitos en el signo monetario efectuado,
en el plazo de diez días. 2º) Que el Estado Nacional y los bancos
demandados interpusieron los recursos extraordinarios de fs. 132/145, 147/150
y 156/172, los que fueron concedidos por el a quo únicamente por la cuestión
federal compleja planteada y desestimados por las causales de arbitrariedad
y gravedad institucional también invocadas. El contenido de dichos recursos
aparece correctamente reseñado en el punto II del dictamen del señor
Procurador General de la Nación, al cual corresponde remitirse a fin
de evitar repeticiones innecesarias. 3º) Que debido al dictado de nuevas
normas sobre la materia, el Tribunal corrió traslado a las partes para
que se expidiesen sobre ellas, el cual sólo fue contestado por el Estado
Nacional, mientras que el BBVA Banco Francés S.A. lo hizo extemporáneamente.
4º) Que los recursos extraordinarios deducidos son formalmente admisibles,
en tanto se cuestiona la inteligencia de normas federales y la sentencia definitiva
del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que los apelantes
fundan en ellas (art. 14, inc. 3º, de la ley 48). Cabe señalar que
en la tarea de esclarecer la inteligencia de las normas federales involucradas,
este Tribunal no ha de estar limitado por las posiciones del tribunal apelado
ni por las de las partes (Fallos: 323:1491 y sus citas, entre muchos otros);
como igualmente que las causales de arbitrariedad invocadas son inescindibles
de los temas federales en discusión, por lo que deben ser examinados
conjuntamente (Fallos: 323:1625, entre muchos otros), lo que quita trascendencia
a la falta de queja por la denegación parcial del recurso. 5º) Que
por evidentes razones metodológicas, corresponde en primer lugar examinar
el cuestionamiento formulado por el recurrente respecto de la aptitud de la
vía del amparo para plantear y decidir el problema sometido a decisión
judicial. A ese respecto, son aplicables los fundamentos expuestos en el voto
del juez Belluscio en las causas "Peralta", de Fallos: 313:1513),
y en la disidencia de los jueces Belluscio, Boggiano y Maqueda en la causa "Provincia
de San Luis", de Fallos: 326:417), sustancialmente análoga a la
presente, cuyos fundamentos pertinentes se dan por reproducidos. 6º) Que,
aun cuando esas razones serían suficientes para descalificar la sentencia
impugnada, la desnaturalización de la vía del amparo que se ha
producido en este proceso y en muchos otros, llegando aquí a insumir
un lapso de más de dos años y medio hasta que estuviese en condiciones
de dictarse sentencia definitiva por esta Corte, sumada a las atinadas reflexiones
del dictamen del señor Procurador General de la Nación expuestas
en su dictamen, hacen necesario poner fin definitivamente a una cuestión
de innegable trascendencia institucional y social. 7º) Que, a ese respecto,
el Tribunal comparte los argumentos y conclusiones del dictamen citado en el
precedente considerando, los que se dan por reproducidos por razones de brevedad.
A ellos cabe añadir que, en lo fundamental, las normas atacadas resultan
ser: a) el decreto del P.E. 1570/01, con sus ulteriores modificaciones, que
limitó la extracción de dinero efectivo y las transferencias al
exterior; b) la ley 25.561, de emergencia pública y reforma del régimen
cambiario, que declaró dicha emergencia y sentó las bases para
la delegación normativa conferida al Poder Ejecutivo a fin de reglamentar
el sistema; c) el decreto 71/02, que reglamentó Emergencia Económica
II 169 el régimen cambiario establecido por dicha ley, modificado por
el decreto 141/02, y las resoluciones del Ministerio de Economía 18/02
y 23/02, que establecieron un cronograma de vencimientos reprogramados de los
depósitos existentes en el sistema bancario a la fecha de su entrada
en vigencia, bajo el régimen del decreto 1570/01; d) el decreto 214/02,
que dispuso la transformación a pesos de todas las obligaciones de dar
sumas de dinero expresadas en monedas extranjeras a razón de un peso
con cuarenta centavos por cada dólar estadounidense, con la aplicación
del coeficiente de estabilización de referencia que publicaría
el Banco Central de la República Argentina. Asimismo, corresponde tomar
en consideración los decretos 905/02 y 1836/02 -conocidos como "canje
I" y "canje II"-, con sus normas modificatorias y complementarias,
que permitieron, en general y con algunas excepciones, la opción por
"bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses Libor 2012"
o por "bonos del Gobierno Nacional en pesos 2 % 2007", y sobre los
cuales los actores han guardado sugestivo silencio pese al traslado que les
fue conferido. De ese plexo normativo resulta que a los depositantes en dólares
estadounidenses se les ofreció la opción de obtener su devolución
en moneda argentina en diversos plazos y al cambio de un peso con cuarenta centavos
por dólar más el coeficiente de estabilización de referencia,
o bien en la moneda de origen pero en bonos del Tesoro y a plazos más
prolongados. 8º) Que, a pesar de la ausencia de prueba en este proceso,
existen circunstancias que por su pública notoriedad no pueden ser ignoradas
ni pasadas por alto. Así, es evidente que el prolongado mantenimiento
de una artificial equivalencia de valor entre el peso argentino y el dólar
estadounidense, unido a circunstancias económicas que la mencionada ausencia
de prueba impide clarificar, condujo a un proceso de deterioro del aparato productivo
nacional -con su secuela de desocupación, miseria y hambre- al que no
eran ajenas las inusuales tasas de interés que se pagaban por los depósitos
en dólares, a una amenaza de "corrida bancaria" que se intentó
paliar mediante esas tasas, y finalmente a un riesgo cierto de que esa amenaza
se concretase, e inclusive a su iniciación, que fueron las causas determinantes
de las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo y el Congreso con la finalidad
de impedir la falencia generalizada del sistema bancario y la consiguiente ruina
del conjunto de depositantes. La situación expuesta constituyó
indudablemente una emergencia cuya declaración por la ley 25.561 encuentra
amparo constitucional en los poderes de los departamentos políticos del
Gobierno Federal destinados a hacerle frente. En ese aspecto, se ha dicho en
el voto del juez Belluscio en la causa "Videla Cuello", de Fallos:
313:1638. "8º) Que…en situaciones de emergencia como las que ha
dado sustento a la medida cuestionada, la imperiosa necesidad de afrontar sus
consecuencias justifica una interpretación más amplia de las facultades
atribuidas constitucionalmente al legislador. En tales condiciones, medios o
procedimientos que en circunstancias normales podrían parecer inválidos,
suelen resistir el cotejo con la Ley Suprema. Ello es así pues si bien,
en rigor, la emergencia no crea poderes inexistentes, ni disminuye las restricciones
impuestas a los atribuidos anteriormente, permite encontrar una razón
para ejercer aquellos existentes (Home Building & Loan Association v. Blaisell,
290 U.S. 398, 440/48 [1934]), de modo tal que, ante acontecimientos extraordinarios,
el ejercicio del poder de policía atribuido constitucionalmente al Congreso
permita satisfacer las necesidades de una comunidad hondamente perturbada y
que, en caso de no ser atendidas, comprometerían la paz social y el interés
general cuya custodia constituye uno de los fines esenciales del Estado Moderno.
