Ley de convertibilidad 23.928 (Ley Cavallo) – Derecho constitucional argentino (página 7)

Partes: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29

o Civil).21. Que el
rasgo más saliente del sistema sub examine es la notoria asimetría
en el tratamiento de las situaciones que regula, lo cual -a su vez- torna inequitativo
dar aquí una solución jurídica homogénea y uniforme
a todas las hipótesis abarcadas por la norma. Por ello, todo lo que aquí
se considere y decida quedará circunscripto exclusivamente a la situación
planteada en este pleito, en el que se encuentra en juego la validez del art.
2° del decreto 214/02, sin que sus efectos puedan proyectarse, sin más,
a los otros supuestos cuyas particularidades serán examinadas por este
Tribunal en la medida en que arriben a sus estrados, para resolver conforme
corresponda en cada caso. Ello es así pues, de lo contrario, se correría
el riesgo de provocar respuestas inicuas, que solo contribuirían a ahondar
aún más la desorientación provocada tanto por la deficiente
técnica legislativa que se vislumbra en las disposiciones bajo examen,
las cuales han generado una profusión de normas sobre la materia que,
más que propender a la fijación de pautas claras, han provocado
un inédito y prolongado estado de incertidumbre (conf. considerando 9°
de la causa "Smith", ya citada), que aún no ha sido disipado.
22. Que, en el mismo orden de consideraciones, es menester señalar que
la decisión que aquí se adopta carecerá de virtualidad
en el supuesto de que la situación jurídica de la depositante
se modificase o consolidase en virtud de la normativa cuestionada. Ello es así
pues, si se configurase alguna de esas hipótesis, resultaría de
aplicación la doctrina de este Tribunal según la cual el sometimiento
voluntario y sin reserva expresa a un régimen jurídico, obsta
a su ulterior impugnación con base constitucional toda vez que no puede
ejercerse una pretensión judicial manifiestamente contradictoria e incompatible
con una anterior conducta deliberada, jurídicamente relevante y plenamente
eficaz (confr. Fallos: 255:216; 279:350; 290:216; 297:236; 310:1623, 2117; 311:1695
y 1880; 316:1802; 317:524, entre muchísimos otros; así como las
previsiones de los arts. 724, 725 y concs., Cód. Civil y 17, Constitución
Nacional).23. Que la norma impugnada en el caso, ha sido dictada con base en
la situación de emergencia declarada por la ley 25.561. En relación
con el fundamento de las normas de emergencia y sus condiciones de validez esta
Corte ha tenido oportunidad de expedirse recientemente en el ya referido caso
"Smith" (Fallos: 325:28) y en la causa T.348.XXXVIII "Tobar,
Leónidas c. E.N. Ministerio Defensa -Contaduría General del Ejército-
Ley 25.453 s/amparo ley 16.986" (sentencia del 22 de agosto de 2002), lo
que exime de reiterar aquí los conceptos allí vertidos. Sin perjuicio
de ello, no es ocioso recordar, como lo ha puntualizado desde antaño
el Tribunal, que la restricción que impone el Estado al ejercicio normal
de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un
remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido
por sentencia o contrato (Fallos: 243:467; 323: 1566, entre muchos otros). De
ahí que los mecanismos ideados para superar la emergencia están
sujetos a un límite y éste es su razonabilidad, con la consiguiente
imposibilidad de alterar o desvirtuar en su significación económica
el derecho de los particulares (confr. causa "Smith"); y no es dudoso
que condicionar o limitar ese derecho afecta a la intangibilidad del patrimonio
y obsta al propósito de afianzar la justicia.24. Que esta Corte ha justificado
la adopción jurídica de remedios extraordinarios cuyo rasgo fundamental
es la limitación temporal y razonable del ejercicio de los derechos (Fallos:
172:21; 238:76 -La Ley, 87-113-; 243:449 y 467; 264:344 y 269:416). Y aun cuando
se admitan restricciones como respuesta a la crisis que se intenta paliar, aquellas
deben necesariamente reconocer el vallado de la justicia y la equidad por lo
que los medios elegidos no pueden desvirtuar la esencia de las relaciones jurídicas
establecidas bajo un régimen anterior.25. Que el ejercicio del control
de constitucionalidad con relación al decreto 214/2002 exige examinar,
en primer término, si la norma fue dictada dentro del ámbito de
las facultades que le competen al Poder Ejecutivo Nacional. En efecto, decidir
"… si un asunto ha sido, en alguna medida, conferido a otro poder del
Estado, o si la acción de ese poder excede las facultades que le han
sido otorgadas, es en si mismo un delicado ejercicio de interpretación
constitucional y una responsabilidad de esta Corte como último intérprete
de la Constitución" ("Baker v. Carr", 369 U.S. 186, 82
S.Ct. 691, 7 L. Ed. 2d. 663, 1962).De tal modo, la facultad de revisión
judicial encuentra su límite en el ejercicio regular de las funciones
privativas de los poderes políticos del Estado, pues la función
jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones, en cuanto
de otra manera se haría manifiesta la invasión del ámbito
de las facultades propias de las otras autoridades de la Nación (Fallos:
254:43; 321:1252, entre otros).26. Que debe tenerse en cuenta que en los considerandos
del decreto 214/2002 se invoca la situación de emergencia declarada por
la ley 25.561, no obstante lo cual el último párrafo de ese texto
expresa que las medidas se adoptan "en uso de las facultades conferidas
por el artículo 99, inciso 3 de la Constitución Nacional".
La simultánea apelación a dos fuentes disímiles para el
ejercicio de tales atribuciones impone determinar si éstas son compatibles
y, en su caso, cuál es su respectivo ámbito de aplicación.
27. Que la ley 25.561, en su art. 1° declaró, "con arreglo a
lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución Nacional, la emergencia
pública, en materia social, económica, administrativa, financiera
y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional las facultades comprendidas
en la presente ley, hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a las bases
que se especifican seguidamente", las que fueron indicadas a continuación
en cuatro incisos. Conforme dicho marco legislativo, el Poder Ejecutivo Nacional
quedó sujeto a múltiples limitaciones en el ejercicio de las facultades
delegadas, ya que el Congreso de la Nación fijó el ámbito
de la emergencia en que serían ejercidas (materia social, económica,
administrativa, financiera y cambiaria), su duración temporal (hasta
el 10 de diciembre de 2003) y los cometidos a satisfacer mediante su cumplimiento
(reordenamiento del sistema financiero, bancario y cambiario; reactivación
de la economía, mejoramiento del nivel de empleo y de distribución
de ingresos; condiciones para el crecimiento económico sustentable, compatible
con la reestructuración de la deuda pública; reestructuración
de las obligaciones en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen
cambiario).28. Que en los considerandos del decreto 214/02, después
de mencionar la emergencia declarada por la ley citada, el Poder Ejecutivo puso
de manifiesto la necesidad de preservar determinados ámbitos dentro de
ese contexto, especialmente en lo relativo a la paulatina normalización
del sistema financiero y de la actividad económica. Para ello, estimó
ineludible mantener las restricciones a la disposición de fondos, evitar
la concurrencia masiva de los ahorristas a los tribunales y -entre otras medidas-
aumentar y reforzar las atribuciones del Banco Central.En el marco descripto,
resulta claro que el Poder Ejecutivo ponderó diversas fases de la crisis
y varias alternativas para su superación, pero es también evidente
que no invocó una nueva situación de emergencia, diferente de
la reconocida y declarada por el Congreso en la ley 25.561 y sobreviniente a
la situación fáctica allí contemplada.29. Que es inherente
a los complejos fenómenos sociales y económicos que caracterizan
la emergencia, la movilidad y alteración de su configuración,
que podrá conducir a su agravamiento -quizás temporario- o a sentar
las bases para su solución.Esas contingencias no modifican su sustancia,
en tanto no cambie el contexto que le dio origen o se combinen con él
factores extraños que la desdibujen o modifiquen de modo sustancial.
Ello no ha ocurrido en el sub lite y en los considerandos del decreto 214/02,
el Poder Ejecutivo no invocó ninguna circunstancia ajena a la situación
contemplada por el Congreso al dictar la ley 25.561.En tales condiciones, ha
de concluirse que, más allá de la pertinencia de acudir a las
facultades previstas en el art. 99 inc. 3° de la Constitución Nacional
para dictar las medidas cuya constitucionalidad se examina, el Poder Ejecutivo
no ha ejercido sus atribuciones fuera del ámbito de la emergencia declarada
por el Congreso Nacional. Por ende, las limitaciones establecidas en el art.
