Ley de convertibilidad 23.928 (Ley Cavallo) – Derecho constitucional argentino (página 9)

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vencimiento la primera de ellas el 3 de agosto de 2005, y con un interés
sobre saldos a partir de la fecha de emisión equivalente al de los depósitos
en eurodólares a 6 meses de plazo en el mercado interbancario de Londres
según la tasa Libor, pagadero por semestre vencido, a entregarse por
el importe del depósito en moneda extranjera reprogramado, antes de su
conversión a pesos (ver arts. 2° y 10); b) "Bonos del Gobierno
Nacional en Pesos 2% 2007", a un plazo de 5 años, con vencimiento
el 3 de febrero de 2007, amortizables en 8 cuotas semestrales, iguales y consecutivas
equivalentes cada una al 12,50% del monto emitido y ajustado por el CER, con
vencimiento la primera de ellas el 3 de agosto de 2003, y con un interés
sobre saldos ajustados a partir de la fecha de emisión equivalente a
la tasa del 2% anual, pagadero por semestre vencido, a entregarse por el importe
convertido a pesos del depósito reprogramado (ver arts. 3° y 11);
y c) "Bonos del Gobierno Nacional en Dólares Estadounidenses Libor
2005", a un plazo de 3 años y 3 meses, con vencimiento el 3 de mayo
del 2005, amortizables en 3 cuotas anuales, iguales y consecutivas, equivalentes
las dos primeras al 30% y la última al 40% del monto emitido, con vencimiento
la primera de ellas el 3 de mayo de 2003, y con un interés sobre saldos
equivalente al de los depósitos en eurodólares a 6 meses de plazo
en el mercado intercambiario de Londres según la tasa Libor, pagadero
por semestre vencido, a entregarse por el importe del depósito reprogramado,
antes de su conversión a pesos (ver arts. 4° y 12). Estos bonos sólo
alcanzan a los titulares que: fuesen personas físicas mayores de 75 años;
hubiesen recibido las sumas depositadas en concepto de indemnizaciones o pagos
de similar naturaleza en concepto de desvinculaciones laborales; o atravesasen
situaciones en las que estuviera en riesgo su vida, su salud o su integridad
física.i) Finalmente, el Poder Ejecutivo dictó el dec. 1836/2002
que dispuso: a) A los titulares de Certificados de Depósitos Reprogramados
(CEDROS) a que se refiere el tercer párrafo del art. 6° del dec.
905/2002, se les renovó la opción de recibir, a través
de la entidad financiera, en dación en pago de esos certificados, títulos
de la deuda argentina, esta vez denominados "Bonos del Gobierno Nacional
en Dólares Estadounidenses 2013" -los que tendrán las mismas
condiciones financieras que los "Bonos en Dólares 2012" del
dec. 905/2002, salvo en cuanto a las fechas de emisión (30 de octubre
de 2002), vencimiento (30 de abril de 2013), pago de la primer cuota (30 de
abril de 2006) y tope del 3% que se le puso a la tasa de interés (ver
art. 7°, inc. a)-, pero paralelamente se les acordó una nueva opción,
la de recibir "Letras de Plazo Fijo en Pesos" (ajustables por el CER)
-de similares condiciones que las de los bonos en dólares (ver art. 7°,
inc. b, puntos I a VII)-, emitidas por los bancos depositarios, conjuntamente
con una Opción de Conversión a moneda de origen (ver art. 4°,
incs. a y b, respectivamente); b) Se concedió también a los titulares
de depósitos reprogramados la opción de cobrar en efectivo, a
partir del 1° de octubre de 2002 (o antes, de estar operativas las cuentas
libres del art. 26 del dec. 905/2002), hasta un monto de $7000 (sin incluir
el ajuste del CER), el que la entidad financiera, siempre que lo haga sin asistencia
del Banco Central, puede extender hasta $ 10.000 (art. 5°); c) Se dispuso
que las entidades financieras debían otorgar a quienes optasen por los
bonos en dólares "2013" una opción de venta de los cupones
de los que se les asignasen, a un precio en pesos, a razón de $ 1,40
por cada U$S 1, ajustable por el CER (ver art. 6°); d) Se estableció
que quienes ya hubiesen optado por los bonos en dólares "2012"
o "2005" del dec. 905/2002 a optar, restituyendo estos títulos,
por las "Letras" en pesos del inc. b del art. 4°, el "cobro
en efectivo" del art. 5°, o la "opción de venta" del
art. 6° (ver art. 9°); e) Se facultó a las entidades financieras
a ofrecer a los ahorristas beneficiarios de medidas cautelares la cancelación
total o parcial de sus depósitos mediante la dación en pago de
"Bonos en Dólares Libor 2006" -de similares condiciones a la
de los "Bonos en Dólares Libor 2005" del dec. 905/02, salvo
en cuanto a la fecha de emisión y vencimiento, que serán el 30
de octubre de 2002 y 30 de enero de 2006, respectivamente- (art. 17).16. Que
razones de orden expositivo conducen a analizar, sucesivamente, la cuestión
de la validez de la suspensión de la aplicación de la ley 25.466
denominada de intangibilidad de los depósitos y la del dec. 214/2002considerado
como un decreto delegado y como un decreto de necesidad y urgencia. Finalmente
se abordarán los aspectos que involucran la ejecución de la sentencia.
17. Que el depósito goza de la protección otorgada por el art.
17 de la Constitución Nacional a la propiedad privada. Es que, como desde
antiguo ha señalado este Tribunal, el término propiedad utilizado
por la Constitución comprende "todos los intereses apreciables que
un hombre puede poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida y de su libertad"
(Fallos: 145:307), de modo tal que los bienes que son susceptibles de valor
económico, apreciables en dinero o el dinero mismo alcanzan dicha condición.
El art. 14 de la Constitución declara que todos los habitantes tienen
derecho a "usar y disponer de su propiedad" y el art. 17 declara que
"es inviolable" y que "ningún habitante de la Nación
puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley".
"La expropiación por causa de utilidad pública -añade-
debe ser calificada por ley y previamente indemnizada" y la "confiscación
de bienes queda borrada para siempre del Código Penal argentino".