170 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia
"9º) Que, en ocasiones similares, se han enumerado ciertos requisitos
-siguiendo especialmente a lo expresado por la Suprema Corte norteamericana
en la causa Home Building & Loan Association v. Blaisell, 290 U.S. 398, 440/48
[1934], referente, sin embargo, a un supuesto de moratoria hipotecaria- que
deben necesariamente ser cumplidos por las normas de emergencia para resistir
el control de constitucionalidad. Ellos son: 1º) Que se presente una situación
de emergencia -declarada por el Congreso y con debido sustento en la realidad-
que obligue a poner en ejercicio aquellos poderes reservados para proteger los
intereses vitales de la comunidad; 2º) Que la ley persiga la satisfacción
del interés público: ello es, que no haya sido dictada en beneficio
de intereses particulares sino para la protección de los intereses básicos
de la sociedad; 3º) Que los remedios justificados en la emergencia sean
de aquellos propios de ellas y utilizados razonablemente; 4º) Que la ley
sancionada se encuentre limitada en el tiempo y que el término fijado
tenga relación directa con la exigencia en razón de la cual ella
fue sancionada". A la luz de lo expuesto, de la evidencia de la situación,
y a falta de prueba en contrario, los recaudos mencionados deben considerarse
presentes en el sub examine. 9º) Que es teniendo en cuenta la realidad
palmaria descripta en rasgos generales en el considerando anterior que debe
ser examinada la posible pugna entre las normas atacadas y los preceptos constitucionales.
Por cierto, no cabe poner en tela de juicio que el derecho de propiedad está
garantizado por el art. 17 de la Constitución, pero lo que sí
corresponde examinar es si las medidas econó- micas -en suma, la suspensión
de la devolución de los depósitos bancarios y la opción
para los depositantes entre el reintegro en determinados plazos, en moneda argentina
y con valores actualizados, o en la moneda de origen a plazos mayores y en valores
comercializables- afecta el mencionado derecho. En otros términos, si
a pesar de las normas dictadas a fin de evitar que la situación de emergencia
desembocara en la quiebra del sistema bancario y la pérdida de sus depósitos
por la mayor parte de los depositantes, la propiedad de éstos sólo
puede ser defendida mediante el reintegro de sus valores a breve plazo y en
la moneda extranjera en que fueron inscriptos. Resulta indiscutible -en el somero
examen que puede realizarse en un proceso sin pruebas– que la devaluación
de la moneda nacional era una medida ineludible frente a la grave emergencia
resultante del desfase de valor con el dólar estadounidense y el comienzo
de una importante "corrida bancaria". En esa situación, parecería
a primera vista que la conversión de los créditos a moneda argentina
un tipo de cambio determinado por el Estado afectase el derecho de propiedad
del acreedor, que tendría derecho de obtener el reintegro, por lo menos,
de la cantidad exactamente equivalente a los nuevos tipos vigentes en el mercado;
sería, por otra parte, el resultado de la ciega aplicación de
los arts. 617 y 619 del Código Civil. Sin embargo -y esto no podrían
discutirlo ni siquiera los más ardientes defensores de la propiedad intangible
de los dólares- en los contratos de depósito bancario que motivan
litigios como el presente, el propósito del acreedor no era el de conseguir
moneda extranjera específica que no pudiera ser sustituida por ningún
objeto sino el de lograr la estabilidad de la prestación dineraria, es
decir, asegurar un poder adquisitivo constante. Es obvio que si se depositaba
en dólares era porque se dudaba del mantenimiento del poder adquisitivo
de los pesos nacionales y se buscaba mantener el valor intrínseco del
capital. Desde ese punto de vista, puede afirmarse que la supuesta propiedad
de los dólares no era más que una gran falacia. En la Argentina
nadie Emergencia Económica II 171 ganaba en dólares norteamericanos,
de manera que asentar los depósitos en esa moneda era, o bien utilizarla
simplemente como una moneda de cuenta -nadie ignora que en gran medida se depositaban
pesos y éstos se convertían a igual cantidad de dólares,
equivalencia cuya falsedad se hacía notoria si se pretendía la
imposible tarea de cambiar pesos por dólares en el exterior (salvo en
algunos países vecinos), y que hoy se ve claro que era ficticia- o bien
se compraban dólares en el mercado de cambios a un precio vil, el de
la paridad, con consecuencias perniciosas en la economía que a la corta
o a la larga debían desembocar en el desastre económico resultante
de que tuviese que afrontar el perjuicio el Estado, es decir, la comunidad toda,
no los depositantes en dólares sino todos y cada uno de los habitantes
del país. Por tanto, en los contratos concertados en el país y
que debían ser ejecutados en él, el objeto de la obligación
no era el dólar como moneda de los Estados Unidos sino el definido por
la ley 23.928 como "convertible" o canjeable por pesos argentinos
de poder adquisitivo constante. En tal contexto, y en tanto no se trate de moneda
extranjera que estuviese específicamente destinada al cumplimiento de
obligaciones en el exterior, la "pesificación" se presenta
como razonable mientras el importe que se devuelva tenga el mismo o mayor poder
adquisitivo que tenía el depósito originario, ya que ello no causa
perjuicio alguno al acreedor. Fue, por lo demás, una medida razonable
frente a la situación de fuerza mayor trasuntada en la emergencia. Por
el contrario, pretender la devolución inmediata en dólares o en
su equivalente en moneda argentina en el mercado libre de cambios implica un
desmesurado beneficio para el acreedor, que no puede determinarse en su medida
aritmética como consecuencia de la ausencia de producción de prueba
en este proceso pero que en algunos momentos alcanzó alrededor del doble
del poder adquisitivo originario. A falta de daño producido por el Estado
no hay acción. La actora no ha demostrado que el reintegro a $ 1,40 por
dólar más el coeficiente de estabilización de referencia
no alcance a cubrir el mismo poder adquisitivo del dinero depositado; y si lo
que pretende son dólares, por dos veces el Estado le ha ofrecido bonos
por el monto originario del depósito, que, si bien tienen plazos más
largos -pero, en todo caso, bastante más cortos que los emitidos con
igual fin en 1990 con el aval constitucional de la mayoría de esta Corte
en el ya citado caso de Fallos: 313:1513-, al ser comercializables en bolsa
permiten en un plazo más reducido convertirlos en moneda contante, con
un descuento, sí, pero que después de un tiempo razonable difícilmente
afecte el poder adquisitivo que tenían en su momento los dólares
supuestamente depositados. En suma, no está probado: 1º) que la
actora hubiera efectuado el depósito en dólares efectivamente
ganados como tales-lo que deja abierta la posibilidad de que los haya comprado
al precio vil que mantenía el Estado o que se haya tratado de un mero
asiento contable-, ni que los dólares estuviesen afectados a operaciones
comerciales o financieras con el exterior que necesariamente debieran afrontarse
en esa moneda; 2º) que las alternativas que el Estado le ofrece le ocasionen
un perjuicio patrimonial, ya que no se ha alegado ni probado que el destino
del depósito fuese el cumplimiento de obligaciones fuera del mercado
interno. En tales condiciones, la garantía constitucional de la propiedad
está a salvo: los bancos que recibieron los depósitos cumplirán
su obligación de reintegro en las condiciones impuestas por el Estado,
hecho del príncipe que no está en sus facultades evitar, y el
Estado sólo responderá del perjuicio ocasionado por las medidas
en caso de demostrarse la real existencia de un perjuicio. Todo ello lleva a
la conclusión de que la vía del amparo no era admisible, no sólo
por mera formalidad legal sino por no estar acreditada la violación de
preceptos constitucionales, que en este tipo de procedimiento debe resultar
palmaria e inequívoca. 172 Corte Suprema de Justicia de la Nación
– Secretaría de Jurisprudencia 10) Que frente a una situación
no idéntica, pero con muchos elementos similares a la que se presenta
en el caso, la Suprema Corte de Estados Unidos dictó una sentencia de
la que pueden extraerse conceptos perfectamente aplicables al sub lite, y, en
general, a todos los reclamos deducidos por depositantes contra los bancos o
contra el Estado Nacional. Se trata de la causa "Perry v. United States",
294 U.S. 330 (1935), en la cual el tenedor de una obligación de los Estados
Unidos por diez mil dólares, emitida en 1917, pagadera en moneda de oro
del nivel de valor del tiempo de la emisión y vencida el 15 de abril
de 1934, con fundamento en su derecho de propiedad reclamaba el pago de la cantidad
de oro equivalente o su valor en moneda legal. La Corte, por el voto del Chief
Justice Hughes, dio respuesta negativa al reclamo, estableciendo que el actor
no podía pretender que las restricciones monetarias consecuentes a la
gran crisis de 1929 y el cambio de valor en oro del dólar le ocasionasen
un perjuicio. A tal fin, señaló en primer lugar cuál era
el objeto de la cláusula oro, diciendo: "Esta obligación
debe interpretarse con imparcialidad. El "actual nivel de valor" (expresión
usada en el bono emitido) se contrapone a un nivel de valor más bajo.