1° de la ley 25.561 resultan aplicables a su desempeño y, en consecuencia,
también las pautas a las que el Poder Legislativo sometió la delegación
de sus facultades, tal como lo establece el art. 76 de la Ley Fundamental. 
30. Que una solución contraria a la indicada, importaría admitir
una nueva y sobreabundante declaración y regulación de emergencia,
superpuesta a la declarada por el Congreso y carente de utilidad, salvo que
constituyese un arbitrio para eludir el marco fijado por la delegación
de sus facultades legislativas, lo que no resulta admisible. En resumen, conceptualmente
resulta concebible tanto que el Congreso delegue sus facultades legislativas
frente a la emergencia (art. 76 de la Constitución Nacional), como que
el Poder Ejecutivo las ejerza por sí, en el marco reglado por el art.
99 inc. 3° de la Ley Fundamental.Pero lo que no es procedente es que, frente
a una delegación -como la efectuada por el Congreso en la ley 25.561-,
el Poder Ejecutivo ejerza facultades excepcionales, concebidas para ser desempeñadas
en defecto de la actuación del Poder Legislativo y no en forma concurrente
con él.La delegación que la Constitución permite, exige
que sea ejercida "dentro de las bases… que el Congreso establezca"
(art. 76). La sanción de la ley 25.561 que declara la emergencia y delega
facultades para lograr superarla, es suficiente evidencia de que no concurre
la hipótesis que habilita el mecanismo establecido en el art. 99 inc.
3° de la Ley Fundamental, en tanto el Poder Ejecutivo no aludió a
una diferente configuración fáctica que lo autorizase a ingresar
en ese marco constitucional.31. Que se ratifica lo expuesto si se advierte
que el Congreso Nacional siguió legislando dentro del marco de la misma
emergencia declarada en la ley 25.561, tal como lo revela la sanción
de las leyes 25.563, 25.587 y 25.589, que exhiben una continuidad en las decisiones
políticas adoptadas por el Poder Legislativo, en pleno ejercicio de sus
potestades.32. Que, bajo esa óptica, corresponde verificar la regularidad
en el ejercicio de las facultades delegadas en favor del Poder Ejecutivo, confrontando
el ajuste de las decisiones impugnadas con las bases establecidas por el Congreso
de la Nación, como lo impone la Constitución Nacional.El art.
6° de la ley 25.561 constituye el centro normativo de esas bases de la delegación
y textualmente establece que: "El Poder Ejecutivo Nacional dispondrá
las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas
que hubieren realizado depósitos en entidades financieras a la fecha
de entrada en vigencia del decreto 1570/ 2001, reestructurando las obligaciones
originarias de modo compatible con la evolución de la solvencia del sistema
financiero. Esa protección comprenderá a los depósitos
efectuados en divisas extranjeras".Según se advierte, el Congreso
fijó una pauta precisa, que fue desatendida por el Poder Ejecutivo Nacional
al dictar el decreto 214/02. El Poder Legislativo, conforme al texto legal,
sólo lo había habilitado a actuar para afrontar la crisis, con
la limitación de preservar el capital perteneciente a los ahorristas
que hubieren realizado depósitos en entidades financieras a la fecha
de entrada en vigencia del decreto 1570/01, operaciones entre las que estaban
expresamente incluidos los depósitos realizados en moneda extranjera.
33. Que, al apartarse de ese marco, el Poder Ejecutivo excedió los límites
establecidos en los arts. 3, 4, 5, 6, 15, 19 y 21 de la ley 25.561, pues esas
disposiciones no proporcionan sustento legal para alterar el valor del capital
depositado en divisas, restituyendo en moneda de curso legal una cantidad que
no expresa su magnitud real. En todo caso, según dicha normativa, existe
la posibilidad de reprogramar las obligaciones originarias de "modo compatible
con la evolución de la solvencia del sistema financiero" (art. 6,
5° párrafo, ley citada).34. Que cabe puntualizar al respecto que
la legislación de referencia sólo ha permitido la pesificación
de las deudas "con" el sistema financiero -y no "del" sistema
financiero- que se indican en forma taxativa en el segundo párrafo del
art. 6° de la ley 25.561. De tal modo, se han transformado en pesos según
una relación de cambio de un peso-un dólar, los créditos
hipotecarios, los de construcción, refacción y ampliación
de vivienda, los personales, los prendarios para adquisición de automotores
y los créditos de pequeñas y medianas empresas; pero a la vez
se ha establecido una importantísima limitación, pues la reestructuración
"solo" es posible "en deudas con el sistema financiero cuyo importe
en origen no fuese superior a U$S 100.000".Esas disposiciones traducen
la adopción de una política económica selectiva respecto
de quienes habían efectuado determinadas operaciones bajo el régimen
anterior, que no se refleja paralelamente en el tratamiento de las deudas "del"
sistema financiero con los ahorristas.No cabe atribuir ese efecto a la simple
autorización -incluida en la misma norma legal- para adoptar "medidas
compensatorias" que eviten desequilibrios en las entidades financieras
como consecuencia de la pesificación antes dispuesta, como lo revela
la mención a la posible emisión de títulos del Gobierno
Nacional en moneda extranjera, garantizados. Antes bien, ello es indicativo
de una política destinada a incluir al Estado en la solución de
las decisiones adoptadas en materia de pesificación asimétrica,
y no de hacer recaer sobre el sector de los depositantes, en principio ajeno
en su causa y en sus efectos a esa disparidad, el soporte económico de
las consecuencias de la opción gubernamental.35. Que cabe concluir,
por lo expuesto, que en exceso de las facultades delegadas por el Congreso,
el Poder Ejecutivo Nacional transformó, compulsiva y unilateralmente,
la sustancia de los depósitos bancarios efectuados en moneda extranjera,
al disponer su conversión a pesos, con apartamiento de lo dispuesto por
la ley 25.561 y con una relación entre la moneda nacional y las divisas
que no refleja el valor del capital originariamente depositado.Esa falta de
concordancia entre la ley mencionada y los ulteriores decretos del Poder Ejecutivo
Nacional se patentiza aun más cuando se advierte que dicha ley no había
derogado, sino que sólo había suspendido, la vigencia de la ley
25.466, en cuanto disponía la intangibilidad de los depósitos,
y únicamente había autorizado el aplazamiento de los pagos que,
según las previsiones de los arts. 617 y 619 del Código Civil
y de la ley 25.466, debían hacerse en determinada moneda al 3 de diciembre
de 2001.36. Que cabe recordar, asimismo, la doctrina de la Corte Suprema de
Estados Unidos en el caso "Perry v. United States" (294 US 330), resuelto
en el año 1935, durante la "Gran depresión", cuando
Estados Unidos abandonó el estándar del oro como forma de determinar
el valor de su moneda. La referencia es obligada, porque se ha sostenido que
este fallo apoya la "pesificación", en la forma aquí
legislada por el decreto 214/02. No es así. En primer lugar, porque al
referirse a un título público, el deudor era el gobierno de los
Estados Unidos, lo que diferencia el caso sustancialmente del presente. En segundo
lugar, porque no autoriza al deudor (el Tesoro estadounidense) a autoliberarse,
como estado, del compromiso asumido. En el caso, el actor, reclamaba al gobierno
de Estados Unidos, por un bono público que éste había emitido,
en razón de una cláusula que sostenía que el capital "es
pagadero en moneda de oro de los Estados Unidos del actual estándar de
valor". Reclamaba la diferencia en moneda de curso legal por el monto mayor
al valor nominal del bono, a raíz de que el Congreso, mediante una resolución
conjunta de ambas cámaras, había derogado la cláusula oro
en todas las obligaciones, considerando que esas cláusulas "obstruían
la facultad del Congreso de fijar el valor de la moneda en los Estados Unidos"
(Joint Resolution of June 5, 1933, ch. 48, 48 Stat. 112). Al resolver, la Corte
norteamericana concluyó que la norma cuestionada, que declaraba contrarias
al orden público las obligaciones con cláusulas oro del Estado
con los particulares, excedió los límites que el Congreso tenía
en la materia. El tribunal señaló "… Estados Unidos de
América está tan ligado por sus contratos como lo están
los particulares. El repudio de sus obligaciones equivale a la negativa de cumplir
con lo pactado, con la connotación negativa y el reproche que ese término
implica, del mismo modo que lo sería si el incumplidor hubiera sido un
estado, un municipio o un ciudadano […] Cuando Estados Unidos de América,
con autoridad constitucional, celebra contratos, tiene derechos e incurre en
responsabilidades similares a las de aquellos que son parte de dichos instrumentos
[…] el puntual cumplimiento de las obligaciones contractuales es esencial
para el mantenimiento del crédito de los deudores tanto públicos
como privados […] La Constitución le da al Congreso el poder de tomar
dinero prestado sobre el crédito de la Nación. Un poder no calificado,
un poder vital para el gobierno sobre el cual, en una situación extrema,
su propia existencia podría depender. La calidad vinculante de esa promesa