18. Que si bien es claro que el crédito de la provincia actora contaba
con suficiente amparo constitucional el Congreso quiso añadirle una protección
específica al sancionar la ley 25.466. Esta dispuso que todos los depósitos
captados por las entidades financieras autorizadas para funcionar por el Banco
Central, fuere en pesos o en moneda extranjera, a plazo fijo o a la vista, serían
considerados intangibles (art. 1°). El art. 2° de la ley definió
dicha condición disponiendo que "el Estado Nacional en ningún
caso, podrá alterar las condiciones pactadas entre el/los depositantes
y la entidad financiera, esto significa la prohibición de canjearlos
por títulos de deuda pública nacional, u otro activo del Estado
Nacional, ni prorrogar el pago de los mismos, ni alterar las tasas pactadas,
ni la moneda de origen, ni reestructurar los vencimientos, los que operarán
en las fechas establecidas entre las partes". El art. 3° añadió
que "la presente ley es de orden público, los derechos derivados
para los depositantes y las entidades depositarias de las operaciones comprendidas
en el art. 1° de esta ley serán considerados derechos adquiridos
y protegidos por el art. 17 de la Constitución Nacional".Esta ley,
como se expresó, innecesaria a la luz de los arts. 14 y 17 de la Constitución
Nacional, fue sancionada con la finalidad de garantizar el respeto por los depósitos.
Dan cuenta los debates parlamentarios de que frente a las especulaciones que
se habían generado en la opinión pública -"desde la
devaluación de nuestra moneda, confiscación de los depósitos,
hasta una moratoria en el pago de las obligaciones por parte del Estado Nacional",
el Congreso juzgó necesario "…llevar un mayor grado de certidumbre
a los inversores y a la población en general (…) de manera de evitar
así que continúe un estado deliberativo cuya incertidumbre conlleve
a una mayor disminución de los depósitos y reservas…",
ya que "…como la confianza en el sistema de crédito es un ingrediente
crucial, sin el cual el sistema financiero dejaría de existir, el Estado
se transforma en un celoso regulador de las entidades tomadoras de depósitos,
para resguardar los fondos de los administrados", en la medida que "…tal
intromisión regulatoria del Estado podría dar lugar a abusos que,
so pretexto regulatorio, terminen resultando confiscatorios para los dueños
de los depósitos". "Es difícil establecer con claridad
los límites tras los cuales una medida prudencial que resguarde al sistema
en su conjunto resulta violatoria de un derecho de propiedad individual. Por
ello, todo elemento que brinde un reaseguro de los derechos de propiedad involucrados
es siempre bienvenido"-.19. Que es pertinente recordar que esta Corte
ha dicho cuando bajo la vigencia de una ley el particular ha cumplido todos
los actos y condiciones sustanciales y los requisitos formales previstos en
ella para ser titular de un determinado derecho, debe considerarse que hay derecho
adquirido, porque la situación creada por esa ley se transforma en una
situación jurídica concreta e individual en cabeza del sujeto
que, como tal, se hace inalterable y no puede ser suprimida por ley posterior
sin agravio del derecho de propiedad consagrado por el art. 17 de la Constitución
Nacional (Fallos: 296:723; 298:472; 317:1462). Y en análogo orden de
ideas ha señalado que "el legislador podrá hacer que la ley
nueva destruya o modifique un mero interés, una simple facultad o un
derecho en expectativa ya existente; los jueces, investigando la intención
de aquél podrán, a su vez, atribuir a la ley ese mismo efecto.
Pero ni el legislador ni el juez pueden en virtud de una ley nueva o de su interpretación,
arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislación
anterior. En ese caso, el principio de la no retroactividad deja de ser una
simple norma legal para confundirse con el principio constitucional de la inviolabilidad
de la propiedad" (Fallos: 152:268; 167:5 y 172:21).20. Que la ley 25.466,
inspirada en los altos propósitos de que dan cuenta los debates parlamentarios
transcriptos, antes que al afianzamiento de la protección de los depositantes
los condujo -con quebranto del principio de la buena fe que debe presidir el
comportamiento estatal- a una celada. El orden jurídico de la Nación
debe proteger la confianza suscitada por el comportamiento de otro porque la
confianza resulta una condición fundamental para la vida colectiva y
la paz social. Y, sin dudas, el mal es mayor cuando quien defrauda la confianza
que ha producido es el Estado. Consecuentemente y con arreglo a lo expuesto,
el dec. 1570/2001 y la ley 25.561, en cuanto suspenden la aplicación
de la ley 25.466 de intangibilidad de los depósitos bancarios, resultan
inconstitucionales en su aplicación a la actora en tanto lesionan el
derecho de propiedad pues debe considerarse que hay derecho adquirido para los
particulares que realizaron sus depósitos en las entidades financieras
bajo la vigencia de la última ley citada.21. Que sentada esta primera
conclusión corresponde analizar la validez constitucional del dec. 214/2002y
en este sentido cabe adelantar que a juicio del Tribunal también resulta
inconstitucional sea que se lo considere un decreto delegado, sea se lo considere
como un decreto de necesidad y urgencia.El art. 2° del citado decreto excede
los términos de la delegación que el Congreso hiciera en cabeza
del Poder Ejecutivo a través de la ley 25.561, pues si bien mediante
ésta se lo autorizó para fijar el tipo de cambio de las monedas
extranjeras, no se lo facultó para convertir a pesos los depósitos
constituidos en tales divisas, otorgándole solamente la atribución
de reestructurarlos a los efectos de preservar el capital de los ahorristas,
tal como surge del texto de la citada ley 25.561 y de la inequívoca voluntad
expresada por los legisladores durante el debate parlamentario que precedió
a su sanción.22. Que, en efecto, la ley 25.561 suspendió la vigencia
de la ley 25.466 pero no pesificó -como tampoco lo hizo el dec. 1570/2001
también dictado con la finalidad de garantizar la intangibilidad de los
depósitos en moneda extranjera- los depósitos en dólares,
conversión adoptada sólo en el ámbito de otras relaciones
jurídicas. Con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución
Nacional, esta ley declaró la emergencia nacional y estableció
las bases bajo las cuales el Poder Ejecutivo debía ejercer las facultades
delegadas. La ley precisó que debía "…(r)eglar la reestructuración
de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen
cambiario instituido en el art. 2" de la ley (art. 1°, inc. 4°)
y le impuso con relación a los depósitos en las entidades financieras,
la obligación de disponer "las medidas tendientes a preservar el
capital de los ahorristas", con la expresa aclaración de que "(e)sa
protección comprenderá a los depósitos efectuados en divisas
extranjeras" (quinto y último párrafo del art. 6°).23.
Que la voluntad del legislador en cuanto al alcance de la delegación
conferida a favor del Poder Ejecutivo, surge clara del debate parlamentario.
Bastan, en efecto, las expresiones de dos legisladores. El senador Maestro sostuvo
que "(l)as medidas que se van a adoptar contemplan la protección
de los más débiles, de los que hoy más necesitan de la
protección del Estado. Por eso, nosotros acompañamos en líneas
generales las medidas incorporadas en esta norma, que tienen como objetivo respetar
y proteger al universo de deudores, tratando de custodiar en la medida de lo
posible a los tomadores de créditos y preservando el capital de los ahorristas,
a través de la reestructuración de la devolución de los
ahorros…".A su turno, en lo concerniente a la finalidad de la ley, el
senador Baglini manifestó que "esta ley protegerá a los deudores.