La promesa obviamente tuvo la intención de protegerse contra la pérdida.
Esa protección quiso ser asegurada mediante el establecimiento de un
determinado nivel o medida de la obligación del gobierno. Creemos que
el alcance razonable de la promesa es que tuvo la intención de asegurar
a quien prestaba su dinero al Gobierno y tomaba su bono que no sufriría
pérdidas por la depreciación del medio de pago". Y más
adelante añadió: "Para considerar qué daños
-si acaso hay alguno- el actor ha sufrido debido al presunto incumplimiento
de contrato, es inadmisible suponer que tenía derecho a obtener moneda
de oro para recurrir a mercados extranjeros o para operaciones en moneda extranjera
o para otros fines contrarios al control sobre moneda de oro que el Congreso
tenía el poder de ejercitar, y que ejercitó, por medio de su regulación
monetaria. Los daños del actor no pueden ser calculados haciendo caso
omiso de la economía interna del país en el momento en que el
presunto incumplimiento ocurrió…El actor exige "el equivalente"
en circulante a la moneda de oro prometida. Pero "equivalente" no
puede significar más que el monto de dinero que la moneda de oro prometida
valdría para el tenedor del bono a los fines para los cuales ésta
podría ser legalmente utilizada. Este equivalente o valor no puede ser
determinado apropiadamente salvo a la luz del mercado doméstico y restringido
que el Congreso había establecido legalmente… El actor no ha mostrado,
ni intentado mostrar, que en relación al poder adquisitivo haya sufrido
algún tipo de pérdida. Por el contrario, en vista del acomodamiento
de la economía interna a la única medida de valor establecida
por la legislación del Congreso, y a la disponibilidad y uso universal
a través de todo el país de la moneda de curso legal para cumplir
con todas las obligaciones, el pago al actor de la suma que exige constituiría,
no un recupero de pérdida en sentido estricto, sino un enriquecimiento
injustificado". 11) Que, por otra parte, se advierte la complejidad fáctica
y técnica del tema en debate, que involucra el examen de intrincadas
cuestiones financieras y bancarias, lo que impone que los jueces extremen la
prudencia para no resolverlas por la vía expedita del amparo. En este
orden de ideas, la indagación de las materias planteadas en el sub lite
llevaría necesariamente a ponderar la política económica
del Gobierno para distribuir las pérdidas ocasionadas por una situación
económica desorbitada. 12) Que debe recordarse que los controles de legalidad
administrativa y de constitucionalidad que competen a los jueces, no los facultan
a sustituir a la Administración en la determinación de las políticas
o en la apreciación de los criterios de oportunidad (doctrina de Fallos:
308:2246, considerando 4º; 311:2128, entre muchos otros) y, menos aún,
cuando la im- Emergencia Económica II 173 posibilidad de las entidades
financieras de responder a sus obligaciones exigibles trascendió la particular
situación económica de cada intermediario para adquirir la dimensión
de una crisis sistémica, cuyo examen presupone un análisis integral
a fin de superar el descalce bancario. La cuestión atañe no sólo
a la recuperación y desenvolvimiento de las entidades que operan en un
ámbito decisivo para la buena marcha de la economía, sino también
la aptitud de éstas para coadyuvar a la devolución ordenada e
igualitaria de las inversiones o ahorros. El ejercicio de los mencionados controles
no puede justificar que todas las medidas de política económica
de los poderes competentes sean sometidas a la revisión, no de su legalidad
sino de su acierto o su oportunidad, pues ello implicaría sustituir a
los órganos constitucionales que tienen su origen directo en la voluntad
popular por el criterio predominantemente técnico del Poder Judicial,
cuya desvinculación de tal origen -que sólo podía ser indirecto
en el texto constitucional originario- se ha acentuado en la reforma de 1994
con los nuevos procedimientos de designación. Los jueces están
llamados a juzgar, no a administrar ni a fijar ni revisar la política
económica de los poderes políticos, pues lo contrario implicaría
desvirtuar el régimen democrático sustituyéndolo por el
Gobierno, o aun la dictadura, del Poder Judicial, que impediría el desarrollo
de cualquier programa de Gobierno coherente, máxime frente a una emergencia
que los jueces no están capacitados para encauzar. Tampoco se justifica
la extensión desmesurada del amparo para revisar lo que no viola los
derechos y garantías constitucionales con manifiesta arbitrariedad o
ilegalidad, en los términos del art. 43 de la Constitución, convirtiendo
a la administración de justicia en una suerte de festival de amparos
e inconstitucionalidades que traba el ejercicio de sus atribuciones por los
poderes legislativo y ejecutivo. 13) Que de la crisis de 2001 nadie ha salido
indemne. Sin entrar a considerar que hubo hasta quienes perdieron la vida en
los incidentes callejeros, muchos habitantes del país perdieron su patrimonio
o lo vieron mermado a consecuencia de aquélla: los asalariados, por la
reducción del poder de compra de sus sueldos, y en algunos casos también
por la disminución de su monto nominal; los jubilados actuales, por igual
reducción y la rebaja de los haberes; los jubilados futuros, por la licuación
de los activos de las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones;
los comerciantes, por la disminución de las ventas; las empresas, especialmente
las que utilizan insumos importados, por la elevación de los costos y
la depreciación de sus activos; los particulares, por la reducción
del valor de sus bienes y la dificultad o imposibilidad de afrontar las deudas
contraídas en moneda extranjera, con riesgo de perder sus viviendas.
Frente a ello, reconocer que a los depositantes en dólares se les devuelva
sin más demora el mismo importe de la moneda extranjera en que se registraron
sus depósitos implicaría la creación de una clase privilegiada,
que no sólo se habría beneficiado durante un tiempo más
o menos largo con intereses en dólares a una tasa inconcebible en el
resto del planeta sino que ahora percibiría cantidades que, traducidas
a la moneda argentina, tendrían un poder adquisitivo en el mercado interno
considerablemente mayor al de lo originariamente depositado. 14) Que, como a
todas luces es evidente, el caso tiene una gravedad institucional de insospechable
trascendencia por el impacto que el pago más o menos inmediato tendría
sobre la economía, las finanzas y, en verdad, sobre la vida nacional.
