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Ley de convertibilidad 23.928 (Ley Cavallo) – Derecho constitucional argentino (página 23)




Enviado por Natalia Urizar



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de que, al impedir el cumplimiento de
las obligaciones que los bancos tenían hacia los titulares de depósitos,
ha privado a estos últimos de su derecho de propiedad y vulnerado así
la garantía establecida en el artículo 17 de la Constitución
Nacional. En efecto, el derecho contractual de los titulares de depósitos
bancarios tiene por objeto la correlativa obligación del deudor, la entidad
financiera, de entregar la cantidad depositada en la calidad y especie comprometida.
El titular de este derecho se encuentra protegido contra su privación
por parte de las autoridades, puesto que no es materia de discusión que
tal es el alcance de la garantía establecida en el artículo 17
de la Constitución Nacional. Tales derechos personales forman parte de
la propiedad de las personas, de modo tal que nuestra Constitución, por
vía de su artículo 17, otorga una protección similar a
la norteamericana que expresamente prohíbe a los estados dictar normas
que abroguen obligaciones contractuales (Fallos: 145:307; 137:47; 172:21, considerandos
5º, 6º y 12, 173:65). Por otra parte, el mismo Congreso, mediante
la ley 25.466, en particular los artículos 2º y 3º, había
reconocido que el Estado Nacional no alteraría las condiciones pactadas
entre los depositantes y las entidades financieras, al tiempo que incluyó
expresamente a los derechos derivados de los depósitos bancarios en la
ya referida cláusula constitucional. 5º) Si bien esta Corte ha desarrollado
a lo largo de su historia, y en particular a partir del caso "Avico",
un extenso repertorio de decisiones en favor de las interferencias del Estado
en la propiedad privada como remedio para las recurrentes crisis sociales y
económicas, creo que incluso desde esta perspectiva jurisprudencial más
flexible, la queja levantada por los actores tiene también aptitud para
invertir la presunción de constitucionalidad del decreto 214/2002. En
efecto, la tradición jurisprudencial antes mencionada fue citada en algunos
votos del fallo dictado en el caso "Bustos", en particular por referencia
al precedente "Blaisdell", (290 U.S. 236 Corte Suprema de Justicia
de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia 398) de la Corte Suprema
de los Estados Unidos que fuera recogido en el ya citado caso "Avico".
Sin embargo, dicha línea jurisprudencial, tanto en su versión
argentina como en la seguida por la corte norteamericana, pese a todos sus meandros
e interrupciones, ha dejado subsistente una limitación a las restricciones
que el Gobierno puede introducir, por razones de emergencia, en la propiedad
de las personas, a saber: ha de recaer sobre los plazos para la exigibilidad
judicial y renta pactada, pero no sobre el capital, es decir, la "sustancia"
del derecho. Así reza el correspondiente cliché con la lista de
requisitos que deben cumplir las leyes de emergencia. En lo que se refiere especialmente
a la interferencia de contratos entre particulares, la gran mayoría de
los fallos convalidaron leyes que establecían demoras en la exigibilidad
de ciertos derechos y limitaciones a la renta. Así fue en "Avico"
y había sido antes en "Ercolano", fallo éste al que
se adhirieron los jueces que formaron mayoría en aquél (Fallos:
172:21, 67- 68, considerando 9º). Y ese fue el caso también en los
precedentes Nadur -243:449-, Russo -243:467- (, White de Torrent -264:344-.
El esfuerzo que puede advertirse en la sentencia dictada en "Peralta"
(Fallos: 313:1513, considerandos 40 a 44 y 52) por incluir las restricciones
como una mera "reprogramación" y mantener así su convalidación
dentro del esquema tradicional, descansa en la premisa implícita de que
incluso una medida de emergencia puede resultar inconstitucional por violación
de la propiedad si afecta los derechos de manera "sustancial" y definitiva.
Este límite ha sido traspasado también por el decreto 214/2002
que alteró de manera definitiva los derechos creditorios de los depositantes
al limitar el cumplimiento de la obligación del banco deudor a un determinado
monto (decreto 214/2002) y transferir el saldo, sin la conformidad del acreedor,
a otro deudor, el Estado (decreto 739/2003), quien no lo cumpliría sino
a lo largo de los diez años subsiguientes. En vista de ello, pierde toda
consistencia la afirmación de que el acreedor no ha sufrido, por virtud
de la intervención del Gobierno, alteración alguna de su derecho
personal y, por consiguiente, de su propiedad. El artículo 2º del
decreto 214 se sitúa, entonces, más allá de la zona dentro
de la cual esta Corte ha reconocido presunción de constitucionalidad
a las interferencias estatales. 6º) De lo que vengo señalando hasta
aquí, resulta que el Poder Ejecutivo mediante una "disposición
de carácter legislativo", prohibida en principio por el artículo
99.3 de la Constitución Nacional, como es el decreto 214, introdujo una
restricción en la propiedad de los titulares de depósitos bancarios
que, prima facie, va más allá de lo que históricamente
hubiera resultado admisible para el Legislativo. En estas condiciones no encuentro
margen para insistir en que el decreto 214 es una norma que cuenta con presunción
de constitucionalidad y que, por consiguiente, la carga de demostrar todos los
extremos concernientes a su pretendida invalidez corresponde a quien la impugna,
mucho menos llevar esa carga al extremo de incluir la prueba de que el Ejecutivo
no ha cumplido con los requisitos de "transitoriedad" y "no sustancialidad"
que desde el precedente "Avico" deben llenar las normas de emergencia
para superar el examen de constitucionalidad. Por el contrario, es innecesario
producir prueba alguna de la restricción definitiva y sustancial a los
derechos de la parte actora, puesto que, como hemos visto, tal restricción
surge del texto mismo del decreto 214, sin necesidad de ninguna demostración
empírica adicional. Una vez dispuesto el campo del modo que entiendo
correcto, cabe sí pasar a considerar los argumentos que se han ofrecido
para intentar revertir la inconstitucionalidad que aqueja al decreto 214/2002,
según he explicado en los párrafos precedentes. Emergencia Económica
II 237 7º) Para justificar el régimen inaugurado por el artículo
2º del decreto 214/2002 se ha argumentado que la gravedad de la crisis
reinante al momento de su dictado, declarada por el artículo 1º
de la ley 25.561, hizo imprescindible tal medida. También se ha invocado
el artículo 64 de la ley 25.967, sancionada en diciembre de 2004, por
el cual se lo "ratifica". En primer lugar, estos modos de convalidar
un decreto de necesidad y urgencia no se encuentran admitidos por la Constitución
Nacional y ello basta para rechazarlos según el enfoque que he adoptado
precedentemente. Pero no es ésta la única razón para rechazar
tales argumentos. 7.a) La apelación a un estado de necesidad que habría
hecho inevitable el dictado del decreto 214, supone necesariamente que las medidas
autorizadas poco antes por la ley 25.561 eran inconvenientes. En efecto, el
Congreso se encontraba en sesiones en ese momento y pocas semanas antes había
establecido el programa al que debía sujetarse el Presidente para enfrentar
la crisis que atravesaba el país a principios de 2002; entre las medidas
autorizadas no se encontraba la pesificación de depósitos bancarios,
sino más bien todo lo contrario. En efecto, el 6 de enero había
sido sancionada la ley 25.561, llamada de Emergencia y Reforma del Régimen
Cambiario, la cual fue promulgada ese mismo día (casi tres años
después la ley 25.561 fue modificada por la ley 25.820). En su artículo
1º el Congreso declaró la emergencia pública, con arreglo
a lo dispuesto en el artículo 76 de la Constitución Nacional,
en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria.
La misma cláusula fija las bases de la delegación de funciones
en el Poder Ejecutivo. El artículo 2º facultó al ejecutivo
para establecer el sistema cambiario y dictar las regulaciones correspondientes.