Y que (…) ese sistema es distinto de la moneda en la cual se van a tener que
devolver los depósitos. Los bancos que tenían créditos
en dólares van a cobrar en pesos, porque así lo manda la ley.
Van a tener que devolver depósitos en dólares, porque se va a
respetar el capital y una tasa de interés que no será cualquiera,
pero será la internacional". 24. Que, en conclusión, el
art. 2° del dec. 214/2002, excede claramente la delegación que el
Congreso efectuó en el Poder Ejecutivo a través de la ley 25.561.
Esta lo autorizó para fijar el tipo de cambio de las monedas extranjeras
pero no para convertir a pesos los depósitos que se encontraban constituidos
en dichas divisas. Reestructuración y preservación del capital
de los ahorristas son el mandato que surge claramente del texto de la ley y
de la voluntad del legislador durante el debate parlamentario.25. Que la validez
del decreto considerado como de necesidad y urgencia, dictado en ejercicio de
las facultades otorgadas al Poder Ejecutivo por el art. 99 inc. 3° de la
Constitución Nacional, demanda la formulación de algunas precisiones.
Antes de la reforma constitucional de 1994 que sancionó dicho artículo,
esta Corte había trazado el marco constitucional de los poderes del Estado
en situaciones de emergencia al pronunciarse in re "Peralta" (Fallos:
313:1513). Allí reconoció la validez constitucional del dec. 36/90
y rechazó la demanda promovida por la actora, titular de un plazo fijo
a 7 días en el Banco Comercial de Finanzas. Dicho decreto autorizaba
a las entidades financieras a proceder a la devolución parcial y en efectivo
de los depósitos y disponía la cancelación de las diferencias
que superaban la suma de un millón de australes mediante la entrega de
"Bonos Externos 1989" emitidos por el Estado Nacional. La circunstancia
de que los principios sentados en este precedente sean invocados por las partes,
a favor y en contra de sus posiciones requiere, al menos, una síntesis
de su sustancia y ello a fin de determinar la constitucionalidad de las facultades
ejercidas por el Poder Ejecutivo a través del dec. 214/2002.26. Que
como principio, el legislador está facultado para hacer todas las leyes
y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes atribuidos
al gobierno de la Nación. En correspondencia con los fines enunciados
en el Preámbulo de la Constitución, aquél cuenta con las
facultades constitucionales necesarias para satisfacer los requerimientos de
la sociedad, poner fin a los estados de emergencia y conjurar cuanto ponga en
peligro la subsistencia del Estado. Cuando una situación de crisis o
de necesidad pública exige la adopción de medidas tendientes a
salvaguardar los intereses generales, se puede "sin violar ni suprimir
las garantías que protegen los derechos patrimoniales, postergar, dentro
de límites razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas de derechos
adquiridos". No se trata de reconocer grados de omnipotencia al legislador
ni de excluirlo del control de constitucionalidad, sino de no privar al Estado
de las medidas de gobierno que conceptualice útiles para llevar un alivio
a la comunidad.En esencia, se trata de hacer posible el ejercicio de las facultades
indispensables para armonizar los derechos y garantías individuales con
las conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos amparados
por esas garantías, además de correr el riesgo de convertirse
en ilusorios por un proceso de desarticulación de la economía
estatal, puedan alcanzar un grado de perturbación social acumulada, con
capacidad suficiente para dañar a la comunidad nacional (Fallos: 172:21).
27. Que corresponde a los poderes del Estado proveer todo lo conducente a la
prosperidad del país y al bienestar de sus habitantes, lo que significa
atender a la conservación del sistema político y del orden económico,
sin los cuales no podría subsistir la organización jurídica
sobre la que reposan los derechos y garantías individuales. Para que
éstas tengan concreta realidad, es esencial la subsistencia del Estado,
de su estructura jurídica y su ordenamiento económico y político.
Su existencia hace posible el disfrute de los derechos de la libertad y del
patrimonio que asegura la Constitución. "Cuando por razones de necesidad,
sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales
legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita
temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que
puede hacerse de esa propiedad, no hay violación del art. 17 de la Constitución
Nacional, sino una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o
superar una situación de crisis. En el sistema constitucional argentino,
no hay derechos absolutos y todos están subordinados a las leyes que
reglamentan su ejercicio".28. Que el fundamento de las leyes de emergencia
es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan
a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos, concediendo esperas, como
una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que
atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional
y la sociedad en su conjunto (Fallos: 313:1513, considerando 39).29. Que Horacio
R. Larreta, en su dictamen del 6 de septiembre de 1934, en el recurso extraordinario
deducido por Oscar A. Avico contra Saúl C. de la Pesa sobre consignación
de intereses (Fallos: 172:21), enumeró los cuatro requisitos que debe
llenar una ley de emergencia para que su sanción esté justificada,
y que ya habían sido mencionados por el Chief Justice Hughes, en el caso
"Home Building v. Blaisdell": "Es necesario para ello: 1) que
exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de
amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad
legítima, la de proteger los intereses generales de la sociedad y no
a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio
justificado por las circunstancias; 4) que su duración sea temporal y
limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron
necesaria la moratoria". El juez Hughes, presidente del tribunal, apoyó
su voto en estos fundamentos: "Si el Estado tiene poder para suspender
temporalmente la aplicación de los contratos en presencia de desastres
debidos a causas físicas, como terremotos, etc., no puede darse por inexistente
ese poder cuando una urgente necesidad pública que requiere el alivio
es producida por causas de otra índole, como las económicas. No
sólo se invocan en los contratos las leyes existentes a fin de fijar
las obligaciones entre las partes, sino que se introducen en ellos también
las reservas de atributos esenciales del poder soberano, como postulados del
orden legal. El criterio de proteger a los contratos contra su invalidación
presupone el mantenimiento de un gobierno en virtud del cual son valederas las
obligaciones contractuales. Dicho gobierno debe retener la autoridad adecuada
para asegurar la paz y el buen orden de la sociedad. Este principio de armonizar
las prohibiciones constitucionales con la necesaria conservación del
poder por parte del Estado ha sido reconocido progresivamente en las decisiones
de esta Corte. Aunque se evite una sanción que pudiera permitir al Estado
adoptar como política el repudio de las deudas o la destrucción
de los contratos, o la negación de los medios para llevarlos a la práctica,
no se deduce de ello que no hayan de producirse situaciones en las que la restricción
temporal de esos medios no cuadre con el espíritu y el propósito
del artículo constitucional". Recordando la advertencia de Marshall,
agregaba el juez Hughes, "que no hay que olvidar que la Constitución
fue sancionada con el propósito de que rigiera en épocas venideras
por lo que su interpretación debe adaptarse a las crisis que sufren las
relaciones humanas".30. Que el juez Hughes en el fallo referido, resumiendo
las decisiones de la Corte Suprema americana dijo: "es manifiesto, de la
revista que hacemos de nuestras decisiones que ha habido una creciente valorización
de las necesidades públicas y de la necesidad de encontrar fundamento
a una avenencia razonable entre los derechos individuales y el bienestar público.