Sería, pues, gravemente imprudente dejar de considerar las consecuencias
de un fallo de esta Corte en las presentes circunstancias. Un fiat iustitia
peream ego perem mundis, hacer justicia aunque se caiga el mundo, en rigor no
es hacer justicia sino destruir las bases mismas de las relaciones en las cuales
se persigue hacer valer la llamada justicia. Hacer justicia conmutativa, singular
y pura entre bancos y depositantes sin atender el contexto de las enormes injusticias
distributivas existentes 174 Corte Suprema de Justicia de la Nación –
Secretaría de Jurisprudencia y las nuevas que sobrevendrían, conculca
la idea misma de justicia a secas, legal, general o como quiera llamársela
en doctrina. La justicia conmutativa que debe presidir las relaciones contractuales
no puede entrar en conflicto con el interés general o el bien común,
con el bien de todos y no sólo el de algunos. Desde esta perspectiva
sería insostenible cualquier desarrollo estable del país sin sistema
financiero alguno, sin crédito, sin financiación del comercio
exterior, cuyas operaciones típicas de compra y venta internacionales
quedarían sin auxilio bancario local alguno, y en general, todo el comercio
de bienes y servicios se vería retrotraído a etapas de tal primitivismo
y rusticidad que probablemente excluirían al país del comercio
internacional. Sería casi impensable sostener la economía y, por
ende, los servicios públicos y privados, y las transacciones de bienes
quedarían a merced de quienes pudieran prevalecer en la lucha de intereses.
Naturalmente, sería de prever una enorme emisión monetaria que
desplazaría en los hechos a la moneda nacional. Decisiones de política
económica con tal repercusión para la subsistencia de la Nación,
sin ninguna duda no incumben a esta Corte sino a los poderes emanados del voto
popular. 15) Que, finalmente, no se puede dejar de señalar la irritante
desigualdad que ha producido entre los depositantes la desorbitada actuación
de los tribunales inferiores, que por medio de medidas cautelares denominadas
"autosatisfactivas" descalificadas por esta Corte (Fallos: 324:4520,
considerandos 9º y 10º, y sus citas) provocaron un notable trastorno
econó- mico que incluso puso en riesgo la regularización de los
compromisos asumidos por la Nación frente a organismos internacionales
de crédito. En efecto, los beneficiarios de esas medidas han obtenido
un lucro indebido a costa del sistema, en definitiva del país, y de quienes
encontrándose en similares circunstancias no solicitaron o no obtuvieron
ese disparatado beneficio. Sin embargo, no cabía procesalmente la intervención
de esta Corte frente a la sistemática violación del art. 15 de
la ley 16.986, que dispone conceder en ambos efectos -vale decir, devolutivo
y suspensivo, con suspensión de la ejecución de la sentencia-
los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones que admiten
el amparo, norma legal que no podía ser obviada mediante la concesión
a las medidas cautelares de los efectos propios de la eventual sentencia; ni
cuenta ahora con atribuciones para remediar esa desigualdad de hecho fuera de
los recursos legales. Por lo tanto, la desigualdad es responsabilidad propia
de los tribunales que dictaron y ejecutaron las medidas. Por todo ello, y de
conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General de la
Nación, se revoca la sentencia recurrida y se rechaza la demanda de amparo.
Costas por su orden en todas las instancias en razón de que, frente al
funesto precedente de Fallos: 325:28 -del que derivó un descomunal trastorno
económico-financiero y aun judicial, y que dio ocasión a numerosos
y conocidos casos de corrupción– los actores pudieron creerse con fundado
derecho de litigar. Augusto C. Belluscio – Carlos S. Fayt (en disidencia) –
Antonio Boggiano (según su voto) – Juan C. Maqueda – E. Raul Zaffaroni(según
su voto) – Elena I. Highton de Nolasco (según su voto). VOTO DEL SEÑOR
MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando: 1º) Que la Cámara
Federal de Paraná, al confirmar el fallo de primera instancia, hizo lugar
a la acción de amparo promovida por Alberto Roque Bustos, Gracia Luz
Don, Ramón Evaristo Giacchi y Graciela Guadalupe Dappen c/ Estado Nacional,
el Banco Central de la Emergencia Económica II 175 República Argentina,
el Banco de Entre Ríos y el BBVA Banco Francés S.A. declarando
la inconstitucionalidad de las leyes 25.557 y 25.561, de los decretos 1570/01,
71/02, 141/02, de los arts. 1º, 2º, 4º, 9º y 10º del
decreto 214/02, del art. 3º del decreto 320/02, de las resoluciones 6,
9, 18, 23 y 36/2002 del Ministerio de Economía de la Nación de
las Comunicaciones "A" 3446, 3467 y 3468 del Banco Central de la República
Argentina, y toda otra norma que impida límite o restrinja de cualquier
manera a los actores la posibilidad de disponer inmediatamente de sus depósitos
a plazo fijo y en cuentas a la vista, y ordenó que las entidades financieras
intervinientes devolvieran los depósitos en el signo monetario efectuado,
en el plazo de diez días. 2º) Que el Estado Nacional y los bancos
demandados interpusieron los recursos extraordinarios de fs.132/145, 147/150
y 156/172, los que fueron concedidos por el a quo únicamente por la cuestión
federal compleja planteada y desestimados por las causales de arbitrariedad
y gravedad institucional también invocadas. El contenido de dichos recursos
aparece correctamente reseñado en el punto II del dictamen del Procurador
General de la Nación, al cual corresponde remitirse a fin de evitar repeticiones
innecesarias. 3º) Que los recursos extraordinarios son formalmente admisibles
pues se halla en tela de juicio la interpretación y validez constitucional
de normas federales. 4º) Que es aplicable al caso la jurisprudencia de
esta Corte en Fallos: 326:417 ("San Luis") -disidencia de los jueces
Belluscio, Boggiano, y Maqueda-, resuelta el 5 de marzo de 2003, a cuyos términos,
en lo pertinente, corresponde remitir en razón de brevedad. 5º)
Que, en efecto, tal como se señaló en el citado precedente, a
fin de esclarecer la intrincada evolución normativa en la materia cabe
tener presente que, en primer término, el decreto nº 1570/01, en
su art. 2º, inc. a) prohibió: "los retiros en efectivo que
superen los pesos doscientos cincuenta ($ 250) o dólares estadounidenses
(U$S 250), por semana, por parte del titular o de los titulares que actúen
en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad financiera".
Asimismo, estableció que durante la vigencia del decreto, las entidades
no podrían obstaculizar la transferencia o disposición de fondos
entre cuentas, cualquiera sea la entidad receptora de éstos; además,
dolarizó las deudas existentes, con el consentimiento del deudor. La
problemática de los llamados "corrales", más o menos
rígidos o flexibles, es comparable; tal vez como todas las demás
cuestiones jurídicas, a un caleidoscopio; en el sentido de que esta en
constante movimiento y cambio en pequeñas piezas de los más variados
matices. De ordinario, son los jueces quienes manufacturan las pequeñas
piezas del mosaico caleidoscópico. Pero en este asunto es el Ejecutivo
el que ha ido moviendo las piezas, configurando gran variedad de mosaicos desde
el más férreo "corralón" a los más flexibles
"corralitos". El legislador ha puesto el marco general y amplia delegación.