En el artículo 3º derogó el sistema de convertibilidad que
había creado la ley 23.928. También debe recordarse que el artículo
15 suspendió la vigencia de la ley de intangibilidad de depósitos
bancarios 25.466 hasta tanto el Poder Ejecutivo considere superada la emergencia
del sistema financiero. De la ley referida, resulta de relevancia para lo que
aquí se discute, el artículo 6º que, tal como fue sancionado,
decía: ARTICULO 6º – El Poder Ejecutivo Nacional dispondrá
medidas tendientes a disminuir el impacto producido por la modificación
de la relación de cambio dispuesta en el artículo 2º de la
presente ley, en las personas de existencia visible o ideal que mantuviesen
con el sistema financiero deudas nominadas en dólares estadounidenses
u otras divisas extranjeras. Al efecto dispondrá normas necesarias para
su adecuación. El Poder Ejecutivo Nacional reestructurará las
deudas con el sector financiero, estableciendo la relación de cambio
UN PESO ($ 1) = UN DOLAR (U$S 1), sólo en deudas con el sistema financiero
cuyo importe en origen no fuese superior a DOLARES CIEN MIL (U$S 100.000) con
relación a: a) Créditos hipotecarios destinados a la adquisición
de vivienda; b) A la construcción, refacción y/o ampliación
de vivienda; c) Créditos personales; d) Créditos prendarios para
la adquisición de automotores; y e) A los de créditos de personas
físicas o jurídicas que cumplan con los requisitos de micro, pequeña
y mediana empresa (MIPyME). O hasta a esa suma cuando fuere mayor en los casos
del inciso a) si el crédito fue aplicado a la adquisición de la
vivienda única y familiar y en el caso del inciso e). El Poder Ejecutivo
Nacional podrá establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios
en las entidades financieras comprendidas y emergentes del impacto producido
por las medidas autorizadas en el párrafo precedente, las que podrán
incluir la emisión de títulos del Gobierno nacional en moneda
extranjera garantizados. A fin de constituir esa garantía créase
238 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia
un derecho a la exportación de hidrocarburos por el término de
CINCO (5) años facultándose al Poder Ejecutivo Nacional a establecer
la alícuota correspondiente. A ese mismo fin, podrán afectarse
otros recursos incluidos préstamos internacionales. En ningún
caso el derecho a la exportación de hidrocarburos podrá disminuir
el valor boca de pozo, para el cálculo y pago de regalías a las
provincias productoras. El Poder Ejecutivo Nacional dispondrá las medidas
tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas que hubieren
realizado depósitos en entidades financieras a la fecha de entrada en
vigencia del decreto 1570/2001, reestructurando las obligaciones originarias
de modo compatible con la evolución de la solvencia del sistema financiero.
Esa protección comprenderá a los depósitos efectuados en
divisas extranjeras. Para comprender la importancia que este último párrafo
tuvo en la decisión del Congreso, en particular en la aprobación
del proyecto por la Cámara de Diputados, es menester recordar que su
aparente exclusión dio lugar a un firme reclamo por parte de algunos
legisladores, que fue atendido por el cuerpo, con la expresa mención
de que la protección del capital de los ahorristas implicaba la obligación
de restituir sus depósitos bancarios en la moneda en que fueron hechos
y que la expresión "reestructuración" otorgaba herramientas
para operar fundamentalmente sobre los plazos y eventualmente sobre los intereses
esperados. Así quedó expresamente plasmado en la respuesta que
el miembro informante, diputado Jorge Rubén Matzkin, dio al requerimiento
del diputado Cappelleri sobre la interpretación que la comisión
respectiva daba al texto en cuestión: "el último párrafo
del artículo 6º, vinculado con la situación de aquellas personas
que están dentro del "corralito", pretende decir que habrá
reestructuraciones que será necesario realizar, fundamentalmente en los
plazos y, eventualmente, en las tasas de interés. El objetivo central
del párrafo es ratificar, mediante una ley, la voluntad del Congreso
en el sentido de que esos depósitos serán devueltos en la moneda
en que fueron hechos" (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados
de la Nación, correspondiente al 5 de enero de 2002). La intensa deliberación
que precedió a la aprobación del proyecto de ley en la Cámara
de Diputados, muestra 1) que al momento de dictarse el decreto 214 era un sinsentido
invocar, para llenar la exigencia del artículo 99.3 de la Constitución,
la imposibilidad de seguir los trá- mites legislativos, puesto que tales
trámites ya habían tenido lugar y, concluido con la sanción
de la ley 25.561 en la que se establecieron los lineamientos generales, pero
claros, a que debía sujetarse el Ejecutivo y 2) que en su artículo
6º, se estableció un programa de emergencia que otorgaba al Presidente
competencia, es cierto, para interferir en la propiedad de las personas, pero
solamente mediante la prórroga de plazos contractuales y topes en la
renta pactada. Podría replicarse, hipotéticamente, que el programa
de emergencia contenido en la ley 25.561 resultó insuficiente para poner
remedio a la crisis y que no bastaba con prorrogar plazos o limitar intereses
de los depósitos bancarios. Sin embargo, esta insuficiencia de los medios
aprobados por la ley 25.561 y que resultan coincidentes con los que esta Corte
ha declarado admisibles constitucionalmente, según ya lo he mencionado,
no ha sido demostrada de ninguna manera por los demandados, quienes, como ya
dije, tienen la carga de justificar la validez del decreto 214/2002. Más
aún, ni siquiera fue mencionada entre las consideraciones que le sirven
de motivación. Cabe puntualizar que lo señalado precedentemente
no implica volver sobre la antigua y sostenida deferencia que esta Corte otorga
a los juicios de conveniencia y justicia que subya- Emergencia Económica
II 239 cen a las decisiones de las otras ramas del Gobierno. Dicha actitud es,
ciertamente, insoslayable cuando se trata de atacar por su ineficacia o inconveniencia
normas que cuentan con presunción de constitucionalidad. Pero dicho estándar
no funciona en sentido inverso, es decir, cuando se pretende purgar la inconstitucionalidad
de un acto de Gobierno sobre la base de su utilidad, eficacia o conveniencia.
En este segundo caso, los tribunales han de exigir más intensamente una
demostración plena y convincente de que se trata de una medida insustituible
y justa para atender una necesidad cuya satisfacción es impostergable.
7.b) La tardía ratificación por el Congreso, casi tres años
más tarde, mediante un artículo incluido en la ley de presupuesto
25.967, sin mayor debate, es de todo punto de vista inaceptable, puesto que
no sólo se aparta del procedimiento constitucional en sentido literal,
sino que frustra la finalidad misma del artículo 99.3, cual es la de
asegurar una deliberación oportuna y pública en el seno del Congreso
para decidir sobre la ratificación o rechazo de los decretos de necesidad
y urgencia. La brevedad de los plazos contenidos en el tercer párrafo
del artí- culo 99.3 busca precisamente evitar que el decreto presidencial
se transforme en un hecho consumado de difícil reversión por el
Congreso y que la ciudadanía, por tratarse de un tema actual y vigente,
pueda seguir la deliberación legislativa. El dispositivo constitucional
creado a tales fines sería perfectamente superfluo si esta Corte acepta
como sucedáneo el atajo de la ratificación de los decretos de
necesidad y urgencia mediante un artículo incluido de manera descontextualizada
en una ley de presupuesto dictada años más tarde. 8º) Cabe
considerar la posibilidad de que el decreto 214, pese a que fue emitido como
decreto de necesidad y urgencia, no se trate de una disposición de carácter
legislativo y, por ende, vedada por la Constitución al Presidente. Esto
se debería a que los titulares de depósitos bancarios habrían
recibido una cantidad de pesos que compensaba adecuadamente el poder adquisitivo
del capital originalmente expresado en dólares al momento de ser depositado
en el banco. Si fuese así, el decreto 214 tampoco habría excedido
los límites establecidos por el plan de emergencia aprobado por la ley
25.561. La opinión de que ningún perjuicio económico infiere
el decreto 214 a los titulares de certificados de depósitos bancarios
ha sido fundada en que la expectativa de las personas que efectuaron depósitos
en dólares en el sistema financiero era el de preservar el poder adquisitivo
de su capital en el mercado interno. Tal objetivo habría sido plenamente
respetado por el decreto 214, puesto que la devaluación general de la
economía argentina mantuvo el poder de compra del peso argentino al reducir
proporcionalmente el valor de los bienes y servicios ofrecidos. A este argumento
suele agregarse que el tipo de cambio fijado en el artículo 2º del
decreto 214 es un cuarenta por ciento más elevado que el fijado para
el resto de las obligaciones en dólares alcanzadas por la "pesificación".