asumida por los Estados Unidos es de la esencia de la obligación crediticia
contraída. Teniendo el poder de autorizar la emisión de obligaciones
públicas para cancelar tales créditos, el Congreso no ha sido
investido con facultad para alterar o destruir esas obligaciones…".Pese
a tan categóricos enunciados, el tribunal declaró que era imposible
fijar el resarcimiento al actor porque habiéndose prohibido la comercialización
de oro en todo el territorio de los Estados Unidos, así como la importación
del metal, no podía mensurarse el daño sufrido por el actor, imposibilidad
derivada de la inexistencia de un valor de mercado del oro, al estar fuera del
comercio, prohibida su tenencia, negociación, exportación e importación,
no obstante lo cual se encargó de señalar que "afirmar que
el Congreso puede retirar o ignorar la garantía es asumir que la Constitución
la considera una promesa vana: una garantía que no tiene otro soporte
que la voluntad o conveniencia del deudor". 37. Que, por otra parte, cabe
poner de resalto que la llamada "intangibilidad de los depósitos"
sancionada por la ley 25.466 no constituye un concepto reiterativo o sobreabundante
respecto de la protección constitucional al derecho de propiedad. Ello,
porque la enérgica redacción de dichas normas revela innegablemente
la existencia de una política económica dirigida a captar depósitos,
suscitando para lograr ese objetivo un intenso grado de confianza que, en forma
casi inmediata, el poder público defraudó con el dictado de las
normas aquí cuestionadas. Aún así, es claramente perceptible
en la ley 25.561 la continuidad normativa de esa decisión política,
dentro de los severos márgenes de la crisis, y su abandono sólo
se registra en las normas cuya constitucionalidad aquí se debate.Resulta
una especulación inconducente aventurar si en ausencia de esas disposiciones
afirmatorias de la "intangibilidad" de los depósitos, la solución
del caso hubiese discurrido por los mismos términos que los aquí
examinados, ya que tales normas fueron efectivamente dictadas y no puede obviarse
su aplicación al litigio planteado. En todo caso, conceptualmente la
"intangibilidad" se proyectó en el marco legislativo después
excedido por el Poder Ejecutivo Nacional, de modo que no perdió su virtualidad
para incidir en la solución del caso. 38. Que, desde otra perspectiva,
no cabe asimilar la situación examinada en el sub lite, con la adopción
de una política cambiaria diferente de la anteriormente seguida por el
Estado, del modo acontecido años atrás con el abandono de la llamada
"tablita" o de similares -y reiterados- episodios de la historia nacional.
Debe advertirse que las normas en juego no constituyen la fijación de
un tipo de cambio para determinada moneda extranjera, porque no se trata de
una alteración de orden general, sino que ésta presenta una incidencia
diferente para distintas relaciones jurídicas, lo que distingue sustancialmente
este caso del publicado en Fallos: 225:135, en especial página 151. En
el precedente citado, la Corte Suprema dijo que "… como la moneda es
el común denominador de todos los valores económicos, sería
sustancialmente injusto que los jueces se hicieren cargo de la consecuencia
de sus oscilaciones […] en los casos sometidos a su decisión, mientras
el fenómeno influye del mismo modo, sin remedio posible para los particulares,
en la totalidad de la vida económica del país" (Fallos: 225:135).
Esa reforma sustancial en la política monetaria tuvo un fuerte impacto
en el cumplimiento de varias especies de obligaciones pendientes. Pero, además,
incidió en los aspectos más trascendentes de la vida cotidiana
de la población, que al verse impedida de disponer de sus depósitos,
debió paralizar múltiples aspectos de su actividad habitual, reformular
otros y adecuar su ritmo al de los sucesivos cambios normativos que expresan
esa política estatal. En ese contexto, resulta evidente que lo que aquí
se debate no es la equidad de un nuevo tipo de cambio para la moneda extranjera,
sino la constitucionalidad de medidas adoptadas por el poder público
que alteran en forma sustancial -y de modo diferenciado- las distintas relaciones
jurídicas establecidas entre partes, afectando gravemente el derecho
constitucional de propiedad y de igualdad ante la ley. 39. Que, en el orden
de ideas precedentemente descripto, ha de concluirse que el poder administrador,
al margen de las directivas establecidas por el Poder Legislativo (art. 6, ley
25.561), desconoció -contra legem-, la sustancia de los depósitos
bancarios efectuados en moneda extranjera, al ordenar su eventual -y postergada-
restitución a un valor arbitrariamente fijado por ese mismo poder estatal,
como parte de un complejo programa de "pesificación asimétrica"
cuyo mérito y eficacia no compete a este Tribunal ponderar, pero que
se proyecta, en el sub lite, como un grave agravio al derecho constitucional
de propiedad.40. Que, desde esta perspectiva, el régimen puesto en tela
de juicio ha consagrado contra una ley del Congreso, una grave lesión
del derecho de propiedad, pues, como ha expresado Rafael Bielsa, "… en
nuestro sistema el legislador no es el árbitro del derecho de propiedad:
puede limitarlo, pero no desnaturalizarlo… Puede fijar el contenido del derecho
frente a otros derechos, pero en todo está subordinado a la Constitución…
El interés colectivo nada tiene que ver, y menos imperar, sobre las garantías
constitucionales, y no se satisface con injusticias sino con los ingresos fiscales
o recursos financieros como la Constitución lo dispone" ("El
Derecho de Propiedad en la Constitución", LA LEY, 92-77/93).41.
Que tanto lo precedentemente expuesto, como lo decidido en la causa "Smith"
derivan de la razonada aplicación del art. 17 de la Constitución
Nacional, en tanto dispone que "La propiedad es inviolable y ningún
habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia
firme fundada en ley". Soslayar su vigencia, cualesquiera sean las razones
para enervar su recto contenido, importaría retirar a la República
del concierto de naciones civilizadas, que contemplan el derecho de propiedad
como uno de los pilares del respeto a los derechos inherentes a la persona y
que configura una formidable base de impulso para el progreso de las naciones.
Si bien el Estado puede reglamentar el derecho de propiedad (art. 28 Constitución
Nacional), el ejercicio de esa facultad no puede conducir a disminuir sustancialmente
el valor de una cosa (Gunther, G., "Constitutional Law", p. 486, 13a
Ed., The Foundation Press, New York, 1997).42. Que ha de recordarse también
que la Constitución Nacional organiza una república en la que
los ciudadanos, que participan de la formación del orden jurídico
mediante la elección de quienes sancionarán las leyes, ostentan
derechos de jerarquía supralegal. El reconocimiento que la Ley Fundamental
efectúa de aquellos derechos, como preexistentes a su sanción,
inclusive no enumerados, pero igualmente válidos -art. 33 de la Constitución
Nacional-, traduce la existencia de una zona de reserva de los habitantes de
la Nación en cuanto al ejercicio de sus derechos básicos, que
se refleja en el sistema de control de constitucionalidad.La pretendida inaplicabilidad
de la norma en el caso concreto que el individuo somete a decisión del
juez, importa una manifestación genuina del principio de soberanía
del pueblo. Los jueces se constituyen en "guardianes de la Constitución"
para reparar la lesión que un sujeto ha sufrido en sus derechos individuales.
Así, el ejercicio de la petición de inconstitucionalidad de un
acto de gobierno ante los estrados judiciales constituye la expresión
máxima de autonomía del ciudadano, quien reclama la plena vigencia
de sus derechos individuales, no delegados, frente a los excesos en que hubiesen
podido incurrir sus representantes.43. Que, desde tal perspectiva, compete
a los poderes políticos la búsqueda de las soluciones con que
deben enfrentarse las crisis a que toda nación se ve expuesta, excluyendo
aquellas vías que impliquen el compromiso de los derechos básicos
e inalienables que los constituyentes calificaron como inviolables. La emergencia
-como lo ha sostenido reiteradamente y desde antiguo esta Corte- no ampara el
desconocimiento de tales derechos, por lo que no podría esperarse que
el avasallamiento del derecho de propiedad fuese tolerado por el Tribunal.El
progreso del país se debió, en buena parte, al lúcido texto
constitucional que ofreció a nacionales y extranjeros la protección
de sus vidas y patrimonios, atrayendo una corriente inmigratoria que contribuyó
a poblar el desierto territorio y a cubrirlo de valiosas inversiones desde fines
del siglo diecinueve. La permanencia de esas bases constitucionales para el
progreso y el crecimiento no puede ser desconocida por tropiezos circunstanciales
que sólo pueden ser superados con la madurez de los pueblos respetuosos
de sus leyes. La fractura del orden fundamental sólo habría de
agravar la crisis, al ver afectados ya no sólo los derechos aquí
lesionados, sino los restantes que protege la Constitución, hasta tornar
inviable el logro de los objetivos de "afianzar la justicia" y "promover
el bienestar general" sobre los que reposa el orden institucional. 44.