Dichas normas fueron perdiendo vigencia. Así, se flexibilizaron y finalmente
se derogaron las restricciones relativas al retiro de sueldos, rubros laborales,
beneficios sociales y previsionales, entre otros (decreto 1606/01.B.O 6/12/01,
comunicación "A" 3404 del 17/12/01 BCRA y art. 1º de la
ley 25.557 -B.O. 7/1/01- aunque esta última disposición fue suspendida
por el término de noventa días por el art. 16 de la ley 25.561).
La "dolarización" voluntaria de las deudas con el sistema financiero
fue dejada sin efecto por el art. 7º de la ley 25.561 que estableció
que las deudas o saldos de las originalmente convenidas con las entidades del
sistema financiero en pesos, transformadas a dólares por el decreto 176
Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia
1570/01, se mantendrían en la moneda original pactada, tanto el capital
como los intereses, al derogar así el art. 1º del decreto 1570/01.
6º) Que vigente el decreto 1570/01 esta Corte dictó la sentencia
recaída en Fallos: 324:4520 ("Kiper"), por la que se dejó
sin efecto la medida cautelar impugnada y se requirió a los actores la
restitución de las cantidades que habían extraído de sus
depósitos bancarios. 7º) Que la intangibilidad de los depósitos
a la vista o a plazo (ley 25.466) fue suspendida por el art. 15 de la ley 25.561
hasta el 10 de diciembre de 2003, o hasta la oportunidad en que el Poder Ejecutivo
Nacional considere superada la emergencia del sistema financiero, con relación
a los depósitos afectados por el decreto 1570/01. En síntesis,
la evolución del tratamiento normativo conferido a los depósitos
constituidos en entidades financieras del sistema -con las salvedades propias
según cual fuera su moneda de origen o modalidad de constitución-
ha sido el siguiente: a) reprogramación: fueron sucesivamente dictadas
las resoluciones del Ministerio de Economía 6/2002 (9/1/02), 9/2002 (10/1/02),
10/2002 (10/1/02), 23/2002 (21/1/02) mediante las cuales se reprogramaron los
depósitos, se impidió en forma generalizada la transferencia entre
bancos y la celebración de transacciones con títulos representativos
de certificados de depó- sito a plazo fijo. b) "pesificación":
en lo atinente a la devolución de los depósitos constituidos en
moneda extranjera -sin perjuicio de lo que se referirá acerca del decreto
214/02-, se advierte que si bien el decreto 71/02 del 9/1/02 había estipulado
que se respetaría la moneda en que aqué- llos hubieran sido impuestos,
este temperamento fue, posteriormente, alterado mediante el decreto 141/02 del
17/1/02, que facultó al Ministerio de Economía a establecer que
la devolución de saldos en monedas extranjeras podía efectuarse
al tipo de cambio del mercado oficial. 8º) Que, en tales condiciones, esta
Corte juzgó que ante el nuevo cuadro normativo tanto las restricciones
impuestas por el decreto 1570/01 y sus posteriores reglamentaciones, como por
la ley 25.561 de emergencia pública, en cuanto suspende la aplicación
de la referida ley de intangibilidad (art. 15) provocaron una incuestionable
modificación de las condiciones y presupuestos tenidos en mira por ahorristas
e inversores al tiempo de efectuar sus operaciones bancarias, lo que traía
aparejado un evidente desconocimiento de derechos adquiridos y, por consiguiente,
una profunda e injustificada lesión al derecho de propiedad (Fallos:
325: 28). 9º) Que, en cambio, en cuanto a la modificación del régimen
cambiario se puso de relieve en el citado precedente que no correspondía
a la Corte juzgar sobre este extremo pues el control de constitucionalidad no
comprende la facultad de sustituir a la administración en la determinación
de las políticas económicas o en la apreciación de los
criterios de oportunidad. 10) Que nuevas modificaciones normativas se introdujeron
tanto respecto de la reprogramación como de la pesificación. En
efecto, el decreto 214/02 (B.O. 4/2/02) estableció la opción en
favor de los depositantes en dólares estadounidenses u otras monedas
extranjeras en el sistema financiero de recibir bonos en dicha moneda, con cargo
al Estado Nacional, en sustitución de la devolución de sus depósitos,
hasta la suma de U$S 30.000, por titular y por entidad financiera (art. 9º).
Este límite fue después dejado sin efecto por el decreto 620/2002
del 16/4/02. Las condiciones financieras de tales títulos y de los bonos
a emitirse en pesos, fueron regulados sucesivamente por diversos decretos a
los que posteriormente se hará referencia. Emergencia Económica
II 177 Asimismo, el citado decreto 214/02 dispuso la pesificación de
los depósitos constituidos en dólares estadounidenses u otra moneda
extranjera en el sistema financiero a una relación de cambio de $ 1,40
por cada dólar estadounidense o su equivalente en otra moneda extranjera.
La entidad financiera cumplirá con su obligación entregando pesos
a la relación indicada (art. 2º). 11) Que las condiciones financieras
de los títulos y bonos a que se hizo referencia en el considerando precedente
fueron regulados por los decretos 494/02 del 12 de marzo de 2002, 905/02 del
31 de mayo de 2002 que derogó el anterior estableciendo un sistema de
canje de los depósitos en el sistema financiero, a su vez fue modificado
por el decreto 1836/02 del 16 de septiembre de 2002 y ratificado por la ley
25.827. Este último decreto ofrece a los depositantes que tuviesen saldos
en dólares reprogramados -entre otras alternativas- la posibilidad de
obtener de la entidad financiera el reintegro de sus depósitos a razón
de un peso con cuarenta centavos por dólar, incrementados por aplicación
del sistema de ajuste denominado "Coeficiente de estabilización
de referencia" (establecido en el art. 4º del decreto 214/02) -más
un interés-, y del Gobierno Nacional la diferencia que eventualmente
exista entre ese valor y el valor del dólar estadounidense al momento
del pago (conf. arts. 4º, inc. "b", 7º, inc. "b"
y 9º del decreto 1836/02, ratificado por la ley 25.827). Todo ello en los
plazos y modalidades de cumplimiento, que incluyen amortizaciones anuales, pagos
semestrales de intereses y posibilidad de negociación en bolsas y mercados
de valores del país. 12) Que, posteriormente, el decreto 739/03 publicado
en el Boletín Oficial el 1º de abril de 2003 dispuso la liberación
de los depósitos reprogramados. La norma ofrece a los titulares de depósitos
originariamente constituidos en moneda extranjera de hasta cuarenta y dos mil
pesos ($ 42.000) de valor nominal la alternativa de solicitar su cancelación
total o parcial mediante la entrega conjunta de: a) el importe ajustado por
el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) hasta la fecha de
acreditación del mismo más los intereses correspondientes y b)
bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses 2013 por la diferencia
entre el valor nominal original de la imposición, ajustado por el citado
coeficiente y la cotización de dólar estadounidense en el mercado
libre de cambios a la misma fecha. A ese resultado se le aplicará la
cotización del dólar estadounidense en el mercado libre de cambios
a fin de establecer el valor nominal de los bonos. Para las imposiciones que
superen la mencionada cantidad otorga la opción de constituir un nuevo
plazo fijo con más un interés y la entrega de bonos del Gobierno
Nacional en dólares estadounidenses en forma similar a la anteriormente
explicitada (arts. 1º, 2º y 3º). Todo ello sin derogar las opciones
previstas en el art. 1836/02 y sus modificatorios (art. 6º). Finalmente,
la ley 25.820 aclaró que la obligación de preservar el capital
de los ahorristas podía cumplirse mediante opciones de canje de títulos
de la deuda del Estado Nacional (conf. Art. 2º). 13) Que la necesidad de
atender a las circunstancias existentes al momento de fallar (Fallos: 312:555;
315: 123, entre muchos otros) impone considerar los siguientes extremos: a)
la aludida "pesificación" dispuesta por el decreto 214/02 dictado
por el Poder Ejecutivo con invocación de las facultades conferidas por
el art. 99, inc. 3º, de la Constitución Nacional, que se inscribe
en el marco de un proceso de abandono de la convertibilidad y de la pesificación
integral de toda la economía; b) la concatenación -en ese esquema-
de variables económicas que guardan conexidad entre sí; c) la
idoneidad o no del sistema de bonos y letras de plazo fijo en pesos regulado
por el decreto 1836/02 y el régimen establecido por el decreto 739/03
como variable para el recupero de los fondos depositados. 14) Que esta Corte
ha resuelto reiteradamente que la acción de amparo es inadmisible cuando
no media arbitrariedad o ilegalidad manifiestas y la determinación de
la eventual in- 178 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría
de Jurisprudencia validez del acto requiere una mayor amplitud de debate y prueba
(arts. 1º y 2º, inc. "d", de la ley 16.986), requisitos
cuya demostración es imprescindible para la procedencia de aquélla
(Fallos: 275:320; 296:527; 302:1440; 305:1878; 306:788 y 308:137 entre muchos
otros). Este criterio no ha variado con la sanción del nuevo art. 43
de la Constitución Nacional, pues reproduce -en lo que aquí importa-
el citado art. 1º de la ley reglamentaria, imponiendo idénticos
requisitos para su procedencia (Fallos: 319:2955). 15) Que en el estrecho marco
de la acción intentada no es posible juzgar que el sistema restitutivo
establecido por el decreto 1836/02 sea una solución manifiestamente irrazonable
para mitigar los efectos del decreto 214/02, según la jurisprudencia
de esta Corte en el caso "Smith", aún si aquel régimen
fuese obligatorio, por la complejidad fáctica y técnica del tema
en debate que involucra el examen de intrincadas cuestiones financieras y bancarias.