Ya he dado las razones por las cuales no comparto este enfoque del derecho contractual
cuyo amparo se pretende. He de añadir ahora, que estas argumentaciones
no se encuentran respaldadas por ninguna demostración de la supuesta
equivalencia económica entre el capital depositado por la parte actora
y el reconocido por el decreto 214, mucho menos desde la perspectiva del depositante,
puesto que para ello hay que suponer, sin fundamento alguno, que el capital
depositado estaba destinado a comprar bienes en el mercado interno y, aún
en ese caso, bienes cuyo precio no ha seguido la evolución del dólar
(como ha sucedido con los inmuebles, por ejemplo). En la medida que la verdad
de esta premisa económica se invoca para revertir el defecto constitucional
de la interferencia estatal, es decir, en interés de la parte demandada,
es paradó- 240 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría
de Jurisprudencia jico que la total ausencia de pruebas que la respalden se
cargue en perjuicio quien ha padecido esa interferencia y, por ello, entablado
la presente demanda. 9º) Una última argumentación que se
ha dado a favor del decreto 214 y el régimen posterior que lo complementó,
finca en la autoridad de los fallos mediante los cuales la Suprema Corte de
los Estados Unidos convalidó la derogación de la convertibilidad
oro del dólar en la década de 1930. ("Perry v. United States"
-294 U.S. 330- y "U.S. v. Bankers Trust Co." -294 U.S. 240-) La importación
de esos fallos al contexto en que debemos fallar se ha hecho, a mi entender,
de un modo erróneo. La corte norteamericana no tuvo como fundamento central
la conveniencia económica de las medidas tomadas por los otros dos poderes,
sino que la ratio decidendi se apoyó en la declaración emitida
por el Congreso (Joint Resolution, de fecha 5 de junio de 1933) de que el cumplimiento
de las cláusulas contractuales de ajuste en función de la cotización
del oro interferían directamente en el ejercicio de las atribuciones
constitucionales de ese cuerpo para establecer la moneda y fijar su valor (así
surge del párrafo que inaugura el voto del chief justice Hughes y es
afirmado más adelante en 294 U.S. 240, 297, cuando señala: The
question before the Court is one of power, not of policy). El Congreso argentino
de enero de 2002 no sólo no emitió ninguna resolución semejante
que avalara la interferencia del Presidente en los contratos de depósito
bancario, sino que, por el contrario, dictó la ley 25.561 que, como hemos
visto, ordenó preservar el capital de los ahorristas. 10) En síntesis,
el decreto 214/02 dictado por el Presidente, constituye una disposición
legislativa contraria a la prohibición contenida en el artículo
99.3, segundo párrafo de la Constitución Nacional, mediante la
cual se ocasionó una manifiesta privación de la propiedad (artículo
17 de la Constitución) en lo que se refiere a la alteración del
capital depositado en las entidades financieras. 11) De lo expuesto precedentemente,
se desprende que, en mi opinión, la demanda de amparo promovida es procedente
en lo que respecta a la inmediata restitución por el banco demandado
de la cantidad de dólares depositados o la de pesos necesaria para adquirir
esos dólares al tipo de cambio vendedor que corresponda a la fecha del
efectivo pago. No obstante lo expuesto hasta aquí, las razones de gravedad
institucional relatadas por la mayoría y que, en líneas generales
comparto, tornan prudente, en la medida que ello resulte posible, arribar a
una solución que, más allá de las diferencias en los fundamentos,
permita arribar a una sentencia que, en tanto unánime en el resultado
económico, ponga fin a la gran cantidad de reclamos pendientes de solución.
Por ello, en función de esta conclusión, concurro con la parte
resolutiva propuesta por la mayoría, en cuanto el monto que ella ordena
reintegrar a la parte actora resulta coincidente con el mencionado en los párrafos
precedentes y, también, en lo demás que resuelve acerca de la
distribución de costas entre las partes. Carmen M. Argibay. AMPLIACION
DE FUNDAMENTOS DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON RICARDO LUIS LORENZETTI
Considerando: 24) Que conforme surge del considerando anterior, se admite el
derecho del ahorrista a la restitución del cien por ciento de su crédito
en pesos, lo cual requiere una ampliación de Emergencia Económica
II 241 fundamentos para satisfacer el derecho de los actores y demandados a
conocer la razón de las decisiones judiciales que los afectan. Que para
dictar esta sentencia, se ha debido tener en cuenta: 1) que la legislación
promulgada en los años 2001 y 2002 ha tenido como base precedentes de
esta propia Corte y que afectaría la seguridad jurídica cambiarlos
retroactivamente; 2) que, habiendo transcurrido casi cinco años de los
hechos, deben considerarse las implicancias sobre miles de situaciones jurídicas
particulares que han tenido una variedad de soluciones transaccionales o judiciales
ya consolidadas; 3) que es necesario evaluar las consecuencias sobre las reglas
macroeconómicas fijadas reiteradamente por parte del Honorable Congreso
de la Nación en el período mencionado, 4) que la interpretación
que los jueces realicen sobre la protección constitucional del contrato
y de la propiedad tiene efectos importantísimos sobre la evolución
futura de las instituciones, 5) que, con arreglo a los precedentes de esta Corte,
cabe prescindir de la declaración de inconstitucionalidad de una norma
cuando se puede encontrar la solución en el derecho vigente, 6) que han
habido diferentes opiniones entre los jueces que, en gran medida, reflejan la
disparidad de criterios existentes en la sociedad, 7) que es necesario dar una
solución definitiva a este tipo de pleitos para alcanzar la paz social
sobre la base de considerar los resultados y en especial el respeto del patrimonio
del ahorrista, cumpliendo así la misión institucional que la Constitución
confiere a esta Corte Suprema. Que expresado el contexto en el que se debe dictar
la presente decisión, es necesario identificar los principios que rigen
nuestro sistema constitucional, cuyo seguimiento debe ser la base para evitar
la repetición futura de los graves sucesos que ha vivido la república
y que afectaron a sus ciudadanos. 25) Que el contrato y la propiedad tienen
protección constitucional en el derecho argentino y toda limitación
que se disponga es de interpretación restrictiva. Esta tutela comprende
tanto la libertad de contratar, que es un aspecto de la autonomía personal
a la que todo ciudadano tiene derecho (art. 19 Constitución Nacional),
como la de configurar el contenido del contrato, que es un supuesto del derecho
a ejercer una industria lícita (art. 14 Constitución Nacional)
y de libertad económica dentro de las relaciones de competencia (art.
43 Constitución Nacional). La libertad de contratar, de competir y de
configurar el contenido de un contrato, constituyen una posición jurí-
dica que esta Corte debe proteger como tribunal de las garantías constitucionales.
Es en este sentido como debe ser interpretado el término "propiedad"
constitucional (art. 17 Constitución Nacional). No se trata de indagar
si hay un derecho real o creditorio, sino de afirmar que la libertad, el derecho
subjetivo y la posición jurídica relativas al contrato tienen
rango constitucional. Esta es la interpretación consolidada por los precedentes
de este Tribunal al sostener "que el vocablo propiedad, empleado por la
Constitución comprende, como lo ha dicho esta Corte, todos los intereses
apreciables que un ser humano puede poseer fuera de sí mismo, fuera de
su vida y de su libertad. Todo derecho que tenga un valor reconocido como tal
por la ley, sea que se origine en las relaciones privadas sea que nazca de actos
administrativos, integra el concepto constitucional de propiedad a condición,
de que su titular disponga de una acción contra cualquiera que intente
interrumpirlo en el goce del mismo" (Fallos: 145:307; Fallos: 172:21, disidencia
del juez Repetto). 242 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría
de Jurisprudencia 26) Que es regla de interpretación que todo aquel que
pretenda restringir un derecho de propiedad constitucional tiene la carga argumentativa
de justificar la legitimidad de su decisión. Este es el efecto jurídico
preciso de la calificación del contrato dentro del concepto de propiedad
constitucional, ya que la regla es la libertad, mientras toda limitación
es una excepción que debe ser fundada. Que en esta causa se discute la
legitimidad de la restricción impuesta por razones de emergencia económica
a la libertad de configurar el contenido del contrato y la afectación
de la posición contractual. Que el significado de la restricción
admisible surge de la interpretación de la Constitución, consistente
con la jurisprudencia de esta Corte, teniendo en cuenta las consecuencias que
ella ha tenido en la práctica constitucional. 27) Que el estudio de los
principales precedentes de este Tribunal sobre la extensión con que puede
ser afectado un derecho contractual por razones de emergencia económica,
muestra el claro predominio de una interpretación tolerante de amplias
restricciones. Que la referida interpretación amplia fue sostenida en
un largo período histórico y por numerosos jueces integrantes
de esta Corte. En el año 1922, en el precedente "Ercolano"
(Fallos: 136:161), con el voto de los jueces Palacio, Figueroa Alcorta y Méndez,
el Tribunal declaró que la ley 11.157, que prohibía cobrar, durante
dos años contados desde su promulgación, por la locación
de casas, piezas y departamentos, destinados a habitación, comercio o
industria, un precio mayor que el que se pagaba por los mismos el 1º de
enero de 1920 era constitucional. En el año 1934, en el precedente "Avico,
Oscar" (Fallos: 172:21), con el voto de los jueces Sagarna, Pera, Linares,
Nazar Anchorena, la Corte declaró la constitucionalidad de la ley 11.741,
que reducía el interés y prorrogaba el plazo para el pago del
capital en un préstamo hipotecario. En el año 1944, en el precedente
"Pedro Inchauspe Hnos." (Fallos: 199:483), con el voto de los jueces
Repetto, Sagarna, Nazar Anchorena y Ramos Mejía, esta Corte dijo que,
entre los criterios amplios y restringidos, había optado por el criterio
"amplio porque está más de acuerdo con nuestra Constitución,
que no ha reconocido derechos absolutos de propiedad ni de libertad, sino limitados
por las leyes reglamentarias de los mismos…". En el año 1990,
en el precedente "Peralta, Luis A. y otro" (Fallos: 313:1513), con
el voto de los jueces Ricardo Levene (h), Mariano Cavagna Martínez, Carlos
Fayt, Rodolfo Barra, Julio Nazareno y Eduardo Moliné O"Connor -los
jueces Belluscio y Oyhanarte firmaron sendas disidencias de fundamentos-, se
consideró constitucional el decreto 36/90 en cuanto dispuso que la devolución
de los depósitos a plazo fijo que excediesen determinada cantidad, fuesen
abonados con títulos de la deuda pública, afirmando esta Corte
que "de las medidas adoptadas por el Gobierno no resulta menoscabo de la
propiedad protegida por el art. 17 de la Constitución Nacional".