Que la grave emergencia cuyos efectos aquí se analizan, alcanza en mayor
o menor medida a toda la Nación, alterando el ritmo de vida de la población
y no sólo la magnitud de sus recursos económicos. Por ello, es
evidente que quienes se encuentran involucrados en las relaciones jurídicas
alcanzadas por esos efectos, deberán contribuir con un aporte parcial
a la superación de la crisis, sin que pueda considerarse a sector alguno
inmune a tales alteraciones, pero sin olvidar, a la vez, que todos merecen igual
protección constitucional.45. Que, en virtud de las reglas que gobiernan
las situaciones de emergencia mencionadas en los considerandos precedentes,
y por las razones allí expuestas, cabe reputar legítimo que, ante
situaciones de extrema gravedad, pueda recurrirse al empleo de medios que, en
alguna medida, importen un sacrificio para los miembros de la sociedad, en virtud
del principio de solidaridad social. En el caso, aun admitiéndose que
la adopción de medidas indispensables para evitar males mayores podían
acarrear ciertos perjuicios, lo irrazonable ha sido que tales perjuicios se
hicieron recaer mayormente sobre una de las partes. Dicho de otra manera, no
ha existido distribución equitativa del perjuicio. En lo que al caso
atañe, el medio empleado ha provocado un menoscabo mucho más significativo
para el depositante que para la entidad bancaria, con obvia lesión de
los derechos patrimoniales de aquél.46. Que los vicios que descalifican
constitucionalmente la disposición del art. 2° del decreto 214/2002
hasta aquí examinados, no se ven atemperados por las soluciones complementarias
establecidas por los decretos 905/2002y 1836/ 02. Ello es así pues los
decretos indicados no aminoran los efectos nocivos de la pesificación
desde que, aun cuando crean ciertos paliativos para compensar la pérdida
del valor adquisitivo provocada por el empleo de la paridad $ 1,40 por dólar,
se limitan a ofrecer una opción que naturalmente pueden rehusar, sin
pérdida de derecho alguno.47. Que el sistema jurídico impugnado,
fundado en la emergencia, ha arrasado lisa y llanamente con la garantía
constitucional de la propiedad y destruido -como se apuntó- el presupuesto,
también constitucionalmente establecido, de la seguridad jurídica
con total olvido de que cuando se recurre a los poderes de emergencia se lo
hace con el objeto de amparar y defender el orden preestablecido pues ella no
suprime la legitimidad constitucional sino que la garantiza por vía de
remedios extraordinarios.El efecto producido por las normas impugnadas excede,
pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia, ya que en estas
situaciones, como se recordó más arriba el Estado no puede válidamente
transponer el límite que señala el art. 28 de la Constitución
Nacional. Las normas cuestionadas afectan, por tanto, en forma directa e inmediata
las garantías reconocidas por los arts. 14 bis y 17 de la Constitución
Nacional.48. Que, reiteradamente, esta Corte ha señalado que el contenido
del derecho constitucional de propiedad se vincula con la noción de derechos
adquiridos, o sea, de derechos definitivamente incorporados al patrimonio de
una persona (Fallos: 312:1121). De ahí que también el Tribunal
haya sostenido que "cuando bajo la vigencia de una ley un particular ha
cumplido todos los actos y obligaciones sustanciales y requisitos formales previstos
en ella para ser titular de un derecho, debe tenérselo por adquirido,
y es inadmisible su modificación por una norma posterior sin agraviar
el derecho constitucional de propiedad" (Fallos: 296:737; 299:379; 303:
1835 y 1877; 307:305). En el sub examine, el depósito había sido
efectuado bajo la vigencia de la ley 25.466 (B.O. 25 de septiembre de 2001)
que garantizaba categóricamente su inalterabilidad (art. 1°) y cuyas
disposiciones, de orden público (art. 3°), tenían por finalidad
-como se dijo supra- crear un ambiente de confianza en el sistema financiero
que se encontraba debilitado (confr. Antecedentes Parlamentarios, t. 2001, p.
2394). La situación jurídica por cuyas consecuencias se ha demandado
en el caso quedó, pues, consolidada en lo sustancial, en virtud de dicho
régimen generando, innegablemente, derechos adquiridos en cabeza de la
actora.Ahora bien, además de la restricción e indisponibilidad
de los fondos que se produjo como consecuencia de la aplicación de las
normas que esta Corte tuvo ocasión de examinar y declarar inconstitucionales
en el precedente "Smith" ya referido, la normativa posterior ha venido
a resquebrajar aún más el ya debilitado derecho de la actora a
disponer de su propiedad. Las consideraciones precedentes ponen de manifiesto
las evidentes diferencias entre la situación aquí debatida y la
que esta Corte tuvo en mira al juzgar en la causa registrada en Fallos: 313:1513.
49. Que la noción de derecho adquirido se encuentra inescindiblemente
ligada a la de seguridad jurídica. Esta no es sino el resultado del acatamiento
de las normas que imperan en el Estado de Derecho las que deben ser respetadas
por los poderes públicos con el fin de procurar su vigencia real y no
solamente formal. La actuación efectiva de las reglas preestablecidas
genera así un clima de seguridad en el cual los particulares conocen
de antemano a qué reglas se sujetará la actuación de los
gobernantes, de manera que la conducta de éstos sea previsible y, en
caso contrario, que haya quien, con potestad suficiente, pueda corregir el error
y responsabilizar eficazmente al transgresor. La seguridad jurídica,
que es imperiosa exigencia del régimen de la propiedad privada, se resentiría
gravemente si fuera admisible dejar sin reparación los efectos de una
norma dictada con el objeto de lograr una finalidad precisa -inducir al mantenimiento
de los depósitos bancarios-, y luego desconocerla, pretendiendo cancelar
los efectos de aquel acatamiento y los que de ellos derivaron, ocasionando así
grave trastorno a las relaciones patrimoniales.50. Que cabe agregar, en cuanto
hace a la decisión que se adopta, que los tres poderes de Estado coinciden
en la solución a que se arriba. El Congreso, según la ley 25.561,
dispuso "preservar el capital perteneciente a los ahorristas", amparo
que abarca a "los depósitos efectuados en divisas extranjeras"
(art. 6°). El Poder Ejecutivo ha reconocido el derecho de los ahorristas
a recuperar su crédito en la moneda de origen, no solo en el decreto
214/2002(art. 9°, si bien con un máximo de U$S 30.000), sino también
en los decretos 494/2002, 620/2002y finalmente los decretos 905/2002y 1836/02,
regímenes en los que se subyace un reconocimiento del derecho a recuperar
el crédito en divisas, única explicación posible de su
existencia.Por último, el Poder Judicial, en un sinnúmero de
sentencias dictadas con fundamento en el precedente "Smith" (Fallos:
325:28), con una jurisprudencia uniforme que abarca todas las instancias.Todo
ello consolida una única visión -con matices- de los tres poderes
respecto del planteo sub examine, coincidente en lo básico con el resultado
al que aquí se llega.51. Que las consideraciones precedentemente expuestas
conducen a declarar la inconstitucionalidad del plexo normativo cuestionado.