16) Que, en este sentido, corresponde señalar que el decreto 1836/02
ofrece a los depositantes -entre otras alternativas- la posibilidad de obtener
de la entidad financiera el reintegro de sus depósitos a razón
de un peso con cuarenta centavos por dólar, incrementados por aplicación
del sistema de ajuste denominado "Coeficiente de Estabilización
de Referencia" (establecido en el art. 4º del decreto 214/02) -más
un interés-, y del Gobierno Nacional la diferencia que eventualmente
exista entre ese valor y el valor del dólar estadounidense al momento
del pago (conf. arts. 4º, inc. "b", 7º, inc. "b",
y 9º del decreto 1836/02). Todo ello en los plazos y modalidades de cumplimiento,
que incluyen amortizaciones anuales, pagos semestrales de intereses y posibilidad
de negociación en bolsas y mercados de valores del país. Iguales
consideraciones caben efectuar respecto del decreto 739/03 que avanza respecto
de las normas que le precedieron en la progresiva liberación de los depósitos.
17) Que en las condiciones expuestas, no resulta palmaria la violación
constitucional que se invoca tal como se requiere demostrar en la presente acción
de amparo. Por el contrario, la restitución al valor integral de la moneda
original y la determinación de un plazo de diez años, más
las variantes que ofrece el decreto 739/2003, de suyo, no acarrea aquélla
tacha de inconstitucionalidad que sólo fue, en el mejor de los casos,
ligeramente aludida sin la consideración profundizada que las circunstancias
del caso imponían para dar fundamento bastante al fallo quizás
más trascendente de los últimos tiempos. No es manifiesta su inconstitucionalidad
en cuanto atañe a la intangibilidad del crédito, pues en las gravísimas
y extraordinarias circunstancias que fueron afectando en grado creciente al
sistema financiero, el lapso que irrogará el completo reintegro de los
depósitos -evidentemente gravoso para sus titulares- tiene relación
directa, no sólo con la recuperación y desenvolvimiento de las
entidades que operan en el ámbito financiero, sino, en particular, con
la aptitud de éstas para coadyuvar a la devolución ordenada e
igualitaria de las inversiones o ahorros, en el marco de un plan económico
sustentable. Más aún cuando en Fallos: 313:1513 ("Peralta")
esta Corte convalidó un sistema de características análogas
al que se discute en el presente ante una situación que si bien era crítica,
no había llegado al default, o cesación de pagos. En ese mismo
orden de ideas es también imprescindible poner de relieve que en reiteradas
ocasiones el Tribunal decidió que el régimen de consolidación
establecido por la ley 23.982 mediante bonos a dieciséis años
y diez para los créditos previsionales -al que adhirieron diversas provincias-
no es lesivo del derecho de propiedad (conf. Fallos: 316:3176; 317:739; 318:805,
1087; 319:781; 321:441, entre otros). Además, aquella gravosa dilación
también tiene relación inmediata con la cesación de pagos
internacionales del país, pues resulta de equidad manifiesta que frente
a los incumpli- Emergencia Económica II 179 mientos y diferimientos externos
alguna contribución patriótica pueda serle razonablemente exigida
a los acreedores locales. 18) Que la señalada complejidad de las cuestiones
debatidas impone a los jueces un cuidado tan extraordinario para fallar, que
es insusceptible de prudente ejercicio por la vía expedita del amparo
"con inmediatez o instantaneidad". En este orden de ideas, la indagación
de las materias planteadas en el caso llevaría necesariamente a ponderar
la política económica del Gobierno para distribuir las pérdidas
ocasionadas por una situación análoga a la bancarrota privada.