La limitación del dominio público, la presión del constante
aumento de la población, la interdependencia de las actividades de nuestro
pueblo y la complejidad de nuestros intereses económicos, han conducido
inevitablemente hacia una creciente utilización de la organización
social, con el objeto de proteger las bases mismas de la actividad individual.
Donde, en tiempos pasados, se pensaba que sólo los negocios (o asuntos)
de los individuos o de las clases sociales estaban comprometidos y que los del
Estado apenas estaban remotamente rozados, posteriormente se ha encontrado que
estaban directamente afectados los intereses fundamentales del Estado; y que
la cuestión ya no es más solamente la de un contratante contra
otro, sino del uso de los medios razonables para salvaguardar la estructura
económica sobre la cual reposa el bienestar de todos. No es admisible
la réplica de que esta necesidad pública no fue comprendida (o
sospechada) un siglo ha, ni insistir en que aquello que significó el
precepto constitucional según el criterio de entonces, deba significar
hoy según el criterio actual ('vision of our time'). Si se declarara
que la Constitución significa hoy, lo que significó en el momento
de su adopción, ello importaría decir que las grandes cláusulas
de la Constitución deben confinarse a la interpretación que sus
autores les habían dado, en las circunstancias y con las perspectivas
de su tiempo, y ello expresaría su propia refutación. Para prevenirse
contra tal concepto estrecho, fue que el presidente de la Corte, Mr. Marshall
expresó la memorable lección: 'No debemos olvidar jamás
que es una constitución lo que estamos interpretando (Mc. Culloch v.
Maryland, 4 Wheat 316, 407) una Constitución destinada a resistir épocas
futuras, y consiguientemente a ser adaptable a las variadas crisis de los asuntos
humanos'. Cuando consideramos las palabras de la Constitución, dijo la
Corte, en 'Misouri v. Holland', 252 U.S. 416, 433, debemos darnos cuenta (o
hacernos cargo: 'realize') que ellas dieron vida a un ser cuyo desarrollo no
pudo ser previsto completamente por sus creadores mejor dotados…El caso que
examinamos debe ser considerado a la luz de nuestra experiencia…".31.
Que tanto en nuestro derecho como en el de los Estados Unidos de América,
las leyes dictadas en situaciones de emergencia, no se consideraron a extramuros
de la Constitución Federal por desconocimiento del derecho de propiedad,
cuando se limitaron a no suspender indefinidamente la ejecución de los
derechos del acreedor, ni dificultaron el cumplimiento de las obligaciones con
plazos excesivamente largos. Es que no está en juego el dominio eminente
del Estado, sino los límites del poder de policía con vistas a
todas las grandes necesidades públicas. Y ese límite, del cual
nunca podrá pasar, es el de la propiedad privada no susceptible de ser
tomada sin declaración de utilidad pública y previamente indemnizada.
De ahí que la validez constitucional de estas leyes se sustenta en que
no afectan el contenido mismo de la relación jurídica, ni ninguna
de las partes constitutivas de la obligación. En situaciones de emergencia
o con motivo de ponerles fin, se ha reconocido la constitucionalidad de las
leyes que suspenden temporalmente los efectos de los contratos libremente convenidos
por las partes, siempre que no se altere su sustancia, a fin de proteger el
interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones
de carácter físico, económico o de otra índole.
Sólo se ha exigido que tal legislación sea razonable y no desconozca
las garantías individuales o las restricciones que la Constitución
contiene en salvaguardia de las instituciones libres.32. Que así como
el derecho adquirido se caracteriza por su incorporación en grado de
identidad con la propiedad, trátese de derechos reales o personales,
de bienes materiales o inmateriales; el concepto de emergencia abarca un hecho
cuyo ámbito temporal difiere según circunstancias modales de épocas
y sitios. Se trata de una situación extraordinaria, que gravita sobre
el orden económico-social, con su carga de perturbación acumulada,
en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, origina un estado de
necesidad al que hay que ponerle fin. La etiología de esa situación,
sus raíces profundas y elementales, y en particular sus consecuencias
sobre el Estado y la sociedad, al influir sobre la subsistencia misma de la
organización jurídica y política, o el normal desenvolvimiento
de sus funciones, autoriza al Estado a restringir el ejercicio normal de algunos
derechos patrimoniales tutelados por la Constitución. Pero esa sola circunstancia
no es bastante para que las normas repugnen al texto constitucional, pues todos
los derechos están limitados por las leyes reglamentarias que, sin desnaturalizarlo,
dictare el legislador. Su restricción debe ser razonable, limitada en
el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del
derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control
jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la situación de emergencia,
a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales
(Fallos: 243:467).33 Que esta Corte ha reconocido la constitucionalidad de
las leyes que suspenden temporalmente tanto los efectos de los contratos como
los efectos de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia
de unos y otras (Fallos: 243:467), a fin de proteger el interés público
en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico,
económico o de otra índole (Fallos: 238:76). En estos casos, el
Gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere conveniente,
con el límite que tal legislación sea razonable, y no desconozca
las garantías o las restricciones que contiene la Constitución.
No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe
el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos: 171:79) toda vez que
acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos:
238:76). La distinción entre la sustancia de un acto jurídico
y sus efectos contribuye a la transparencia de la doctrina de la legislación
de emergencia, admitiendo la constitucionalidad de la que restringe temporalmente
el momento de ejecución del contrato o la sentencia, "manteniendo
incólume y en su integridad la sustancia de los mismos, así como
la de los derechos y obligaciones que crean o declaren". Que "(e)n
tiempos de grave trastorno económico-social, el mayor peligro que se
cierne sobre la seguridad jurídica no es el comparativamente pequeño
que deriva de una transitoria postergación de las más estrictas
formas legales, sino el que sobrevendría si se las mantuviera con absoluta
rigidez, por cuanto ellas, que han sido pensadas para épocas de normalidad
y sosiego, suelen adolecer de patética ineficacia frente a la crisis".