52. Que es deber de este Tribunal señalar que la controversia que subyace
en este proceso se ha visto reiterada en más de cien mil causas que tramitan
ante los tribunales de todo el país, reveladoras de la aguda tensión
existente entre una cantidad significativa de ahorristas, el Estado Nacional
y las entidades financieras. De allí que la conclusión a que se
arriba, parte de una cabal comprensión de las responsabilidades derivadas
del rol institucional que es de la esencia de esta Corte Suprema resolver en
tanto titular de uno de los departamentos del Gobierno Federal (art. 108 de
la Constitución Nacional). Desde esa perspectiva, la interpretación
acerca del alcance y contenido de las garantías constitucionales amparadas
no puede desentenderse de las condiciones políticas, jurídicas,
sociales y económicas dominantes que imperan en la comunidad en un momento
dado. Así lo ha señalado este Tribunal en forma reiterada, remitiendo
a la doctrina de reconocidos autores y filósofos del derecho que, como
Ihering, afirmaron que no son los hechos los que deben seguir al derecho sino
que es el derecho el que debe seguir a los hechos (Fallos: 172:21 "Avico
c. de la Pesa"). En "Kot, Samuel" (Fallos: 241:291 – La Ley,
92-632-) esta Corte reafirmó su doctrina en el sentido de que las leyes
no pueden ser interpretadas sin consideración a las nuevas condiciones
y necesidades de la comunidad, en tanto la Constitución, que es la ley
de las leyes, y se halla en el cimiento de todo el orden jurídico positivo,
tiene la virtualidad necesaria para poder gobernar las relaciones jurídicas
nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existían en tiempos
de su sanción. También ha señalado que es al Congreso a
quien corresponde mantener el equilibrio que armonice las garantías individuales
con las conveniencias generales, y no incumbe a los jueces sustituirse a los
otros poderes del Estado en las funciones que le son propias (Fallos: 319:3241).
53. Que por otra parte esta Corte desde antiguo ha admitido restricciones al
ejercicio del derecho de propiedad -no a su sustancia- en situaciones de emergencia,
tal como se señaló supra, reconociendo la validez de la fijación
de plazos o la concesión de esperas como una forma de hacer posible el
cumplimiento de las obligaciones a la vez que atenuar su gravitación
negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su
conjunto (Fallos: 136:161). Aun en situaciones de normalidad institucional ha
aceptado la validez de los límites en la afectación del patrimonio
más allá de los cuales se encontraría comprometida la garantía
del art. 17 de la Constitución Nacional (Fallos: 210:172; 220:699; 234:129;
239:157), y ha sentado pautas por las que en situaciones de grave crisis, el
perjuicio debe ser soportado, en alguna medida, por todos los integrantes de
la sociedad (Fallos: 313: 1513, considerandos 58 y 59).54. Que la proyección
de la presente decisión sobre la numerosa cantidad de pleitos en los
que se debaten controversias similares, impone que a efectos de ejecutar la
sentencia se tengan en cuenta todas aquellas modalidades, restricciones, y limitaciones
temporarias que, sin afectar la sustancia del derecho reconocido, permitan compatibilizar
su concreción con los intereses generales, en el contexto de la grave
crisis económica en que se insertan. La aplicación de las pautas
indicadas deberá ser establecida en armonía con los términos
de lo dispuesto por los arts. 163 inc. 7° y 558 bis del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación, conjugando la potestad de fijar un plazo
razonable para el cumplimiento, con la necesidad de satisfacer el crédito
procurando evitar perjuicios innecesarios; entre estos, considerando la enorme
cantidad de acreedores que se encuentran en idéntica situación
frente a las entidades financieras.Sin perjuicio de lo expuesto -que concierne
a la resolución de cada una de las causas en particular conforme al cometido
fijado al Poder Judicial de la Nación en el art. 116 de la Constitución
Nacional-, compete a los poderes políticos el establecer las pautas de
gobierno que estimen más aptas para conjurar la presente crisis. Para
ello disponen, con el sólo límite que las modalidades de aquélla
le fijen, de un lapso que los jueces no pueden conceder, pues es materia de
valoración estrictamente política determinar el tiempo y la vía
para la solución de la emergencia.En ese orden de ideas, el plazo que
se determine para la ejecución de la sentencia no obsta a que el poder
político adopte las medidas de orden general que estime conducentes para
la superación de la crisis, tal como lo ha hecho desde que ésta
tuvo inicio, pues de tal modo cada uno de los departamentos del Estado se mantiene
dentro de la esfera de poder que le confiere la Constitución Nacional,
preservando el equilibrio armónico propio del sistema republicano de
gobierno. 55. Que, como reflexión final, es menester recordar que este
Tribunal ha insistido en que los jueces no pueden prescindir en la interpretación
y aplicación de las leyes de las consecuencias que derivan de cada criterio,
pues ellas constituyen uno de los índices más seguros para verificar
su razonabilidad y coherencia con el sistema en que está engarzada la
norma (Fallos: 234:482; 302:1284, entre muchos más). Si bien es cierto
que las medidas adoptadas en el marco de la emergencia caen dentro de la discrecionalidad
del Poder Administrador, no lo es menos que, por imperio de la Constitución,
también dicho poder debe arreglar su proceder a criterios de razonabilidad
que imponen que los medios empleados resulten equitativos y justos. Frente a
disposiciones de otros poderes que no reflejen tal proceder, es deber imperioso
e indeclinable de la justicia restituir el orden vulnerado, también en
cumplimiento estricto de su deber constitucional. En rigor, al Poder Judicial
le está vedado juzgar el acierto o error de decisiones que incumben al
área de política económica; mas es incontrovertible que
aquél debe controlar la razonabilidad y constitucionalidad de tales medidas,
máxime cuando, como en el caso, éstas se traducen en normas sujetas
a bruscos y veloces cambios, sin que resulte posible encontrar una respuesta
apropiada y oportuna sobre la cual basar alguna certeza jurídica. Ante
tales circunstancias, cuando la ley y la reglamentación vacilan en sus
propósitos y finalidades, es la jurisprudencia la que debe mantener su
firmeza pues "la interpretación, el comentario, la jurisprudencia,
es el gran medio de remediar los defectos de las leyes" (confr. Alberdi,
"Bases", cit.).Queda claro, pues, que no es el Poder Judicial quien
está facultado para delinear el derrotero de la legislación. Tampoco
es el responsable de las consecuencias del error, exceso o irrazonabilidad en
que puedan incurrir los poderes a quienes sí les incumbe tal tarea. Pero
no puede permanecer inmutable ni convalidar tales desaciertos, so pena de transgredir
el mandato constitucional que le ha sido conferido, cuando, como ha ocurrido
en el caso, bajo la faz de la emergencia se ha transgredido el orden constitucional. 
Por ello y de conformidad en lo pertinente con lo dictaminado por el procurador
general se resuelve: I. Declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas;
II. Ordenar al Banco de la Nación Argentina que reintegre a la Provincia
de San Luis las sumas depositadas en dólares estadounidenses, o su equivalente
al valor en pesos según la cotización del mercado libre de cambios
tipo vendedor al día del pago. De dichas sumas deberán deducirse
las ya extraídas por el Estado provincial (ver alcances de la presentación
de fs. 459/460). A este último efecto la diferencia deberá determinarse
entre la suma retirada en pesos y el valor de cada dólar en el mercado
referido a la fecha de la extracción; III. Fijar el plazo de sesenta
días corridos para que las partes convengan o determinen la forma y plazos
de devolución que no alteren la sustancia de la decisión, bajo
apercibimiento de establecerlo el Tribunal a pedido de cualquiera de los interesados
al vencimiento del plazo fijado. Notifíquese por cédula a las
partes que se confeccionará por secretaría. – Julio S. Nazareno
(según su voto). – Eduardo Moliné O'Connor. – Carlos S. Fayt (según
su voto). – Augusto C. Belluscio (en disidencia). – Antonio Boggiano (en disidencia).
– Guillermo A. F. López. – Adolfo R. Vázquez (según su
voto). – Juan C. Maqueda (en disidencia).Voto doctor Nazareno:Considerando:
1. Que la Provincia de San Luis interpone la presente acción de amparo
sobre la base de lo dispuesto en el art. 43 de la Constitución Nacional
contra el Poder Ejecutivo Nacional, el Banco de la Nación Argentina,
y el Banco Central de la República Argentina como entidad responsable
del pago de los plazos fijos de los que es titular el Estado provincial. Persigue
por esta vía que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 2 y
12 del decreto 214/02, del decreto 1570/01, del decreto 320/02, y que se disponga
que el Banco Central o el Banco de la Nación Argentina le entreguen a
la provincia dólares billetes de los plazos fijos que individualiza,
o su equivalente en pesos según el valor de la moneda estadounidense
en el mercado libre de cambios al tipo vendedor del día anterior al vencimiento
de la obligación. A esos efectos indica que las normas que regulan la
cuestión afectan garantías de jerarquía constitucional
y que impiden reconocer validez al "corralito financiero" y a la pesificación
compulsiva en tanto no tienen cabida dentro del "estándar"
de una restricción razonable de los derechos. Afirma que las disposiciones
que impugna destruyen y confiscan su derecho de propiedad reconocido en el art.