19) Que en el contexto económico que dio origen a las normas impugnadas
ha de contemplarse la situación de todos los acreedores, incluso los
pagaderos en el exterior, guardando la honrosa tradición argentina de
no discriminar entre los titulares de los créditos. No sólo por
razones de estrategia o política financiera, sino ante todo para garantizar
cierta justicia distributiva mínima en una situación de incapacidad
de pagos del Estado. Toda solución debería tratar con igualdad
a los acreedores de obligaciones internacionales e internas, salvo las que respondan
a razones humanitarias o análogas a las que regirían en un concurso
o quiebra. No debería establecerse distinciones por razón de la
nacionalidad, domicilio, o lugar de pago de los créditos. Sólo
sería razonable admitir distingos fundados en la cualidad sustancial
de los créditos con criterios análogos a los que presiden la graduación
de privilegios en el derecho concursal argentino y comparado, tomando incluso
en cuenta los proyectos de países extranjeros y organismos internacionales
sobre concursos o quiebras internacionales. Cabe reiterar que es necesario adoptar
una perspectiva de crisis o insuficiencia de capacidad de pagos de un estado
nacional. Ya no será razonable aplicar criterios de justicia bilateral
o conmutativa propios de deudores que andan en las buenas, esto es, "in
bonis". Ante la insolvencia del estado soberano aquellas normas para tiempos
normales deben ceder: "cessante ratione cessat lex; Ubi venis necesitas
cessat lex". El Estado puede suspender o modificar en todo o en parte el
servicio de la deuda externa, en caso de que sea forzado a ello por razones
de necesidad financiera impostergable. No se trata de repudiar la deuda externa
del sector público sino de diferir su cumplimiento para satisfacerlo
en plazos y condiciones que el poder público estime compatibles con el
desarrollo sustentable de la economía nacional, único medio razonable
de hacer efectivas las obligaciones financieras internacionales (doctrina de
Fallos: 319:2886). 20) Que actualmente debe considerarse inapropiada la concepción
que excluía toda aplicación de la normativa concursal para personas
privadas a la hipótesis de incumplimiento de las obligaciones por el
Estado. Y si bien es verdad que el Estado es persona de existencia necesaria,
lamentablemente no es verdad que no pueda sufrir restricción alguna en
virtud de esa condición, pese a que estas puedan ser caracterizadas como
de índole moral o política (Ver Bielsa, Derecho Administrativo,
3a. edición, Buenos Aires, t. I, p. 479). No ha de confundirse la liquidación
de los bienes del fallido con el incumplimiento, default o defaillance del Estado
en el cual sus ingresos y patrimonio son de importancia secundaria y lo principal
es la fuerza productiva presente y futura de sus habitantes y empresas localizadas
en su territorio y la futura capacidad de pago. De ahí la importancia
de contar con un plan económico sustentable, dicho llanamente, que permita
pagar. Lo esencial radica en la estructura jurídica destinada a distribuir
equitativamente los quebrantos para lo cual se requiere un ponderado examen
de preferencias y privilegios, esto es, quiénes deben cobrar primero
o más tarde y qué reducciones se harán o negociarán
a fin de guardar una razonable equidad distributiva. Estos aspectos, que son
ajenos a la quiebra ejecutiva, bien pueden ser ilustrados por los principios
del derecho privado, entre otras cosas porque no hay otros en los ordenamientos
jurídicos. Ello sin perjuicio de los distingos especiales entre deudas
comerciales y deudas políticas (re- 180 Corte Suprema de Justicia de
la Nación – Secretaría de Jurisprudencia paraciones, préstamos
de guerra, etc.). La deuda comercial esta en manos de particulares. La deuda
política, generalmente en manos de Estados extranjeros. También
se conoce el caso de comercialización de la deuda política como
en el plan Young sobre las deudas de reparación de guerra de Alemania
que pasaron a manos privadas. La distinción es fundamental, pues la deuda
comercial puede generar incumplimiento, la política no. Y no ha de perderse
de vista que en la realidad de las reestructuraciones y reprogramaciones de
la deuda suelen celebrarse negociaciones colectivas con los acreedores que imponen
cierta "pars conditio creditoris" con la obligación de cobrar
a prorrata. En ocasiones, hay fundados motivos para no temer circunstancias
adversas, como sostenía Drago en 1902 en nota enviada al ministro argentino
en Washington. (Martín García Merou, Los Empréstitos del
Estado y la política internacional, t. II de sus discursos y escritos
compilados por Mariano Drago, Bs. As., 1938). La posterior conducta argentina
ha sido de perfecto cumplimiento aun en la depresión mundial. De ahí
que nuestro Ministro de Hacienda Dr. Alberto Hueyo haya podido decir la Argentina
no necesita ni pide moratorias. La Argentina cumplía aun a costa de sacrificios
(V. Soares, Economía y Finanzas de la Nación Argentina, Buenos
Aires, 1932, p. 267). También podría discutirse si la deuda pública
es el primer servicio público que debe cumplirse. Se entiende que compete
al país deudor decidir si los servicios públicos esenciales se
hallan comprometidos o no por el servicio de la deuda. El 1º de diciembre
de 1932 decía el Departamento de Estado de los Estados Unidos que "el
principio de capacidad de pago no exige que el deudor extranjero pague hasta
el pleno límite de su capacidad presente o futura. Es necesario permitirle
salvaguardar y negociar su situación económica, asegurar el equilibrio
de su presupuesto y establecer sus finanzas y moneda sobre una base sana, como
así también, si es posible, mantener y mejorar el nivel de vida
de sus ciudadanos. No se halla conforme al interés bien comprendido del
acreedor un arreglo opresivo o que demore el alivio del deudor extranjero"
(Declaración en respuesta a una nota británica del 1º de
diciembre de 1932). Este principio ha sido reconocido en diversas negociaciones
internacionales (v. Jèze, Defaillances d´Etat, Recueil des Cours, Academia
de Derecho Internacional de La Haya, t 53, 1935, III). 21) Que sería
injusta la suspensión de los pagos externos y el cumplimiento íntegro
de obligaciones en dólares en caso de pagos internos. Es razonable que
la insuficiencia económica sea soportada conjuntamente por todos los
acreedores; tanto más cuanto que los acreedores locales deberían
contribuir en mayor medida a conjurar la crisis que los acreedores externos,
pues el crédito internacional del país ha de gozar de preferencias
sobre el crédito interno porque la Nación debe preservarlo celosamente
para mitigar con él crisis económicas domésticas y para
proveer su desarrollo y estado de bienestar. Es evidente que estos aspectos
de conveniencia política económica no pueden ser materia de suficiente
debate y prueba en el amparo. Pero no es menos cierto que tal ponderación
debe hacerse por los órganos competentes para regir los destinos económicos
de la Nación. 22) Que también es verdad que en caso de default
de deudores soberanos la responsabilidad por la deuda será asumida por
sus sucesores. El Estado deudor de obligaciones en su propia moneda puede recurrir
a la emisión. También podría recurrir a la emisión
para pagar deudas locales en moneda extranjera, con posible ruina de la moneda
nacional. Debe advertirse abiertamente que la inflación es el sucedáneo
de la insolvencia estatal. Tal fenómeno puede ir acompañado de
repudio o de modificación unilateral de la deuda. Si bien no existen
normas internas o internacionales vigentes sobre la quiebra de los estados,
éstos no pueden Emergencia Económica II 181 decidir con absoluta
arbitrariedad los privilegios y preferencias de cobro. Ello sin perjuicio de
auspiciar una jurisdicción internacional para juzgar universalmente las
insolvencias estatales con arreglo a cierta pars conditio. Los estados tienen
jurisdicción para imponer gravámenes, "ahorros forzosos",
expropiaciones. Ciertos acuerdos internacionales podrían imponer "ahorros
o contribuciones especiales" destinadas al pago de la deuda. El Acuerdo
de Londres sobre la deuda externa de Alemania en 1953 que redujo la deuda facilitó
la recuperación de la economía alemana. Parece razonable que así
como un acreedor al que se haya pagado con preferencia pueda tener que compartir
el pago pro rata con otros también parece justo que los acreedores locales
contribuyan pro rata. Cabe pues concluir que es necesaria la participación
de los acreedores financieros locales en los sacrificios de la insolvencia.