28) Que si bien ha sido minoritaria, ha existido también una interpretación
más restrictiva de las intervenciones legales en los contratos por razones
de emergencia económica. Pueden recordarse el voto del juez Bermejo,
dado en el año 1922, en el precedente "Ercolano, Agustín"
(Fallos: 136:161), el del juez Repetto, en el año 1934, en el precedente
"Avico, Oscar" (Fallos: 172:21) o el del juez Boffi Boggero, en el
año 1960, en el precedente "Cine Callao" (Fallos: 247:121).
Emergencia Económica II 243 29) Que resulta necesario establecer criterios
de corrección para una interpretación estable, compatible con
los valores constitucionales y apta para constituirse en una base sólida
para el futuro de la Nación. Las reglas de la Constitución han
sido expresadas con sabia amplitud, para permitir su adaptación a los
tiempos, pero esta labor no debe desnaturalizar los valores y principios, ya
que siempre debe buscarse la coherencia sobre la base de que no hay un sistema
jurídico emergencial o de hecho extraño al que tiene como base
la Carta Magna. Es un principio que todos los individuos tienen derechos fundamentales
con un contenido mínimo para que puedan desplegar plenamente su valor
eminente como agentes morales autónomos, que constituyen la base de la
dignidad humana, y que esta Corte debe tutelar. El ahorro que hace el ciudadano
para resguardarse frente a las inclemencias del futuro o para aumentar su patrimonio,
debe ser protegido por los jueces, cualesquiera sean las finalidades lícitas
que persiga el depositante. Esta regla es la base de la tranquilidad que nuestro
pueblo tiene derecho a gozar en una sociedad organizada, es el fundamento del
respeto recíproco y es el principal impulsor del crecimiento económico
que sólo puede ser realizado en el marco de instituciones estables. 30)
Que también cabe valorar las consecuencias de la amplia tolerancia a
las restricciones de los derechos contractuales por razones de emergencia consolidada
a lo largo más de setenta años. Las legislaciones de excepción
tienen un plazo para que se produzca su propia extinción, pero su prórroga
y su reiteración han inutilizado los mecanismos de autodestrucción
y han alimentado los que permiten su conservación. De tal modo la excepción
se ha convertido en regla y los remedios normales han sido sustituidos por la
anormalidad de los remedios. Esta fundamentación de la regla de derecho
debilita el compromiso de los individuos con las leyes y los contratos, ya que
la emergencia permanente destruye todo cálculo de riesgos y restringe
el funcionamiento económico. Que el derecho es experiencia y ella nos
enseña de modo concluyente que la emergencia reiterada ha generado más
emergencia e inseguridad y que es necesario volver a la normalidad. Que la Constitución
y la ley deben actuar como mecanismos de compromiso elaborados por el cuerpo
político con el fin de protegerse a sí mismo contra la previsible
tendencia humana a tomar decisiones precipitadas. Quienes redactaron nuestra
Constitución sabían lo que eran las emergencias ya que obraron
en un momento en que la Nación misma estaba en peligro de disolución,
pero decidieron sujetarse rígidamente a una Carta Magna con el propósito
de no caer en la tentación de apartarse de ella frente a necesidades
del momento. Un sistema estable de reglas y no su apartamiento por necesidades
urgentes es lo que permite construir un Estado de Derecho. Ricardo L. Lorenzetti.
244 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia
Pesificación de los depósitos – Acción de amparo – Legitimación
procesal- Defensor del Pueblo – Intereses difusos Defensor del Pueblo de la
Nación – inc. dto. 1316/02 c/ E.N. – P.E.N. Dtos. 1570/01 y 1606/01 s/
amparo ley 16.986 – 26/06/2007 – Fallos: 330:2800* (20) 0 Antecedentes: El Defensor
del Pueblo de la Nación promovió una acción de amparo solicitando
la declaración de inconstitucionalidad de la normativa de emergencia
que impuso restricciones a los depósitos bancarios. La Cámara
le reconoció legitimidad, confirmó la sentencia de la instancia
anterior en cuanto declaró la ilegitimidad del art. 2º, inc. a),
del decreto 1570/01, de la reprogramación dispuesta por la resolución
6/02 del Ministerio de Economía -modificada por su similar 46/02 y su
anexo-, del art. 2º del decreto 214 y la inconstitucionalidad de los arts.
1º,2,º y 3º del decreto 1316/02, y dispuso que cada ahorrista
que se considerase afectado y con derecho a percibir su acreencia bancaria debía
concurrir ante los tribunales que correspondiesen, a fin de acreditar su reclamo
patrimonial, ejerciendo sus derechos subjetivos en la singularidad de cada caso.
Contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional y el Banco Central de la República
Argentina dedujeron sendos recursos extraordinarios. La Corte Suprema dejó
sin efecto la sentencia cuestionada, al concluir que queda exceptuada de la
legitimación del Defensor del Pueblo contemplada en el art. 43, segundo
párrafo, de la Carta Magna la protección de los derechos de carácter
patrimonial, puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente
a cada uno de los potenciales afectados. Algunas cuestiones planteadas: a) Alcances
de la legitimación procesal del Defensor del Pueblo (Considerando 9º
del voto de la mayoría; Considerandos 6º y 8º del voto del
juez Fayt; Considerando 6º del voto del juez Maqueda). b) Derechos de incidencia
colectiva (art. 43, segundo párrafo, CN). Exclusión de los derechos
de carácter patrimonial (Considerandos 10 y 11 del voto de la mayoría;
Considerando 10 del voto del juez Fayt; Considerandos 9º y 19 del voto
del juez Maqueda). (20) N. de S.: en "Defensor del Pueblo de la Nación
c/ Poder Ejecutivo Nacional y otro", 24/05/2005, (Fallos:328:1652), el
Tribunal sostuvo que: "Resulta desatinado suponer que pese a los términos
omnímodos utilizados por el convencional en el art. 86 de la Constitución
Nacional -norma que específicamente crea el instituto del Defensor del
Pueblo y le confiere legitimación procesal-, lo que ha querido aquél
es otorgarle solamente la legitimación procesal que le fue reconocida
en el art. 43 de la Constitución Nacional para interponer el recurso
de amparo (Voto de los Dres. Petracchi, Zaffaroni y Lorenzetti). El Dr. Maqueda
en su voto sostuvo que: "Por aplicación del principio de supremacía
constitucional, y en razón del carácter operativo del art. 86
de la norma fundamental, la legitimación procesal del Defensor del Pueblo
para iniciar acciones judiciales ha sido expresamente reconocida, por lo que
debe interpretarse que ella le es otorgada para promover acciones en ejercicio
de sus funciones, en todo aquello que hace a su competencia, tanto en el ámbito
nacional como ante órganos o tribunales internacionales; su intervención
responde a la facultad para promover acciones en las que la controversia se
centra en la defensa del orden público, social y en la efectiva vigencia
de los derechos fundamentales… Carece de sustento constitucional y sería
contradictorio reconocer que el art. 43 de la Constitución Nacional permite
al Defensor del Pueblo cuestionar la constitucionalidad de una ley o norma y,
al mismo tiempo, negarle la facultad cuando se trate de otro tipo de acción
que, precisamente, por la diversa naturaleza respecto del amparo permite un
examen exhaustivo de los hechos y normas cuestionados y que, probablemente,
son la razón de la intervención del Defensor del Pueblo".