17 de la Constitución Nacional y, también, en el art. 21 del Pacto
de San José de Costa Rica que determina que toda persona tiene derecho
al uso y goce de sus bienes y que no puede ser privada de ellos, excepto de
mediar el pago de una indemnización justa, y apoyada esa privación
en razones de utilidad pública o interés social en los casos y
formas establecidos en las leyes.En ese orden de ideas también sostiene
que exigirle a la provincia que soporte la pesificación compulsiva agravia
de manera indudable la "sustantividad" del derecho de propiedad. Al
efecto arguye que al derogarse la convertibilidad la obligación de devolver
los depósitos en dólares deja de ser una obligación de
dar sumas de dinero para convertirse en una obligación de dar cosas.
De tal manera, indica, el interés del ahorrista sólo se satisface
"cuando se le reintegra la cantidad de dólares estadounidenses (cosas,
ya no moneda convertible) que tenía depositado. O si se quiere, y ante
una eventual falta de dólares en el mercado, dicho interés quedaría
satisfecho por la cantidad necesaria de pesos… para adquirir los dólares
depositados, conforme la cotización que arroje el mercado cambiario libre…
pagarle a la Provincia $ 1,40 por cada dólar constituye un agravio a
la sustantividad del derecho, toda vez que el valor de la moneda supera en el
mercado libre los $ 2".2. Que la actora remarca que si esta afectación
puede ser planteada por cualquier clase de ahorrista, tanto o más digno
de protección es el derecho del Estado provincial de que se proteja su
patrimonio destinado a la satisfacción de necesidades públicas.
Expone asimismo que negarle a las autoridades de un gobierno provincial que
disponga de los fondos que el respectivo Estado depositó en plazos fijos
en dólares en el Banco de la Nación Argentina, cuando la causa
de esa indisponibilidad es una norma del Estado Nacional, implica por parte
de este último un contundente incumplimiento a su mandato constitucional
de garantizar el sistema federal. Esa garantía revela la necesidad de
cumplir con dos aspectos, uno, proveer al desarrollo económico y el bienestar
de los estados provinciales, el otro abstenerse de incurrir en hechos, actos
u omisiones que perturben o impidan su desarrollo. Según manifiesta ello
es lo que sucede en el caso, porque además de no cumplirse con la remisión
oportuna de los fondos de coparticipación, el Estado Nacional ha adoptado
medidas que le impiden a la Provincia de San Luis subvenir a las necesidades
de su gobierno al no poder disponer de los recursos que posee depositados en
los plazos fijos en cuestión. De tal manera las medidas adoptadas resultan
repugnantes también a los arts. 1, 5 y 121 de la Constitución
Nacional, y a los principios generales que determinan la inalienabilidad, imprescriptibilidad,
e inembargabilidad de los bienes del dominio estatal. Considera que tan públicos
son los bienes cuya devolución requiere, como los que tenían depositados
los estados extranjeros que fueron excluidos del "corralito y la pesificación"
según la Comunicación A 3467 del Banco Central de la República
Argentina del 8 de febrero de 2002.3. Que sobre la base de todo lo expuesto
y la necesidad de disponer de modo inmediato de los fondos públicos retenidos,
solicita que se dicte una medida precautoria que ordene al Banco de la Nación
Argentina la entrega inmediata de los dólares estadounidenses depositados
al vencimiento de cada uno de los plazos fijos existentes y detallados en el
escrito inicial. De no admitirse el pedido afirma que la provincia deberá
paralizar toda la obra pública, con el consecuente despido de 15.000
personas, y disponer rescisiones de contrato que se traducirán en acciones
de daños y perjuicios contra el Estado provincial.4. Que a fs. 147 y
a fin de ampliar los fundamentos de su pretensión el Estado provincial
acompaña el informe elaborado por su ministro de economía del
que surge cómo se han ido integrando históricamente las sumas
cuya restitución persigue por medio de este expediente, y a esos efectos
indica que fueron acumuladas durante los años 1996, 1997, 1998, 1999
y 2000 y que las cuentas correspondientes a cada ejercicio fueron aprobadas
por la legislatura local.5. Que a fs. 150 se declaró la competencia
de este Tribunal para intervenir en el reclamo por vía de su instancia
originaria prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional, y se
citó a una audiencia a la gobernadora de la provincia, al ministro de
economía de la Nación Argentina, al Procurador del Tesoro de la
Nación y al presidente del Banco Central de la República Argentina.
Da cuenta de su realización el acta obrante a fs. 160; oportunidad en
la que esta Corte, frente a las delicadas cuestiones sometidas a la decisión
del Tribunal fijó una nueva audiencia para acercar a las partes en los
puntos de conflicto. El resultado negativo de la primera surge de la desgrabación
del acto obrante a fs. 169/177 de este proceso. Idéntico resultado tuvo
la segunda, tal como surge de fs. 178 y de la desgrabación de la audiencia
obrante a fs6. Que, sin perjuicio de la etapa conciliatoria abierta por el
Tribunal en el expediente, a fs. 186 y como consecuencia del requerimiento formulado
por la Provincia de San Luis se ordenó al Banco Central de la República
Argentina, al Poder Ejecutivo Nacional y al Banco de la Nación Argentina
que presentaran un informe circunstanciado acerca de los antecedentes y fundamentos
de las medidas impugnadas de conformidad con la previsión contenida en
el art. 8 de la ley 16.986. Ello trajo aparejado las contestaciones al requerimiento
de informes obrantes a fs. 206/224, 235/285 y 306/347, respectivamente.7. Que
es preciso indicar que la Corte, en el ámbito de la propuesta conciliatoria
en la que estaba ocupada, consideró conveniente oír a las asociaciones
bancarias involucradas viabilizando así la intención de esas entidades
de no mantenerse ajenas a un conflicto generalizado que ya había sido
expresada en la causa M.12 XXXVIII "Ministerio de Economía y Banco
Central de la República Argentina s/apelación contra medidas cautelares".