En un estado de emergencia, cuya prolongación representa, en sí
misma, el mayor atentado contra la seguridad jurídica (Fallos: 243:467,
considerandos 14 y 19).34. Que "el ejercicio del poder público
sobre personas y bienes tiende en nuestro país, a la protección
no sólo de la seguridad, la moralidad y la salubridad, sino que se extiende
al ámbito económico y social en procura del bienestar general.
En esta orientación es incuestionable la influencia de la doctrina y
jurisprudencia norteamericana. Pero su punto de partida es inconmovible. Ningún
derecho reconocido por la Constitución tiene carácter absoluto.
La limitación de los derechos individuales es una necesidad derivada
de la convivencia social. Se trata en realidad de la regulación legislativa
de los derechos establecidos en la Constitución, su uso y disposición
en armonía con los intereses de la sociedad (Villegas Basavilbaso, Benjamín,
Derecho Administrativo, t. V, págs. 73 y sgtes., Buenos Aires, 1954)".
35. Que el Tribunal ha sostenido -tras recordar que la Constitución Nacional
no reconoce derechos absolutos- que en momentos de perturbación social
y económica y en otras situaciones semejantes de emergencia y ante la
urgencia en atender a la solución de los problemas que crean, es posible
el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica que la
admisible en períodos de sosiego y normalidad (Fallos: 200:450). Surge
del mismo fallo el carácter transitorio de la regulación excepcional
impuesta a los derechos individuales o sociales. Esta "emergencia",
término que indica una ocurrencia que nace, sale y tiene principio en
otra cosa (conf. Real Academia Española, Diccionario, vocablos "emergencia"
y "emergente") se asocia así a "urgencia", al tiempo
que se opone a "sosiego" y "normalidad".Por otra parte,
se exigió ya en Fallos: 173:65 que la situación de emergencia
debía ser definida por el Congreso.A partir de estos requisitos, concluyó
por consolidarse en la doctrina un condicionamiento de la posibilidad de la
legislación de emergencia donde tales requisitos ocupaban un lugar central,
unidos a otros, como la transitoriedad y la indiscutible exigencia de razonabilidad
y la presencia de un interés público (conf. voto concurrente en
Fallos: 243:467, considerando 7°).Pareció a veces que la emergencia
sólo cabía ante lo imprevisto, lo urgente, y que se ligaba a lo
transitorio. Esa vinculación entre estas palabras no es sin embargo plenamente
adecuada.Ya el voto del presidente del tribunal, doctor Alfredo Orgaz, en Fallos:
243:449, observaba que la "temporariedad" que caracteriza a la emergencia,
como que resulta de las circunstancias mismas, no puede ser fijada de antemano
en un número preciso de años o de meses. Todo lo que cabe afirmar
razonablemente es que la emergencia dura todo el tiempo que duran las causas
que la han originado.Estas consideraciones, elaboradas a los efectos de evaluar
la duración de medidas tomadas ante emergencias, pueden trasladarse a
la consideración de los antecedentes de la situación misma. Así,
el prolongado lapso de gestación de la deuda interna argentina no obsta
a que su solución sólo pueda pasar por medidas calificables como
de emergencia.36. Que el derecho de "emergencia" no nace fuera de
la Constitución, sino dentro de ella; se distingue por el acento puesto,
según las circunstancias lo permitan y aconsejen en el interés
de individuos o grupos de individuos, o en el interés de la sociedad
toda. Arribar a la unión nacional no fue tarea fácil, como no
lo fue establecer la Constitución (Fallos: 313:1513, considerando 47).
Junto a derechos cuyo goce la Constitución establece para todos los habitantes,
ella agrega que tal goce se hará conforme a las leyes que reglamenten
su ejercicio (art. 14) sin desnaturalizar a aquéllas (art. 28), y se
refiere a la unión nacional, a la forma de gobierno y a la organización
de los poderes, y se proyecta para nuestra posteridad, es decir, que erige una
organización nacional cuya vitalidad es tan esencial como aquellos derechos
particulares, como que en ella descansa la efectiva seguridad de éstos.
Es por esto que el bienestar que tiene en miras es el bienestar general, entendido
como marco y no como negación del particular.Hay pues en la Constitución
Nacional contenidos derechos y proyectos de alcance diferente. La cuestión
es, para los jueces, determinar la legitimidad de la extensión que se
les haya concedido en cada caso. El problema, pues, no se circunscribe al análisis
del ejercicio del poder de policía, sino que reside en un juicio axiológico
en el que están involucrados principios constitucionales diversos y que
debe resolverse atendiendo a las circunstancias de la causa.37. Que sobre la
base de todas estas consideraciones, en una de las conclusiones más definitorias
el Tribunal sostuvo, que "al acudir a ese medio de pago" -se refiere
a los "Bonos Externos 1989" (supra, considerando 17)- se produjo una
fuerte reprogramación de vencimientos, mas no necesariamente una "quita"
como podría suponerse en un primer como no menos superficial análisis
de la cuestión. Ello es así, pues aun admitiendo que la paridad
de mercado del medio de pago elegido fuese inferior a la nominal, de tal circunstancia
no se sigue necesariamente que, en valores reales y frente al proceso verdaderamente
descontrolado de inflación que se había desatado, aquella "quita"
haya efectivamente ocurrido. Y añadió: "En definitiva, de
las medidas adoptadas por el gobierno no resulta menoscabo de la propiedad protegida
por el art. 17 de la Constitución Nacional. Porque, como se expuso al
examinar genéricamente los distintos problemas que plantea la 'emergencia',
no hay violación del art. 17 citado cuando por razones de necesidad se
sanciona una norma que no prive a los particulares de los beneficios patrimoniales
legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita
temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que
pueda hacerse de esa propiedad. Antes bien, hay una limitación impuesta
por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis que, paradojalmente,
también está destinada a proteger los derechos presuntamente afectados
que corrían el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación
del sistema económico y financiero".38. Que pasada poco más
de una década, esta Corte al pronunciarse respecto de la validez constitucional
de la legislación financiera dictada entre el 1° de diciembre de
2001 y el 1° de febrero de 2002 -esto es, cuando todavía no se había
dictado el dec. 214/2002- este Tribunal consideró que "ni aun con
la extensión reconocida en el caso recién citado a los poderes
del Estado para afrontar emergencias de carácter económico, las
disposiciones cuestionadas en el sub judice pueden reputarse compatibles con
la Constitución Nacional. En efecto, y contrariamente a lo que ocurría
en Fallos: 313:1513, no se preserva sino que se destruye 'el valor…de la moneda'
que 'es lo que interesa y no puede perderse de vista sin riesgo de incurrir
en conclusiones equivocadas'". "Por lo demás -se añadió-
una justa apreciación del medio concreto elegido por el Estado Nacional
como paliativo de la crisis a fin de decidir sobre su compatibilidad constitucional
no puede ser examinada con prescindencia del conjunto de las medidas adoptadas.