Emergencia Económica II 245 c) Pesificación de depósitos
bancarios. Existencia de "interés sectorial" -depositantes
bancarios- (Considerandos 12 y 13 del voto de la mayoría; Considerandos
11 y 12 del voto del juez Maqueda). Estándar aplicado por la Corte: –
El Defensor del Pueblo carece de legitimación para promover una acción
de amparo que tiene por objeto la declaración de inconstitucionalidad
del art. 2º, inc. a), del decreto 1570/2001 -abarcando toda norma de igual
o inferior jerarquía que lo complemente- y de los arts. 1º, 2º
y 3º del decreto 1316/2002 -restricciones a los depósitos bancarios-,
toda vez que no ha sido promovida en defensa de derechos de incidencia colectiva
en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional, sino
del derecho que cada depositante tiene sobre sus depósitos bancarios.
– La existencia de múltiples ahorristas afectados por la aplicación
de art. 2º, inc. a), del decreto 1570/01) y de los arts. 1º, 2º
y 3º del decreto 1316/02-restricciones a los depósitos bancarios-,
no modifica la ausencia de legitimación del Defensor del Pueblo para
promover una acción de amparo que tiene por objeto la declaración
de inconstitucionalidad de esas normas, ya que lo que uniría a los sujetos
es un "problema común" -interés sectorial- y no la afectación
de un derecho de incidencia colectiva, el que no resulta de una multiplicidad
de derechos subjetivos lesionados sino de la incidencia del agravio en lo colectivo.
– La ampliación del universo de sujetos legitimados para accionar tras
la reforma constitucional de 1994, entre los que se encuentra el Defensor del
Pueblo, no se ha dado para la defensa de todo derecho sino como medio para proteger
derechos de incidencia colectiva, razón por la cual queda exceptuada
la protección de aquellos que son de carácter patrimonial, puramente
individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada potencial
afectado. – La ampliación de los sujetos legitimados por la reforma constitucional
del año 1994 no implica una automática aptitud para demandar,
sin un examen previo de la existencia de una cuestión susceptible de
instar el ejercicio de la jurisdicción, en atención a que no ha
sido objeto de reforma la exigencia de que el Poder Judicial intervenga en el
conocimiento y decisión de "causas" -art. 116, Constitución
Nacional-. – Para determinar los supuestos en que la figura del Defensor del
Pueblo tiene aptitud para demandar corresponde examinar los arts. 43 y 86 de
la Constitución Nacional, desde que, fuera de los casos expresamente
previstos, nadie puede hacer valer en el proceso en nombre propio, un derecho
ajeno. 246 Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría
de Jurisprudencia Texto del Fallo: Dictamen del Procurador General de la Nación
I A fs. 272/275, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal (Sala V) confirmó la sentencia de primera instancia
en cuanto hizo lugar al amparo deducido por el Defensor del Pueblo de la Nación
y declaró la ilegitimidad del art. 2º, inc. a) del decreto 1570/01,
de la reprogramación dispuesta por la resolución 6/02 del Ministerio
de Economía (modificada por su similar 46/02), del art. 2º del decreto
214/02 y la inconstitucionalidad de los arts. 1º, 2º, y 3º del
decreto 1316/02. Asimismo, desestimó el planteo de nulidad interpuesto
por el Estado Nacional y, por mayoría, dispuso que cada ahorrista que
se considere afectado y con derecho a percibir su acreencia bancaria deberá
concurrir ante los tribunales que correspondan, a fin de acreditar su reclamo
patrimonial ejerciendo, en cada caso, su derecho subjetivo. II Contra dicha
sentencia, el Procurador del Tesoro de la Nación, en representación
del Estado Nacional, y el Banco Central de la República Argentina dedujeron
los recursos extraordinarios de fs. 283/370 y 375/394, respectivamente. Al ser
concedidos solo en cuanto cuestionan la interpretación de normas federales
(v. fs. 525), el primero de los nombrados se presentó en queja ante el
Tribunal, la que tramita por expediente D.2030, L.XXXVIII, en donde también
se confirió vista a esta Procuración General (v. fs. 446 de dichos
autos). Los agravios de los recurrentes pueden resumirse en los siguientes:
a) la sentencia convalidó la legitimación del Defensor del Pueblo
de la Nación con sustento en una arbitraria y desnaturalizadora interpretación
de las normas aplicables, dado que, en primer término, no se discute
un derecho de incidencia colectiva -según entienden del pronunciamiento
de V.E. del 29 de agosto de 2002, en la causa R. 1858, L.XXXVIII – Orig. "Provincia
de Río Negro c/ Estado Nacional s/amparo- y, después, porque tampoco
se configura un "caso", "causa" o "controversia";
b) el fallo efectúa un control de constitucionalidad en abstracto, en
defensa de la pura legalidad, circunstancias prohibidas en nuestro ordenamiento;
c) el pronunciamiento tiene efectos erga omnes contrariando al principio que
señala que las sentencias judiciales se limitan al caso concreto; d)
en autos no se configuran los presupuestos de admisibilidad del amparo; e) la
sentencia omitió pronunciarse sobre la presunción de legitimidad
de los decretos de necesidad y urgencia; f) también valoró en
forma arbitraria la razonabilidad de las normas involucradas en el pleito; g)
resulta inaplicable al sub examen lo resuelto por V.E. en el caso "Smith"
(Fallos: 325:28 h) las disposiciones del decreto 214/02 son legítimas
y razonables, por los extensos fundamentos que desarrolló (v. en especial,
fs. 338/348); i) la Cámara efectuó una arbitraria interpretación
de la ley 25.466; j) el decreto 905/02 produjo una modificación sustancial
en el régimen de restricciones originarias; k) el planteo de nulidad
fue arbitrariamente desestimado y, por último, l) defienden la constitucionalidad
del decreto 1316/02. III En mi concepto, los recursos extraordinarios son formalmente
admisibles, toda vez que en autos se declaró la inconstitucionalidad
de los arts. 2º del decreto 214/02 y 1º, 2º, y 3º del decreto
1316/02 del Poder Ejecutivo Nacional, entre otras normas de carácter
federal. Emergencia Económica II 247 En cuanto a las quejas contra la
sentencia fundadas en la doctrina de la arbitrariedad, considero que deben ser
analizados en conjunto, dado que se encuentran inescindiblemente unidas a la
cuestión federal. IV Sentado lo anterior, considero que un orden naturalmente
lógico impone analizar, en primer término, el cuestionamiento
que formulan los apelantes a la legitimación del Defensor del Pueblo
de la Nación para promover el presente amparo, pues, además de
constituir un requisito ineludible para la existencia de un "caso",
"causa" o "controversia", que habilite la intervención
de un tribunal de justicia (art. 116 de la Constitución Nacional), es
uno de los agravios que aquellos esgrimen y la conclusión a que se arribe
sobre el punto será fundamental para decidir si corresponde o no examinar
los restantes. En el sub lite, aquel funcionario promovió amparo a fin
de que "se declare la nulidad, por inconstitucionalidad, del art. 2º,
inc. a) del decreto 1570/01 y su complementaria, esto es el art. 1º, inc.
c) del decreto 1606/01, por resultar violatorios de los arts. 1º, 14, 14
bis y 17 de la Ley Fundamental" (fs. 1/10) y fundó su legitimación
para intervenir en juicio en los arts. 43 y 86 de la Constitución Nacional,
toda vez que actúa no en nombre propio, sino en representación
de la persona, grupo o sector cuyos derechos se vean vulnerados, es decir, en
protección de los derechos de incidencia colectiva en general y, en el
caso particular, en defensa de los derechos de los ciudadanos del país
que se ven alcanzados y perjudicados por un obrar administrativo arbitrario
e ilegal (v. fs. 6 y vta.). En tales condiciones, cabe recordar que el Tribunal
ha señalado que si bien el art. 86 de la Constitución Nacional
prescribe que el Defensor del Pueblo "tiene legitimación procesal",
ello no significa que los jueces no deban examinar, en cada caso, si corresponde
asignarle el carácter de titular de la relación jurídica
sustancial en la que se sustenta la pretensión, como es exigible en todo
proceso judicial (cfr. doctrina de Fallos: 310:2943; 311:2725; 318:1313, entre
muchos otros), pues no debe perderse de vista que dilucidar la cuestión
relativa a la legitimación procesal del actor "constituye un presupuesto
necesario para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el
Tribunal" (Fallos: 322:528), ya que la justicia nacional nunca procede
de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos
en que es requerida a instancia de parte (art. 2º de la ley 27). Una constante
jurisprudencia de la Corte -elaborada sobre la base de lo establecido por los
arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional- ha expresado que dichos
casos "son [aquéllos] en [los] que se persigue en concreto la determinación
del derecho debatido entre partes adversas", motivo por el cual no hay
causa "cuando se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad
de las normas o actos de los otros poderes" (Fallos: 323:4098 y sus citas).