En consecuencia citó a una nueva audiencia y convocó a la Asociación
de Bancos Argentinos -ABA-, a la Asociación de Bancos Públicos
y Privados de la República Argentina -ABAPRA- y a las partes en este
proceso para que concurrieran a ese acto (fs. 191). Dan cuenta de su realización,
de las diversas presentaciones efectuadas y de las posturas sostenidas por los
intervinientes, las constancias que obran agregadas a fs. 350, 352/383, 385/428,
430 y 441/451, la desgrabación de la audiencia.8. Que las piezas obrantes
a fs. 432 y 433 revelan las propuestas formuladas por la Corte, que merecieron
la respuesta de la Provincia de San Luis obrante a fs. 459/460, y las del Estado
Nacional de fs. 465/466 y 468.Las dos últimas importaron el rechazo
de las distintas alternativas de conciliación y la invocación
del decreto 905/02, por medio del cual el Poder Ejecutivo Nacional con el propósito
de "reconstituir los saldos transaccionales a un nivel compatible con la
liquidez existente y un programa monetario sostenible y otorgar a los ahorristas
un instrumento de ahorro que les permita preservar el valor de sus depósitos
originales y acceder a una renta" (ver considerando 9° del decreto),
les otorgó a los titulares de depósitos constituidos en moneda
extranjera en entidades financieras, que fueron convertidos a pesos según
lo dispuesto en el decreto 214/02, la "opción" de recibir "Bonos
del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses libor 2012".Cabe
señalar que la actora con anterioridad a esas presentaciones y en forma
inmediata al dictado del decreto referido planteo su inconstitucionalidad (ver
fs. 460/463).9. Que un párrafo aparte exige la presentación del
Estado provincial por medio de la cual contestó la proposición
conciliatoria de este Tribunal (ver fs. 459/460 ya referidas), ya que aporta
a las cuestiones sometidas a la decisión del Tribunal dos elementos de
juicio que no podrán ser soslayados. Uno, que el quantum de la pretensión
inicial se ha modificado, pues desde el inicio del proceso hasta esa oportunidad
-30 de mayo de 2002- la provincia ha retirado fondos, y mantiene el reclamo
por la diferencia ya sea en dólares estadounidenses o su valor en pesos
al cambio correspondiente al día en que se pague la deuda. El otro, que
ofrece que la diferencia adeudada entre la llamada pesificación y el
valor del dólar billete en el mercado libre sea reprogramada en la forma
que allí indica.10. Que de conformidad con la previsión contenida
en el art. 163 inc. 3° del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación corresponde efectuar la relación sucinta de las cuestiones
introducidas por el Estado Nacional al evacuar los informes requeridos sobre
la base de la previsión contenida en el art. 8° de la ley 16.986,
presentaciones ya citadas en el considerando 6° precedente. Ello así,
a pesar de que las razones que el Estado Nacional invoca para sustentar el dictado
de las normas cuya constitucionalidad ha sido puesta en tela de juicio en este
proceso son de conocimiento general.11. Que los fundamentos para defender el
plexo normativo consisten sustancialmente en: a) la provincia se encuentra excluida
de la reprogramación relativa a la devolución de las imposiciones
bancarias; b) las cuestiones de emergencia que determinaron el dictado de las
normas y que son el fundamento de legitimidad del plexo normativo que se debe
examinar; c) la presunción de legitimidad de los decretos de necesidad
y urgencia; d) la modificación de las circunstancias jurídicas
y fácticas posteriores al pronunciamiento de esta Corte en el conocido
caso "Smith"; e) la no vulneración de derecho patrimonial alguno
sino su reglamentación en virtud de la situación de crisis y necesidad
pública existente; f) la irrelevancia, a los efectos de la decisión
de este caso, de las disposiciones contenidas en la ley 25.466, dado que, según
sostiene, dicha normativa no puede crear una situación inmutable al dictado
de leyes de emergencia; g) la necesidad de evitar corridas bancarias; h) el
poder de policía del Estado para tomar medidas excepcionales; i) la convalidación
por parte de la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamérica de
leyes de emergencia en materia hipotecaria y la necesidad de responder a situaciones
particulares con decisiones particulares; j) la razonabilidad de las medidas
adoptadas por el Poder Ejecutivo Nacional; k) las situaciones que llevaron a
la peor crisis de la historia argentina en los últimos cien años;
l) la iliquidez del sistema financiero que impide responder en forma inmediata
a la devolución de los depósitos.12. Que si bien es cierto que
la vía excepcional del amparo, en principio, no sustituye las instancias
ordinarias judiciales para traer cualquier cuestión litigiosa a conocimiento
de la Corte, no lo es menos que siempre que aparezca de un modo claro y manifiesto
el daño grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen
de la cuestión a los procedimientos ordinarios, administrativos o judiciales,
corresponderá que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido
por la rápida vía del recurso de amparo (Fallos: 280:228; 294:152;
299:417; 303:811; 307:444; 308: 155; 311:208, entre otros), a fin de que el
curso de los procedimientos ordinarios no torne abstracta o tardía la
efectividad de las garantías constitucionales (Fallos: 323:2519, considerando
5°), circunstancias que se configuran en el caso.En efecto, el planteo
formulado por la amparista se reduce a la confrontación entre el marco
normativo bajo el cual se efectuó el depósito en moneda extranjera
y el que impugna por esta vía, que somete a condiciones sustancialmente
diferentes a su restitución, con severa lesión del derecho constitucional
de propiedad. La incidencia patrimonial de los actos calificados como ilegítimos,
se traduce -según la amparista- en el evidente apartamiento entre el
valor consignado en el título en la moneda de origen -conforme la cotización
que diariamente se publica en la prensa, aun en la no especializada- y el que
se pretende restituir por aplicación de las normas cuestionadas. La concreta
comprobación del grado de esa afectación no resulta -en este estado-
determinante para la admisión de la vía intentada, pues esas alteraciones
económicas sólo son posibles dentro del marco normativo cuya incompatibilidad
con la Ley Fundamental constituye la sustancia del planteo, sin que sea relevante
la eventual confiscatoriedad de la afectación para juzgar la validez
constitucional de las normas cuestionadas (conf. T.348 XXXVIII "Tobar,
Leónidas c. E.N. Ministerio Defensa -Contaduría General del Ejército-
Ley 25.453 s/amparo – Ley 16.986", sentencia del 22 de agosto de 2002 –
La Ley, 2002-E, 428; DJ, 2002-3-16-).13. Que para una mejor comprensión
del conflicto generado, corresponde reseñar sucintamente el contenido
de las normas en juego. Es menester recordar mientras se encontraba vigente
el estado de emergencia de la situación económica y financiera
del Estado Nacional, declarado por el Congreso de la Nación por ley 25.344,
fue dictada la ley 25.466 de intangibilidad de los depósitos bancarios.
Después de ella, el Poder Ejecutivo Nacional dictó los decretos
1570/2001 y 1606/01, mediante los cuales se limitó la extracción
de dinero en efectivo y las transferencias al exterior. El 6 de enero de 2002
fue promulgada la ley 25.557, que introdujo modificaciones a los textos de los
precitados decretos sin que ello implicara su ratificación expresa o
tácita; en igual fecha fue sancionada y promulgada parcialmente la ley
25.561, de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario,
que tácitamente ratificó el decreto 1570/01, suspendió
la vigencia de la ley 25.466 y sentó las bases para la delegación
normativa conferida al Poder Ejecutivo a fin de reglamentar el sistema (arts.
1°, 2° y 15). A su turno, el dec. 71/2002 reglamentó el régimen
cambiario establecido por dicha ley (art. 5°), que -a su vez- fue modificado
por el decreto 141/2002 y por las resoluciones del Ministerio de Economía
18/2002 y 23/2002, estableciéndose un cronograma de vencimientos reprogramados
de los depósitos existentes en el sistema bancario a la fecha de su entrada
en vigencia, bajo el régimen del dec. 1570/2001.14. Que el examen de
la validez constitucional del plexo normativo hasta aquí enunciado ha
sido objeto de pronunciamiento por esta Corte en la causa "Banco de Galicia
y Buenos Aires s/solicita intervención urgente en autos: 'Smith, Carlos
Antonio c. Poder Ejecutivo Nacional o Estado Nacional'" (Fallos: 325:28),
y voto concurrente del juez Fayt, cuyos fundamentos no aparecen eficazmente
rebatidos por el demandado al no aportar nuevos elementos de juicio idóneos
para alterar las conclusiones a que allí se ha arribado, por lo que corresponde
estar a la declaración de inconstitucionalidad decidida en dicho precedente
al que cabe remitir, en lo pertinente, por razones de brevedad.Cabe añadir,
en cuanto a las nuevas opciones a que se hace referencia en el expediente, que
la provincia no ha hecho uso de tal facultad y ello lleva a considerar su depósito
bancario dentro de la pesificación, por lo cual ha mantenido su pretensión
de recuperar el depósito en la moneda de origen y al margen de toda reprogramación.
Desde tal perspectiva, dichas opciones carecen de virtualidad, ya que consisten
en aceptar una o más alternativas dentro de un sistema legal que la Provincia
de San Luis rechaza en su totalidad por reputarlo inconstitucional.15. Que,
con posterioridad al dictado del fallo mencionado supra, el 4 de febrero de
2002, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 214/2002 que, en su
art. 2° estableció: "Todos los depósitos en dólares
estadounidenses u otras monedas extranjeras existentes en el sistema financiero,
serán convertidos a pesos a razón de pesos uno con cuarenta centavos
($ 1,40) por cada dólar estadounidense, o su equivalente en otra moneda
extranjera. La entidad financiera cumplirá con su obligación devolviendo
pesos a la relación indicada". El art. 4°, por su parte, determinó
que "a los depósitos y a las deudas referidos respectivamente en
los artículos 2°, 3°, 8° y 11 del presente decreto, se les
aplicará un Coeficiente de Estabilización de Referencia, el que
será publicado por el Banco Central de la República Argentina…".
En el art. 5°, se estableció que lo dispuesto en el artículo
precedente no derogaba lo establecido por los arts. 7° y 10 de la ley 23.928
-convertibilidad- en la redacción establecida por el art. 4° de la
ley 25.561 y prohibió la indexación de las obligaciones de cualquier
naturaleza u origen con posterioridad a la sanción de la ley 25.561.
A su turno, el art. 9° dispuso "La emisión de un Bono en dólares
estadounidenses, con cargo a los fondos del Tesoro Nacional, por el que podrán
optar los depositantes en el sistema financiero a los que se refiere el artículo
2° del presente, en sustitución de la devolución de sus depósitos".