Desde tal enfoque, es menester destacar que la imposibilidad de disponer íntegramente
de los ahorros e inversiones es sólo una de las variadas restricciones
al uso y goce de los recursos monetarios amparados por el derecho a la propiedad
desde que la generalidad de las personas físicas y jurídicas ven
cercenadas también la libre disponibilidad a la extracción íntegra
de los importes correspondientes a remuneraciones y jubilaciones. Todo ello
sumado a la modificación del régimen cambiario -extremo cuya validez
a esta Corte no le compete juzgar desde que no es materia de debate en el presente
y en tanto el control de constitucionalidad no comprende la facultad de sustituir
a los otros poderes del Estado en la determinación de las políticas
o en la apreciación de los criterios de oportunidad- provoca un generalizado
menoscabo en la situación patrimonial del conjunto social. Frente a tan
singular realidad, la restricción imperante en relación con los
depósitos bancarios adolece de irrazonabilidad toda vez que no significa
una simple limitación a la propiedad sino que, sumada al resto de las
medidas adoptadas, coadyuva a su privación y aniquilamiento. El efecto
producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio válido
de los poderes de emergencia ya que aun en estas situaciones, como se recordó
más arriba, el Estado no puede válidamente transponer el límite
que señala el art. 28 de la Constitución Nacional y preterir su
inexcusable rol como gestor del bien común. La norma en cuestión
afecta, por tanto, en forma directa e inmediata las garantías reconocidas
por los arts. 14 bis y 17 de la Constitución Nacional así como
las previsiones del art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, Pacto de San José de Costa Rica" (voto del juez Fayt, in
re "Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita intervención urgente
en autos 'Smith, Carlos Antonio c. Poder Ejecutivo Nacional'" Fallos: 325:28
-La Ley, 2002-A, 770; DJ, 2002-1-297-).39. Que así compendiada la doctrina
que fija el ámbito de los poderes del Estado en época de emergencia
y dando por cierto que, utilizando las palabras de la Ley Fundamental, al momento
de la emisión del dec. 214/2002concurrían "circunstancias
excepcionales" que hacían "imposible seguir los trámites
ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de
las leyes" -recaudo dudosamente satisfecho en la especie a la luz de la
doctrina sentada en Fallos: 322:1726- no puede discutirse que la legislación
impugnada ha operado una transformación en la sustancia del derecho afectado
que la torna inválida frente a la Constitución Nacional.La conversión
a pesos de los depósitos en moneda extranjera dispuesta por el art. 2°
del decreto 214/02, permite que el depositario, deudor de la obligación
de devolver la misma cantidad de dólares que le fue entregada, cumpla
con ella, con efectos cancelatorios, restituyendo aproximadamente la mitad de
las divisas que le fueron dadas, cálculo que se efectúa sobre
la base de la cotización en el mercado libre del dólar a la fecha
de este pronunciamiento. La quita -utilizando la expresión de Fallos:
313:1513- que alcanza, como se dijo, aproximadamente al cincuenta por ciento
de los dólares depositados que deriva su conversión obligatoria
en las condiciones establecidas por el dec. 214/02, deviene así irremediablemente
confiscatoria. Los hechos de autos revelan paradigmáticamente una situación
en que el Estado no suministra un remedio para paliar una situación de
emergencia sino que decide mutar la sustancia o esencia del derecho adquirido;
apoderarse, en fin, del patrimonio de los depositantes sin compensación
alguna. De consuno con los principios vertidos hasta aquí y, encontrándose
la legislación cuestionada a extramuros de la Constitución Nacional,
debe declarársela inválida.40. Que la proyección de la
presente decisión sobre la numerosa cantidad de pleitos en los que se
debaten controversias similares, determina que a fin de ejecutar la sentencia
se tengan en cuenta las modalidades, restricciones, y limitaciones temporarias
que, sin afectar la sustancia del derecho reconocido, permita compatibilizar
su concreción con los intereses generales en la grave crisis en que se
insertan.De tal manera el Tribunal condenará devolver a la Provincia
de San Luis las sumas que le adeuda, según los alcances que surgen de
su presentación de fs. 459/460, y fijará un plazo de sesenta días
para que las partes acuerden la forma y plazos en que se reintegrarán
las sumas debidas, bajo apercibimiento de determinarlo la Corte en la etapa
de ejecución (arg. arts. 163 inc. 7° y 558 bis, Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación).Por ello y de conformidad en lo pertinente
con lo dictaminado por el señor Procurador General se resuelve: I. Declarar
la inconstitucionalidad de las normas impugnadas; II. Ordenar al Banco de la
Nación Argentina que reintegre a la Provincia de San Luis las sumas depositadas
en dólares estadounidenses, o su equivalente al valor en pesos según
la cotización del mercado libre de cambios tipo vendedor al día
del pago. De dichas sumas deberán deducirse las ya extraídas por
el Estado provincial (ver alcances de la presentación de fs. 459/460).
A este último efecto la diferencia deberá determinarse entre la
suma retirada en pesos y el valor de cada dólar en el mercado referido
a la fecha de la extracción; III. Fijar el plazo de sesenta días
corridos para que las partes convengan o determinen la forma y plazos de devolución
que no alteren la sustancia de la decisión, bajo apercibimiento de establecerlo
el Tribunal a pedido de cualquiera de los interesados al vencimiento del plazo
fijado. Notifíquese por cédula a las partes que se confeccionará
por secretaría. – Carlos S. Fayt.Voto del doctor Vázquez:Considerando:
1. Que la Provincia de San Luis interpone la presente acción de amparo
contra el Poder Ejecutivo Nacional, el Banco de la Nación Argentina,
y el Banco Central de la República Argentina, para que se declare la
inconstitucionalidad de los arts. 2 y 12 del dec. 214/2002, del dec. 1570/2001,
del dec. 320/002, y que se disponga que se le entreguen los dólares billetes
correspondientes a los plazos fijos que individualiza, o su equivalente en pesos
según el valor de tales divisas extranjeras en el mercado libre de cambios
al tipo vendedor del día anterior al vencimiento de la obligación.