Asimismo, la ley 24.284, que regula el funcionamiento del Defensor del Pueblo,
excluye expresamente del ámbito de competencia del órgano demandante
al Poder Judicial (art. 16, párrafo segundo) y establece que si iniciada
su actuación "se interpusiere por persona interesada recurso administrativo
o acción judicial, el defensor del pueblo debe suspender su intervención"
(art. 21) (Fallos: 321:1352). Sobre la base de tales criterios, en Fallos: 323:4098,
V.E. desestimó liminarmente una demanda planteada por el Defensor del
Pueblo de la Nación tendiente a que se declarara la inconstitucionalidad
del inc. f) del art. 1º del decreto 1517/98, pronunciamiento en el que
también puso de manifiesto que la mayoría de las empresas alcanzadas
por el decreto cuestionado 248 Corte Suprema de Justicia de la Nación
– Secretaría de Jurisprudencia habían iniciado acciones judiciales
con el mismo objeto, muchas de las cuales habían llegado a conocimiento
y decisión del Tribunal, circunstancias que bastaban para rechazar la
legitimación del actor. También esta Procuración General
tuvo oportunidad de examinar planteos similares a los indicados y se pronunció
de acuerdo con los precedentes de la Corte, tal como sucedió con la causa
D. 628, L.XXXVI – "Defensor del Pueblo de la Nación c/ E. N. – Mº
E y OSP (monotributo) Dto. 885/98 s/amparo ley 16.986" (dictamen del 18
de diciembre de 2001, de la ex Procuradora Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia
de la Nación Dra. María Graciela Reiriz). Pues bien, en mi concepto,
en el sub lite se plantea una situación sustancialmente análoga
a la recién expuesta, que torna procedente las soluciones ahí
indicadas y conduce a admitir los agravios de los apelantes en cuanto afirman
que el Defensor del Pueblo de la Nación no se encuentra legitimado para
promover esta causa. Así lo creo, porque es de público conocimiento
que los afectados por las normas aquí impugnadas iniciaron gran cantidad
de juicios vinculados con su validez constitucional, reclamando tanto la devolución
de los depósitos como la aplicación en uno y otro sentido de sus
disposiciones. Es decir, todos aquellos que se consideraron alcanzados -perjudicados
o beneficiados- por tales normas ejercieron la defensa judicial de sus derechos,
a tal punto que esta situación provocó un grave estado de conmoción
en el sistema de justicia que se vio desbordado para atender tantas causas y
dio origen a que V.E. adoptara medidas tendientes a conjurarlo (v. gr. acordadas
3, 4, 7 y 11, todas de 2002, publicadas en Fallos: 325:1310, 1313, 1319 y 1323,
respectivamente). Muchas de esas causas ya están a conocimiento y decisión
del Tribunal y algunas, incluso, fueron objeto de pronunciamiento por parte
de este Ministerio Pú- blico (B.2507, L.XXXVIII "Beratz, Mirta Ester
c/ P.E.N. s/amparo – medida cautelar", dictamen del 19 de noviembre de
2002, por citar solo una). Lo expuesto confirma que el Defensor del Pueblo carece
de legitimación para demandar en el sub lite e impone, sin más,
su desestimación. Con ello también se concluye que resulta innecesario
ingresar al examen de los restantes agravios que plantean los recurrentes. –
V – Opino, entonces, que los recursos extraordinarios deducidos son admisibles,
que corresponde dejar sin efecto el fallo apelado y desestimar liminarmente
la demanda. – Julio de 2003. NICOLAS E. BECERRA. Sentencia de la Corte Suprema
Buenos Aires, 26 de junio de 2007 Vistos los autos: "Defensor del Pueblo
de la Nación c/E.N. – P.E.N.- dtos. 1570/01 y 1606/01 s/ amparo ley 16.986".
Considerando: 1º) Que la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo Federal, tras considerar que el Defensor del
Pueblo de la Nación se encontraba legitimado para promover el presente
amparo, confirmó la sentencia de la instancia anterior en cuanto declaró
la ilegitimidad del art. 2º, inc. a), del decreto 1570/01, de la reprogramación
dispuesta por la resolución 6/02 del Ministerio de Economía -modificada
por su similar 46/02 y su anexo-, del art. 2º del decreto 214/02 y la inconstitucionalidad
de los arts. 1º, 2º y 3º del decreto 1316/02. Asimismo, desestimó
el planteo de nulidad interpuesto por el Estado Nacional y dispuso que cada
ahorrista que se considerase afectado y con derecho a percibir su acreencia
bancaria debería concurrir ante los tribunales que correspondiesen, a
fin de acreditar su re- Emergencia Económica II 249 clamo patrimonial,
ejerciendo sus derechos subjetivos en la singularidad de cada caso. Contra dicho
pronunciamiento, el Estado Nacional y el Banco Central de la República
Argentina interpusieron sendos recursos extraordinarios (fs. 283/370 y 375/394,
respectivamente), que fueron concedidos sólo en cuanto cuestionan la
interpretación de normas federales (conf. fs. 525 del principal y 310
del incidente que corre por cuerda). 2º) Que para así decidir -y
en lo que aquí interesa-, el tribunal a quo sostuvo que el art. 86 de
la Ley Fundamental asigna al Defensor del Pueblo "la misión de defensa
y protección de derechos humanos y demás derechos, garantías
e intereses tutelados en la Constitución y las leyes, ante hechos, actos
u omisiones de la Administración", situación que se presenta
en autos, toda vez que "se ha denunciado la lesión de derechos individuales
(básicamente, el de propiedad: arts. 14 y 17 de la Constitución
Nacional)". Por consiguiente, afirmó que "como el Defensor
del Pueblo tiene legitimación procesal (art. 86, párrafo segundo
de la Constitución) su habilitación para promover este proceso,
(…) es indiscutible" (fs. 272/272 vta. del principal y fs. 134/134 vta.
del incidente que corre por cuerda). 3º) Que los recurrentes alegan que
la cámara: a) convalidó la legitimación del Defensor del
Pueblo de la Nación con sustento en una interpretación arbitraria
y desnaturalizadora de los arts. 43, 86 y 116 de la Constitución Nacional;
b) admitió dogmáticamente la vía del amparo; c) omitió
pronunciarse sobre la presunción de legitimidad de los decretos de necesidad
y urgencia; d) valoró en forma arbitraria la razonabilidad de las normas
involucradas; e) aplicó indebidamente el precedente de la Corte "Smith";
f) efectuó una interpretación arbitraria de la ley 25.466; g)
desestimó arbitrariamente el planteo de nulidad formulado por el Estado
Nacional. Asimismo, se agravian de la interpretación que el a quo realizó
de la normativa cuestionada y se pronuncian a favor de su constitucionalidad
(fs. 283/370 y 375/394 del principal y fs. 143/235 y 242/261 vta. del incidente
que corre por cuerda). 4º) Que los recursos extraordinarios resultan formalmente
admisibles, toda vez que se ha puesto en tela de juicio la inteligencia asignada
a normas de indudable carácter federal y la decisión ha sido contraria
al derecho que los apelantes fundan en ellas (art. 14, inc. 3º, de la ley
48). 5º) Que en primer término corresponde examinar los agravios
enderezados a cuestionar la legitimación del Defensor del Pueblo para
promover el presente amparo, pues si ellos prosperaran resultaría inoficiosa
la consideración de los restantes planteos formulados por los recurrentes.