16) Que, como complemento de estas medidas, el 8 de febrero de 2002 el Poder
Ejecutivo dictó el decreto 260/02, por el cual se creó un mercado
único y libre de cambios en el que se cursarían todas las operaciones
en divisas extranjeras (art. 1°).El dec. 214/2002 fue posteriormente modificado
por los decs. 320/2002 (del 15 de febrero de 2002), 410/2002 (del 1° de
marzo de 2002), 471/2002 (del 8 de marzo de 2002), 494/2002 (del 12 de marzo
de 2002); 704/2002 (del 30 de abril de 2002), 762/2002 (del 6 de mayo de 2002),
905/2002 (del 31 de mayo de 2002), 992/2002 (del 11 de junio de 2002) y 1836/2002
(del 16 de septiembre de 2002), dispositivos que, a su vez, han sido reglamentados
por numerosas resoluciones del Ministerio de Economía, y comunicaciones
del Banco Central de la República Argentina.17. Que ha de puntualizarse,
en primer término, que se encuentra en debate la constitucionalidad de
un aspecto del complejo régimen jurídico que modificó sustancialmente
la política monetaria seguida por el Estado durante varios años,
parte del cual fue objeto de examen por este Tribunal en la causa "Smith"
citada.Aunque en el sub lite no se cuestiona la totalidad del nuevo sistema
legal vigente, sino aquellas normas que regulan la restitución de los
depósitos bancarios, no puede obviarse que esas disposiciones forman
parte de un plexo dispositivo de vasto alcance. Desde esa perspectiva, resulta
evidente que compete a la decisión de los poderes políticos del
Estado la formulación de esas líneas gubernamentales y que a este
Tribunal sólo le cabe confrontar el ajuste de tales normas con la Constitución
Nacional, sin que de ese control resulte valoración de dichas políticas
ni -menos aún- adopción de medidas sustitutivas o complementarias
del accionar de las otras ramas del gobierno.18. Que uno de los rasgos más
salientes del sistema sub examine es la mencionada nota de asimetría
en el tratamiento de las diversas relaciones jurídicas que regula, diferenciación
que, naturalmente, impide que en el examen de este asunto se pretenda dar mecánicamente
una solución jurídica homogénea y uniforme a todos el resto
de las hipótesis abarcadas por la norma que son extrañas a la
situación ventilada.Por ello, todo lo que aquí se considere y
decida quedará circunscripto exclusivamente a la situación planteada
en este pleito, en el que sólo se encuentra en juego el art. 2° del
decreto 214/02, sin que sus efectos puedan proyectarse, sin más, a los
otros supuestos cuyas particularidades serán circunstanciadamente examinadas
por este Tribunal en la medida en que arriben a sus estrados, para resolver
conforme corresponda en cada caso. De lo contrario, se correría el riesgo
de provocar respuestas inicuas, que sólo contribuirían a ahondar
aún más la desorientación provocada tanto por la deficiente
técnica legislativa que se vislumbra en las disposiciones bajo examen,
como por una profusión de normas sobre la materia que, más que
propender a la fijación de pautas claras, han generado un inédito
y prolongado estado de incertidumbre (conf. considerando 9° de la causa
"Smith", ya citada) y que aún no ha sido disipado.19. Que,
en el mismo orden de consideraciones, es menester señalar que la decisión
que aquí se adopta carecerá de virtualidad en el supuesto de que
la situación jurídica de la depositante, se modificase o consolidase
en virtud de la normativa cuestionada, esto es, que eventualmente se acepte
sin reservas el sometimiento al régimen de reprogramación, se
opte por el canje voluntario de bonos, se admitan opciones de retiro del dinero
en las proporciones autorizadas, o, en definitiva, el acreedor realice cualquier
tipo de conducta que, inequívocamente, sea incompatible con el mantenimiento
de la pretensión sometida al órgano jurisdiccional, o la introducción
de un reclamo de dicha índole. Ello es así pues, si se configurase
alguna de esas hipótesis, resultaría de aplicación la doctrina
de este Tribunal según la cual el sometimiento voluntario y sin reserva
expresa a un régimen jurídico, obsta a su ulterior impugnación
con base constitucional en la medida en que no puede ejercerse una pretensión
judicial manifiestamente contradictoria e incompatible con una anterior conducta
deliberada, jurídicamente relevante y plenamente eficaz (confr. Fallos:
255:216; 279:350; 290:216; 297:236; 298:383; 310:1623, 2117; 311:1695 y 1880;
316:1802; 317:524, entre muchísimos otros; así como las previsiones
de los arts. 724, 725 y concs., Cód. Civil y 17, Constitución
Nacional).20. Que la norma impugnada en el caso, ha sido dictada con base en
la situación de emergencia declarada por la ley 25.561 En relación
con el fundamento de las normas de emergencia y sus condiciones de validez esta
Corte ha tenido oportunidad de expedirse recientemente en el ya referido caso
"Smith" y en T.348.XXXVIII "Tobar, Leónidas c. E.N. Ministerio
Defensa -Contaduría General del Ejército- Ley 25.453 s/amparo
ley 16.986", sentencia del 22 de agosto de 2002, pronunciamientos que eximen
de reiterar en toda su extensión los conceptos allí vertidos.
Sin perjuicio de ello, no es ocioso recordar, como lo ha puntualizado desde
antaño el Tribunal, que la restricción que impone el Estado al
ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada
en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia
del derecho adquirido por sentencia o contrato (Fallos: 243:467; 323: 1566,
entre muchos otros). De ahí que los mecanismos ideados para superar la
emergencia están sujetos a un límite y éste es su razonabilidad,
con la consiguiente imposibilidad de alterar o desvirtuar en su significación
económica el derecho de los particulares (confr. causa "Smith");
y no es dudoso que condicionar o limitar ese derecho afecta a la intangibilidad
del patrimonio y obsta al propósito de afianzar la justicia.21. Que
esta Corte ha justificado la adopción jurídica de remedios extraordinarios
cuyo rasgo fundamental es la limitación temporal y razonable del ejercicio
de los derechos (Fallos: 172:21; 238:76; 243:449 y 467; 264:344 y 269:416).
Y aun cuando se admitan restricciones como respuesta a la crisis que se intenta
paliar, aquéllas deben necesariamente reconocer el vallado de la justicia
y la equidad, por lo que los medios elegidos no pueden desvirtuar la esencia
de las relaciones jurídicas establecidas bajo un régimen anterior.
22. Que, en análogo orden de consideraciones, es menester puntualizar
que el dictado de las normas de emergencia, cuya estructura debe responder al
juego armónico de los arts. 14, 19 y 28 de la Constitución Nacional,
corresponde al Poder Legislativo de conformidad con las atribuciones establecidas
en el art. 75, incs. 18, 19 y 32 de la Ley Suprema. Frente a una situación
crítica que requiere de la reglamentación extrema de los derechos
y garantías, el Poder Ejecutivo no puede ejercer una potestad que regularmente
no posee, ni puede soslayar las limitaciones que la Constitución le impone.
Cuando so pretexto de actuar para conjurar los efectos de una emergencia el
Estado no hace sino agravarla, la violación de la doctrina se da por
la doble vía de afectar derechos y garantías que no debería
agraviar y dificultar la superación de la crisis. Como ha sostenido lúcidamente
Juan Bautista Alberdi, "La política no puede tener miras diferentes
de las miras de la Constitución. Ella no es sino el arte de conducir
las cosas de modo que se cumplan los fines previstos en la Constitución"
("Bases y puntos de partida para la organización política
de la República Argentina", capítulo 34, p. 188, Eudeba,
1966).23. Que el ejercicio del control de constitucionalidad con relación
al dec. 214/2002 exige examinar, en primer término, si la norma fue dictada
dentro del ámbito de las facultades que le competen al Poder Ejecutivo
Nacional. En efecto, decidir "… si un asunto ha sido, en alguna medida,
conferido a otro poder del Estado, o si la acción de ese poder excede
las facultades que le han sido otorgadas, es en sí mismo un delicado
ejercicio de interpretación constitucional y una responsabilidad de esta
Corte como último intérprete de la Constitución" ("Baker
v. Carr", 369 U.S. 186, 82 S.Ct. 691, 7 L.Ed. 2d. 663, 1962).De tal modo,
la facultad de revisión judicial encuentra su límite en el ejercicio
regular de las funciones privativas de los poderes políticos del Estado,
pues la función jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales
atribuciones, en cuanto de otra manera se haría manifiesta la invasión
del ámbito de las facultades propias de las otras autoridades de la Nación
(Fallos: 254:43; 321:1252, entre otros).El control de constitucionalidad llevado
a cabo en la sentencia en recurso no ha excedido tales límites, ya que
ha sido formalmente efectuado según las pautas precedentemente expuestas,
sin incursionar en la órbita del ejercicio de las funciones exclusivas
de otra rama del gobierno.24. Que debe tenerse en cuenta que en los considerandos
del d