Que las demás circunstancias y antecedentes del caso se encuentran reflejadas
en los considerandos 1° a 11 de los votos que hacen concurrencia con el
presente, y a los que cabe remitir por razones de brevedad.2. Que corresponde
ingresar en el tratamiento de las cuestiones de fondo planteadas, no sin antes
señalar:a) pese a haber fracasado las distintas audiencias de conciliación
convocadas por el Tribunal para lograr un acuerdo entre las partes, el presente
pronunciamiento tendrá en cuenta las posiciones asumidas por cada uno
de los litigantes en tales ocasiones, habida cuenta lo dispuesto por el art.
163, inc. 5, segundo párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación, en cuanto determina que la conducta observada por las partes
durante la sustanciación del proceso puede constituir elemento para juzgar
sobre la procedencia de las respectivas pretensiones.b) toda vez que en el
transcurso del proceso, han sido dictadas diversas normas sobre la materia objeto
de esta litis, la decisión del tribunal -de acuerdo a su reiterada doctrina-
atenderá también a las modificaciones introducidas por esos preceptos
en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es posible prescindir
(Fallos: 308:1489 -La Ley, 1987-A, 496-; 312:555; 315:123, entre muchos otros).
c) la presente sentencia solamente alcanza al examen de la validez constitucional
de la normativa impugnada en cuanto ha afectado imposiciones genuinas perfectamente
determinadas en su nominación, montos y fechas de restitución
o pago, colocadas en el sistema financiero argentino. No se extiende a otras
relaciones jurídicas de derecho privado o público que pudieran
haber sido igualmente alcanzadas por dicha normativa, cuestión de la
que no se ocupan las presentes actuaciones.d) la vía elegida por la
actora es admisible para el tratamiento de las cuestiones planteadas pues, como
lo ha señalado esta Corte, el objeto de la acción de amparo es
la preservación de la vigencia de los derechos tutelados por la Ley Fundamental
(Fallos: 324:3602), y si bien el Tribunal, aun después de la reforma
constitucional de 1994, ha reiteradamente señalado el carácter
excepcional de aquélla, también ha precisado que su exclusión
por la existencia de otros medios procesales administrativos y judiciales no
puede fundarse en una apreciación meramente ritual, toda vez que tiene
por finalidad una efectiva protección de derechos más que una
ordenación o resguardo de competencias. De tal suerte, siempre que se
acredite el daño grave irreparable que se causaría remitiendo
el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios, corresponderá
que los jueces habiliten la rápida vía del amparo (Fallos: 299:358;
305:307; 314:1091, voto del juez Belluscio), situación esta que se presenta
con claridad en la especie. Por lo demás, resulta inadmisible que se
traslade la resolución del caso a otro procedimiento cuando, como ha
ocurrido en el sub lite, no se verifica que el empleo de la vía del amparo
hubiera reducido las posibilidades de defensa en orden a la extensión
de la discusión y de la prueba (Fallos: 320:1339), máxime teniendo
en cuenta que las partes contaron con la efectiva oportunidad de formular las
alegaciones pertinentes y obtener las medidas probatorias conducentes (Fallos:
324:1177).3. Que, dentro de ese marco, son dos las cuestiones fundamentales
que debe resolver este Tribunal.En primer lugar, corresponde analizar el planteo
de inconstitucionalidad referente al dec. 1570/2001 y normas posteriores que
afectaron la disponibilidad inmediata de los depósitos a plazo fijo realizados
en el Banco de la Nación Argentina de que es titular la Provincia de
San Luis.En segundo lugar, e independientemente de lo anterior, procede examinar
la tacha de inconstitucionalidad relativa a la normativa que impuso la "pesificación"
de tales depósitos bancarios, es decir, que alteró la moneda de
origen en que fueron pactados.4. Que con relación a la primera cuestión
individualizada en el considerando anterior, esta Corte en la causa "Banco
de Galicia y Buenos Aires s/solicita intervención urgente en autos 'Smith,
Carlos Antonio c. Poder Ejecutivo Nacional o Estado Nacional'", (Fallos:
325:28), ha declarado la inconstitucionalidad de las restricciones al retiro
y libre disponibilidad de los fondos y depósitos bancarios invertidos
en el sistema financiero nacional, que fueron impuestas por el citado dec. 1570/2001
y sus reglamentaciones, así como la invalidez constitucional del art.
15 de la ley 25.561 en cuanto suspendió la aplicación de la ley
25.466 sobre intangibilidad de los depósitos bancarios, con conceptos
y conclusiones que corresponde tener aquí por reproducidos en razón
de brevedad.Que, por cierto, la doctrina de ese precedente es perfectamente
aplicable al sub lite, pues si bien la Comunicación A 3467 B.C.R.A. excluyó
de los alcances de la reprogramación a las imposiciones a plazo fijo
constituidas por los gobiernos provinciales (art. 1.2.3. del anexo), lo cierto
y concreto es que la excepción que importa tal disposición no
puede ser menos inconstitucional que la regla a la que se aplica. Dicho con
otras palabras, si el régimen de reprogramación de depósitos
bancarios es contrario a la Constitución Nacional, no menos lo son las
excepciones que dicho régimen contempla, en tanto integrantes de un mismo
bloque normativo.En las condiciones que anteceden, la presente demanda debe
prosperar en cuanto específicamente persigue la declaración de
inconstitucionalidad del dec. 1570/2001 y sus reglamentaciones.5. Que el tratamiento
de la segunda cuestión identificada en el considerando tercero (validez
constitucional de la "pesificación" de los depósitos
bancarios en moneda extranjera), lleva a examinar lo dispuesto por el art. 2°
del dec. 21420/2002, norma esta última publicada en el Boletín
Oficial del primer día hábil siguiente al de la fecha de dictado
de la sentencia en la mencionada causa "Smith", precedente en el que
esta Corte ejerció la competencia apelada que poco tiempo antes le había
asignado el art. 195 bis del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación
(art. 50, dec. 1387/2001 y art. 18, ley 25.561), y que poco más de un
mes y medio después le fue sustraída por el art. 7° de la
ley 25.587 (B.O. 26 de abril de 2002).En efecto, invocando lo dispuesto por
la ley 25.561, como así también el ejercicio de las facultades
previstas por el art. 99 inc. 3°, de la Constitución Nacional, el
Poder Ejecutivo Nacional dictó el 3 de febrero de 2002 el dec. de necesidad
y urgencia 214 (B.O. del 4 de febrero de 2002), por cuyo art. 2° se dispuso
la conversión a pesos de todos los depósitos en dólares
estadounidenses u otras monedas existentes en el sistema financiero, señalando
que las imposiciones se expresarían en moneda de curso legal a razón
de $1,40 por cada dólar estadounidense o su equivalente en otra divisa,
quedando entendido que las entidades financieras cumplirían con su obligación
devolviendo pesos a la relación indicada. El dec. 214/2002 también
estableció que a las sumas así expresadas en pesos se les aplicaría
un Coeficiente de Estabilización de Referencia (art. 4°) cuya composición
fue definida más tarde por la res. 47/2002 del Ministerio de Economía.