23) Que jamás ha de perderse de vista una larga tradición argentina,
en la cual se inscribe la reiterada jurisprudencia de esta Corte, según
la cual la República ha honrado siempre sus obligaciones pese a las crisis
o catástrofes financieras o económicas. A fin de justificar este
aserto basta recordar la jurisprudencia de Fallos: 138:37, 402; 143:175; 149:226
y 243 y 151:59 originada en juicios promovidos por tenedores de títulos
de deuda pública. En una oportunidad se señaló: "…
tratándose en el presente juicio de las relaciones de derecho del emisor
con los tenedores de los títulos, las diferencias deben ser resueltas
con arreglo a las condiciones bajo las cuáles se hizo la emisión,
o sea, de acuerdo con las disposiciones del Bono General, que constituye la
ley contractual que rige dichas relaciones…", "…los gobiernos
emisores necesitan el concurso de los capitalistas y no se hallan en situación
de imponer condiciones restrictivas al ejercicio de los derechos del suscriptor,
ni de ampliar sus propias facultades, reservándose ventajas o comodidades
en lo relativo a los pagos. Por el contrario, su empeño en atraer los
capitales y en despertar el interés de las distintas plazas o mercados
los lleva a ofrecer las mayores facilidades, tanto para la adquisición
de los títulos como para el cobro de los intereses. De ahí la
determinación de diversos lugares para el pago de los cupones vencidos
o títulos sorteados y la designación de las respectivas monedas
de curso en esos lugares, condiciones que importan el otorgamiento de prerrogativas
a favor de los tenedores de los títulos a fin de estimular su adquisición
y que no pueden interpretarse como establecidas en beneficio del emisor sin
desnaturalizar el propósito de la estipulación y sin torturar
la verdadera y leal intención de los contratantes….", "…el
hecho de haberse producido en los últimos tiempos alteraciones sensibles
en el valor cambiario de algunas de las monedas designadas para el pago, no
modifica la obligación de la provincia emisora, ni priva, por lo tanto,
al tenedor del derecho de opción que le había sido acordado al
emitirse los títulos del empréstito. Estas fluctuaciones son contingencias
inherentes a toda operación de la índole de la de que se trata
y pueden beneficiar o perjudicar a cualquiera de las partes, dado el carácter
siempre aleatorio de tales negocios. Si la provincia se hubiere reservado el
derecho de elegir el lugar de pago y con él la moneda cancelatoria, habría
podido liberarse de sus obligaciones con muy poco desembolso dada la desvalorización
actual de algunas de las monedas designadas en el contrato. Al conferir esa
elección a los tenedores de los títulos del empréstito
con el evidente propósito de facilitar su colocación y circulación,
ha renunciado de antemano a la posibilidad de obtener ese beneficio, pues ha
debido calcular que tendría que efectuar los pagos en la moneda de más
alta cotización en el mercado de cambios, de entre las señaladas
en el bono general, ya que no es presumible que el desinterés o la generosidad
intervengan en esta clase de operaciones. (Fallos: 137:37; 138:37)". 182
Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia
24) Que es imperioso recordar también que a juicio de la comunidad internacional
"Le succès du placement des capitaux à l"étranger
dépend certainement de cette connaissance des garanties données
au prêteur dans le pays des emprunteurs. Ainsi, l"essor de l"Argentine
avait été dû pour partie à la sécurité des
règles de droit contrôlées par la Cour de Cassation de ce pays.
Si tel autre pais connaît une extrême fantaisie dans la manière de règler
les litiges, si le régime des pots de vin y règne auprès
des juges, les hommes d"affair hésiteront à investir leurs
capitaux dans un pays qui ne leur promet aucune garantie le jour où ils
devront plaider devant ses tribunaux." (Rodière, René, Introduction
au droit comparé, Paris, 1979, p.40).("El éxito de la colocación
de capitales en el extranjero depende ciertamente de ese conocimiento de las
garantías dadas al prestamista en el país que pide el préstamo.
Así, el desarrollo de la Argentina se debió en gran parte a la
seguridad de reglas de derecho controladas por la Corte de ese país.
Si otro país conociera una extrema fantasía en el modo de resolver
los litigios, si el régimen de cohecho reinara allí para los jueces,
los hombres de negocios vacilarán en invertir sus capitales en un país
que no les promete ninguna garantía el día que deban litigar ante
sus tribunales.") 25) Que en razón de todo lo expuesto, aun cuando
hubiese de juzgarse ex hipótesis, inconstitucional la conversión
de las obligaciones materia de este pleito a moneda nacional, el ofrecimiento
efectuado mediante el decreto 1836/02 produciría una purga de aquella
invalidez si el tiempo lo tornase equitativo. En efecto, no es posible calcular
a priori los efectos confiscatorios de aquellos pagos futuros y menos aún
en los límites procesales de este juicio de amparo en el que, por cierto,
no caben los necesarios cálculos e investigaciones financieras que viniesen
a demostrar ahora la confiscatoriedad o iniquidad manifiesta de tales compensaciones,
siempre, claro está, teniendo en miras la situación de insolvencia
del país, pues, como ya se considerara, no es justo mirar la relación
del banco deudor con el depositante-acreedor fuera de aquel contexto de crisis,
insolvencia e inexorable mengua de valores de todo orden. 26) Que ello significaría
ni más ni menos admitir que el Estado podría haber purgado los
hipotéticos vicios constitucionales aludidos por la vía del decreto
1836/02. Este, en las presentes circunstancias económicas y procesales,
no puede ser aquí descalificado por inconstitucional, ni tampoco pueden
serlo ab initio otros ofrecimientos análogos como el contemplado en decreto
739/03 y otros que el Estado podría poner a consideración de los
acreedores. 27) Que así como se han advertido casos de inconstitucionalidad
sobreviniente (Fallos: 301:319; 316:3104, entre otros), también cabe
admitir el saneamiento de normas reñidas con la Constitución en
su inicio mediante el dictado de otras que las concilien con aquélla.
Habida cuenta de ello y de que la declaración de inconstitucionalidad
es la ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 311:394; 312:72, 312:2315;
314:407, entre otros) no es posible juzgar la validez del sistema de bonos sin
apreciar su desarrollo en el tiempo para evaluar la magnitud de los sacrificios
que el negocio impondrá después. No ahora. Después. 28)
Que, en conclusión, para afirmar con certeza la inconstitucionalidad
de los decretos 1836/02 y 739/03 sería menester abrir a prueba este juicio
de amparo, que exige el carácter manifiesto de la ilegalidad o arbitrariedad
del acto lesivo, convirtiéndolo en otro en el cual la evidencia deba
producirse por largas y complejas pruebas en materias financieras y económicas,
a las cuales, obviamente, están facultadas las partes en amplio proceso
de conocimiento. No aquí. 29) Que el amparo no puede erigirse en la vía
para sumir al país en una situación que podría llevarlo
a un estado de no derecho, por la declaración de inconstitucionalidad
de una estructura normativa que aun siendo precaria, ha demostrado cierta capacidad
de funciona- Emergencia Económica II 183 miento económico. Pues
el vacío o anomia financiera y económica a que tal declaración
conduciría haría insuficiente el derecho común para regir
la vida económica ordinaria del país que vendría a sumirse
en un nuevo caos del cual no es seguro que tengamos la buena ventura de salir.
30) Que, como a todas luces es evidente, el caso tiene una gravedad institucional
de insospechable trascendencia por el impacto que el pago más o menos
inmediato tendrá, por cierto, sobre la economía, las finanzas
y, en verdad, sobre la vida nacional. Sería, pues, gravemente imprudente
desconsiderar las consecuencias de un fallo de esta Corte en las presentes circunstancias.
Un fiat iustitia peream ego pereat mundis, hacer justicia aunque caiga el mundo,
en rigor no es hacer justicia, sino destruir las bases mismas de las relaciones
en las cuales se persigue hacer valer la justicia. Hacer justicia conmutativa,
singular y pura entre bancos y depositantes sin atender al contexto de las enormes
injusticias distributivas existentes y las nuevas que sobrevendrían,
conculca la idea misma de justicia a secas, legal, general o como quiera llamársela
en doctrina. La justicia conmutativa que debe presidir las relaciones contractuales
no puede entrar