Ello así, toda vez que dilucidar la cuestión relativa a la legitimación
procesal del actor constituye un presupuesto necesario para que exista un caso
o controversia que deba ser resuelto por el Tribunal (Fallos: 323:4098), pues
la justicia nacional no procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción
en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte (art. 2º
de la ley 27). Cabe advertir que de la ampliación de los sujetos legitimados
por la reforma constitucional de 1994, no se sigue una automática aptitud
para demandar, sin un examen previo de la existencia de una cuestión
susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción, en atención
a que no ha sido objeto de reforma la exigencia de que el Poder Judicial intervenga
en el conocimiento y decisión de "causas" (art. 116 de la Constitución
Nacional). 6º) Que la pauta a la cual es menester atenerse, como principio,
a fin de determinar en cada caso la existencia de legitimación procesal
-entendida como la aptitud para ser parte en un determinado proceso- está
dada por la titularidad, activa o pasiva, de la relación jurídica
sustancial controvertida en el pleito. 250 Corte Suprema de Justicia de la Nación
– Secretaría de Jurisprudencia El ordenamiento jurídico, sin embargo,
contempla casos de legitimación anómala o extraordinaria que se
caracterizan por la circunstancia de que resultan habilitadas para intervenir
en el proceso, como partes legítimas, personas ajenas a la relación
jurídica sustancial en el que aquél se controvierte. En estos
casos se produce una disociación entre los sujetos legitimados para demandar
y los sujetos titulares de la respectiva relación sustancial (Piero Calamandrei,
Instituciones de Derecho Procesal, Traducción de la 2ª Edición
Italiana, Volumen I, pág. 261 y sgtes.; Francesco Carnelutti, Instituciones
del Proceso Civil, Traducción de la 5ª Edición Italiana,
Tomo I, págs. 174 y sgtes.; Hugo Alsina, Tratado Teórico Práctico
de Derecho Procesal Civil y Comercial, segunda edición, Tomo I, 1956
págs. 388 y sgtes.). En estos términos, el Defensor del Pueblo
de la Nación es un legitimado anómalo o extraordinario. 8º)
Que para determinar los supuestos en que la figura del Defensor del Pueblo tiene
aptitud para demandar corresponde examinar los arts. 43 y 86 de la Constitución
Nacional, desde que, tal como se expresó ut supra, "fuera de los
casos expresamente previstos, nadie puede hacer valer en el proceso en nombre
propio, un derecho ajeno" (conf. Francesco Carnelutti, ob. cit. en el considerando
precedente, pág. 175). 9º) Que en el citado art. 86 de la Constitución
Nacional se prescribe que el Defensor del Pueblo "tiene legitimación
procesal". Esta disposición debe ser complementada con lo establecido
en el art. 43 del mismo cuerpo normativo. En este aspecto, debe recordarse que
las normas constitucionales deben ser analizadas como un conjunto armónico,
en que cada una ha de interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás.
Es decir, que las normas constitucionales no deben ser interpretadas en forma
aislada e inconexa, sino como partes de una estructura sistemática considerada
en su totalidad, evitando que la inteligencia de alguna de ellas altere el equilibrio
del conjunto (conf. doctrina de Fallos: 301:1122, voto del juez Mario Justo
López; 302:1461, disidencia del juez Mario Justo López; 312:122;
315:71; 317:1195, voto del juez Fayt; 321:885, voto del juez Fayt; 324:3219,
entre muchos otros). 10) Que la ampliación del universo de los sujetos
legitimados para accionar tras la reforma constitucional de 1994 -entre los
que se encuentra el Defensor del Pueblo de la Nación- no se ha dado para
la defensa de todo derecho, sino como medio para proteger derechos de incidencia
colectiva. En este sentido, en el citado art. 43, segundo párrafo, se
establece que podrán interponer acción de amparo "contra
cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que
protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así
como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor
del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme
a la ley, la que determinará los requisitos y formas de organización".
Estos derechos supraindividuales o colectivos pueden caracterizarse como aquellos
que, teniendo por titulares a una pluralidad indeterminada de personas, presentan
como objeto de tutela una pretensión general de uso o goce de un bien
jurídico insusceptible de fragmentación en cabeza de cada reclamante,
desde que tienen ante todo un carácter impersonal. Estos se hallan en
una especie de comunión tipificada por el hecho de que la satisfacción
de uno solo implica, por fuerza, la satisfacción de todos, así
como la lesión de uno solo constituye, ipso facto, lesión a la
entera comunidad (conf. José Carlos Barbosa Moreira, La legitimación
para la defensa de los intereses difusos en el derecho brasileño, Revista
Jurídica de la Provincia de Buenos Aires, Nº 34, 1983, La Plata,
págs. 61 y sgtes.). Emergencia Económica II 251 En estos supuestos
el antiguo ideal de la iniciativa procesal monopolísticamente centralizada
en manos del único sujeto a quien el derecho subjetivo "pertenece"
se demuestra impotente frente a los derechos que "pertenecen", al
mismo tiempo, a todos y a ninguno. Es por esta razón que cuando el valor
en juego es lo colectivo, debe existir la posibilidad de construir nuevos tipos
de tutela (conf. Mauro Cappelletti, Formaciones sociales frente a la justicia
civil, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Año XI, Números
31-32, Enero-Agosto de 1978, págs, 7 y sgtes; Vindicating the Public
Interest Through the Courts: A Comparativist"s Contribution, Buffalo Law
Review, Vol. 25, págs. 643 y sgtes.). Precisamente en la búsqueda
de estos nuevos tipos de tutela es que el constituyente previó una legitimación
anómala, extraordinaria, diferente de la general, que, como se ha expresado,
se caracteriza por la circunstancia de que resulta habilitado para intervenir
en el proceso un sujeto que no es el titular de la relación jurídica
sustancial controvertida en el pleito. 11) Que, en consecuencia, queda exceptuada
de la legitimación del Defensor del Pueblo contemplada en el art. 43,
segundo párrafo, de la Carta Magna la protección de los derechos
que son de carácter patrimonial, puramente individuales, cuyo ejercicio
y tutela corresponde exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados
(doctrina que surge de las causas "Colegio de Fonoaudiólogos de
Entre Ríos c/ Estado Nacional s/acción de amparo", y "Cámara
de Comercio, Ind. y Prod. de Resistencia c/ AFIP s/amparo") (Fallos: 326:2998
y 3007). En estos casos será cada individuo, titular del derecho lesionado
quien podrá demandar su reparación. La reforma de 1994 de ningún
modo ha querido conferir la legitimación al Defensor del Pueblo para
reemplazar a los particulares en la defensa de sus derechos patrimoniales. Es
que, tal como se ha establecido supra, la legitimación del Defensor del
Pueblo se encuentra condicionada a que la acción u omisión que
se intenta cuestionar por vía judicial, provoque un perjuicio a un derecho
supraindividual, indivisible y no fraccionable en cuotas adjudicables a cada
uno de sus titulares. En consecuencia, esta legitimación es improcedente
en los casos en los que se encuentra en juego solamente el interés particular.
12) Que resulta claro que la acción de amparo que ha dado origen a estos
autos -que tiene por objeto la declaración de inconstitucionalidad del
art. 2º, inc. a), del decreto 1570/01 (abarcando a toda otra norma de igual
o inferior jerarquía que complementen a aquéllas), y de los arts.
1º, 2º y 3º del decreto 1316/02- no ha sido promovida en defensa
de algún derecho de los aludidos en los considerandos precedentes. Se
trata de un reclamo que tiene por finalidad la defensa del derecho que cada
depositante tiene sobre sus depósitos y no de un derecho de incidencia
colectiva en los términos del art. 43 de la Ley Fundamental. Por lo demás,
cabe señalar que esta circunstancia ha sido reconocida por la cámara
al establecer que "es evidente que aquí se ha denunciado la lesión
de derechos individuales (bá- sicamente, el de propiedad: arts. 14 y
17 de la Constitución Nacional)" (fs. 272 vta. del principal y 134
y vta. del incidente que corre por cuerda). 13) Que esta solución no
se modifica por el hecho de que, como en el sub lite, sean cientos de miles
los supuestos afectados por las normas cuestionadas. En el caso de autos lo
que uniría a los sujetos es un "problema común" y no
la afectación a un derecho de incidencia colectiva el que, conforme a
lo establecido ut supra, no resulta de una multiplicidad de derechos subjetivos
lesionados, sino de la incidencia del agravio en lo colectivo. 252 Corte Suprema
de Justicia de la Nación – Secretaría de Jurisprudencia Se está
en presencia de un interés sectorial, que no es más que la sumatoria
de los derechos individuales de ese grupo de personas (depositantes bancarios),
calificado por la concurrencia de intereses similares a todos ellos (conf. Judith
Resnik, From Cases to Litigation, 54 L. Contemp, Probs. 5, Summer 1991), el
que, por otra parte, se contrapone al interés de otros sectores de la
sociedad. 14) Que lo expresado en los considerandos precedentes basta para rechazar
la legitimación procesal del Defensor del Pueblo en las presentes actuaciones,
y torna inoficioso un pronunciamiento de esta Corte sobre los restantes agravios
esgrimidos por los recurrentes. Por ello, y de conformidad -en lo pertinente-
con lo dictaminado por el señor Procurador General y lo dispuesto en
el art. 16 in fine de la ley 48, se declaran procedentes los recursos extraordinarios
interpuestos, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la presente acción
de amparo. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. Elena I.
Highton de Nolasco – Carlos S. Fayt (según su voto) – Juan C. Maqueda
(según su voto) – Carmen M. Argibay. VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR
DON CARLOS S. FAYT Considerando: 1º) Que la Sala V de la Cámara
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, tras considerar
que el Defensor del Pueblo de la Nación se encontraba legitimado para
promover el presente amparo, confirmó la sentencia de la instancia anterior
en cuanto declaró la ilegitimidad del art. 2º, inc. a), del decreto
1570/01, de la reprogramación dispuesta por la resolución 6/02
del Ministerio de Economía -modificada por su similar 46/02 y su anexo-,
del art. 2º del decreto 214/02 y la inconstitucionalidad de los arts. 1º,
2º y 3º del decreto 1316/02. Asimismo, desestimó el planteo
de nulidad interpuesto por el Estado Nacional y, por mayoría, dispuso
que cada ahorrista que se considere afectado y con derecho a percibir su acreencia
bancaria deberá concurrir ante los tribunales que correspondan, a fin
de acreditar su reclamo patrimonial ejerciendo, en cada caso, su derecho subjetivo.
Contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional y el Banco Central de la República
Argentina interpusieron sendos recursos extraordinarios, que fueron concedidos
sólo en cuanto cuestionan la interpretación de normas federales
(conf. fs. 525 del principal y 310 del incidente que corre por cuerda). 2º)
Que para así decidir -y en lo que aquí interesa-, el a quo sostuvo
que el art. 86 de la Ley Fundamental asigna al Defensor del Pueblo la misión
de defensa y protección de derechos humanos y demás derechos,
garantías e intereses tutelados en la Constitución y las leyes,
ante hechos, actos u omisiones de la Administración, situación
que se presenta en autos, toda vez que se ha denunciado la lesión de
derechos individuales. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo tiene legitimación
procesal (fs. 272/275 vta. del principal y fs. 134/137 vta. del incidente que
corre por cuerda). 3º) Que los agravios de los recurrentes pueden resumirse
en los siguientes: a) la sentencia convalidó la legitimación del
Defensor del Pueblo de la Nación con sustento en una arbitraria y desnaturalizadora
interpretación de los arts. 43, 86 y 116 de la Constitución Nacional;
b) existió un tratamiento erróneo de los presupuestos de admisibilidad
del amparo; c) la sentencia omitió pronunciarse sobre la presunción
de legitimidad de los decretos de necesidad y urgencia; d) valoró en
forma arbitraria la razonabilidad de las normas involucradas; e) resulta inaplicable
al sub examen lo resuelto por la Corte en el precedente "Smith"; f)
las disposiciones del decreto Emergencia Económica II 253 214/02 son
legítimas y razonables; g) la Cámara efectuó una arbitraria
interpretación de la ley 25.466; h) el decreto 905/02 produjo una modificación
sustancial en el régimen de restricciones originarias; i) el planteo
de nulidad fue arbitrariamente desestimado; j) el decreto 1316/02 no es inconstitucional;
y k) la sentencia recurrida afecta el interés público comprometido
(fs. 283/370 y 375/394 del principal y fs. 143/235 y 242/261 vta. del incidente
que corre por cuerda). 4º) Que los recursos extraordinarios resultan formalmente
admisibles, toda vez que se ha puesto en tela de juicio la inteligencia asignada
a normas de indudable carácter federal y la decisión apelada ha
sido contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas (art. 14, inc. 3º,
de la ley 48). 5º) Que en primer término corresponde examinar los
agravios enderezados a cuestionar el juicio del a quo respecto de la legitimación
del Defensor del Pueblo para promover el presente amparo, pues si ellos prosperaran
resultaría inoficiosa la consideración de los restantes planteos
formulados por el apelante. Ello así, toda vez que dilucidar la cuestión
relativa a la legitimación procesal del actor constituye un presupuesto
necesario para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el
Tribunal (Fallos: 323:4098), pues la justicia nacional no procede de oficio
y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es
requerida a instancia de parte (art. 2º de la ley 27). 6º) Que el
art. 86 de la Constitución Nacional prescribe que el Defensor del Pueblo
"tiene legitimación procesal", lo cual no implica que los jueces
no deban examinar, en cada caso concreto, si corresponde asignar a aquél
-como se ha dicho- el carácter de titular de la relación jurídica
sustancial en que se sustenta la pretensión, como es exigible en todo
proceso judicial (Fallos: 323:4098 y sus citas), o más bien si se trata
de alguno de los supuestos en los que se le reconoce legitimación para
la defensa de derechos de incidencia colectiva. 7º) Que el amparo interpuesto
en el sub examine tiene por objeto la declaración de inconstitucionalidad
del art. 2º, inc. a), del decreto 1570/01, y su complementaria, esto es,
el art. 1º, inc. c), del decreto 1606/01 -abarcando a toda otra norma de
igual e inferior jerarquía que complementen a aquéllas-, y de
los arts. 1º, 2º y 3º del decreto 1316/02 (confr. fs. 1 del principal
y fs. 1 vta. del incidente que corre por cuerda). 8º) Que si bien el art.
86 de la Constitución Nacional dispone de manera amplia que "el
Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal", dicha legitimación
debe verse acotada por el art. 43 del mismo cuerpo normativo. En efecto, esta
última disposición restringe la actuación del Defensor
del Pueblo "a los derechos de incidencia colectiva en general". Es
que de admitirse una legitimación procesal ilimitada en cabeza del Defensor
del Pueblo, carecería de sentido la restricción establecida en
el art. 43 citado. En este aspecto, debe recordarse que las normas constitucionales
deben ser analizadas como un conjunto armónico, en que cada una ha de
interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás. Su interpretación
debe tener en cuenta, además de la letra, el dato histórico que
permite desentrañar la finalidad perseguida y la voluntad del constituyente,
y debe captar la dinámica cambiante de la realidad. Es decir que las
normas constitucionales no deben ser interpretadas en forma aislada e inconexa,
sino como partes de una estructura sistemática considerada en su totalidad,
evitando que la inteligencia de alguna de ellas altere el equilibrio del conjunto
(conf. doctrina de Fallos: 301:1122, voto del juez Mario Justo López;
302:1461, disidencia del juez Mario Justo López; 312:122; 315:71; 317:1195,
voto del juez Fayt; 321:885, voto del juez Fayt; 324:3219, entre muchos otros).
9º) Que la ampliación del universo de los sujetos legitimados para
accionar por la vía del amparo establecida tras la reforma constitucional
de 1994 no se ha dado para la defensa de 254 Corte Suprema de Justicia de la
Nación – Secretaría de Jurisprudencia cualquier derecho, sino
como medio para evitar discriminaciones y tutelar los derechos mencionados en
el segundo párrafo de la norma citada, es decir, los que "protegen
al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como los
derechos de incidencia colectiva en general". Esa ampliación del
universo de legitimados establecida por el art. 43 de la Ley Fundamental exceptúa
la protección de los derechos de carácter patrimonial, puramente
individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada uno
de los potenciales afectados (doctrina que surge de las causas "Colegio
de Fonoaudiólogos de Entre Ríos c/ Estado Nacional s/amparo"
y "Cámara de Comercio, Ind. y Prod. de Pcia. c/ AFIP s/amparo"
(Fallos: 326:2998 y 3007). 10) Que este último supuesto es el que se
presenta en el sub examine, toda vez que lo que se alega es la afectación
del derecho de propiedad de los sujetos alcanzados por las normas tachadas de
inconstitucionales. Y tal como lo ha decidido este Tribunal, la invocación
de los derechos de los ahorristas no autoriza la intervención de sujetos
distintos de los afectados en los términos del art. 43, segundo párrafo,
de la Constitución Nacional, pues no se trata de derechos de incidencia
colectiva (Fallos: 325:2143 "in re": "Provincia de Río
Negro c/ Estado Nacional"). 11) Que, por otra parte, según lo establece
el art. 21 de la ley 24.284, el Defensor del Pueblo debe suspender su intervención
si se interpusiere por persona interesada recurso administrativo o acción
judicial. Como es de público con

Partes: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29
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