6. Que a juicio de esta Corte la "pesificación" de los depósitos
bancarios ordenada por el art. 2° del dec. 214/2002, resulta manifiestamente
inconstitucional por tres motivos fundamentales:a) no se trata de una medida
comprendida en la delegación legislativa instrumentada por la ley 25.561.
b) no se encontraban presentes las condiciones exigidas por el art. 99 inc.
3°, de la Constitución Nacional, para implementarla mediante decreto
de necesidad y urgencia.c) viola nuevamente (desde perspectiva distinta de
la considerada en el caso "Smith") el derecho de propiedad amparado
por el art. 17 de la Carta Fundamental, imponiendo una privación de ella
equiparable a una expropiación sin ley previa ni justa indemnización.
7. Que en orden al primer motivo indicado en el considerando anterior, es menester
recordar que el art. 1° de la ley 25.561 declaró la emergencia pública
en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria
y, con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución Nacional,
delegó en el Poder Ejecutivo Nacional, hasta el 10 de diciembre de 2003,
las facultades comprendidas en la misma ley para: 1) proceder al reordenamiento
del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios; 2) reactivar el funcionamiento
de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución
de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías
regionales; 3) crear condiciones para el crecimiento económico y sustentable,
compatible con la reestructuración de la deuda pública; y 4) reglar
la reestructuración de las obligaciones en curso de ejecución
afectadas por el nuevo régimen cambiario, esto es, el que resulta de
la derogación de la convertibilidad monetaria que había instrumentado
el art. 1° de la ley 23.928 del año 1991 (art. 3°, ley 25.561).
8. Que es imprescindible aquí memorar que ya en el considerando 6°
del citado caso "Smith", esta Corte tuvo ocasión de señalar
que de las diversas disposiciones de la ley 25.561 se desprende que la delegación
normativa conferida al Poder Ejecutivo quedó circunscripta a establecer
el sistema que determinará la relación de cambio entre el peso
y las divisas extranjeras y dictar regulaciones cambiarias (art. 2); a reestructurar
las deudas con el sector financiero (art. 6, segundo párrafo); establecer
medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras
(art. 6, párrafo tercero); y disponer las medidas tendientes a preservar
el capital perteneciente a los ahorristas (art. 6, párrafo quinto).9.
Que, como resulta de la reseña precedente, ninguno de los contenidos
legislativos delegados comprendió expresamente la "pesificación"
de los depósitos bancarios originariamente realizados en dólares
estadounidenses o en otra moneda extranjera. En particular, la medida implementada
por el art. 2 del dec. 214/2002 no constituyó en sí propio la
determinación de ninguna relación de cambio en los términos
del art. 2 de la ley 25.561, sino mas bien la sustitución del objeto
de la obligación de restitución a cargo de la entidad financiera
por otro de diversa especie y cuantía económica, ya que la paridad
allí establecida conduce a un resultado disociado del valor de mercado
de la divisa extranjera. Y, ciertamente, no existe ninguna posibilidad de interpretar
que la "pesificación" de los aludidos depósitos bancarios
estuviera de algún modo contemplada en el marco del régimen de
reestructuración de las obligaciones del Titulo IV, Capítulo I,
de la ley 25.561, instrumentado como consecuencia de la modificación
de la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras.Por
el contrario, la ley 25.561 excluyó de un modo meridianamente claro toda
idea de alteración de la moneda de origen al señalar en su art.
6 "in fine" que las medidas que se encomendaba que adoptara el Poder
Ejecutivo Nacional para preservar el capital perteneciente a los ahorristas
que hubieran realizado depósitos en entidades financieras a la fecha
de entrada en vigencia del dec. 1570/2001, debían comprender también
"… a los depósitos efectuados en divisas extranjeras…",
expresión esta última que solamente se explica en un contexto
de conservación del objeto material del depósito y no de su conversión
a moneda local de curso legal.10. Que, vale la pena destacarlo, el propio Poder
Ejecutivo Nacional comprendió cabalmente que la ley 25.561 no le delegaba
facultad alguna para "pesificar" los depósitos bancarios en
divisas extrajeras, cuando con ocasión de reglamentarla encomendó
al Ministerio de Economía a fin de que fijara la oportunidad y el modo
de disposición de los depósitos en divisas extranjeras "…respetando
la moneda en que hubiesen sido impuestos por sus titulares…" (art. 5°,
primer párrafo, del dec. 71/2002). Criterio este último que conceptualmente
se mantuvo: a) con el dictado del dec. 141/2002 que incorporó al art.
5 del dec. 71/2002 un último párrafo, mediante el cual también
se instruyó al citado departamento del ejecutivo para establecer, alternativamente
a la devolución de los saldos en monedas extranjeras, un sistema de devolución
en pesos al tipo de cambio del mercado oficial, cuando entre los modos de disposición
de los fondos se ofrezcan distintas alternativas a opción de los titulares;
y b) con el dictado por el Ministerio de Economía de diversas resoluciones
que reglamentaron la forma en que se reprogramarían y devolverían
los depósitos en moneda extranjera (res. 6/2002; 9/2002; 18/2002 y 23/2002).
11. Que a tenor de lo desarrollado, y utilizando las palabras de Fallos: 316:2624
(considerando 14, cuarto párrafo), cabe decir que lo dispuesto por el
art. 2 del dec. 214/2002 no se vincula a ninguna "expresa decisión
del Congreso", y excede, en mucho, el "desarrollo de detalles"
de las cuestiones contempladas por la ley 25.561.La inconstitucionalidad de
dicha norma deriva, en fin, del hecho de no haber comportado una actuación
hecha "dentro de las bases de la delegación" establecida por
el Congreso, tal como lo exige el art. 76 de la Constitución Nacional.
12. Que ingresando ahora en el segundo motivo señalado en el considerando
sexto, cabe decir que el carácter de "necesidad" y "urgencia"
con que fuera sancionado el art. 2° del dec. 214/2002 no salva su invalidez
pues, como fuera adelantado, no concurrieron a su respecto las condiciones exigidas
por el art. 99 inc. 3 de la Constitución Nacional.Con relación
a ello, esta Corte ha precisado que, después de la reforma constitucional
del año 1994, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente
facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia
de circunstancias tales como: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el
trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que
las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza
mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas
o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los
legisladores a la sede del Congreso Nacional; o 2) que la situación que
requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada
inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite
normal de las leyes.También ha precisado el Tribunal, que incumbe al
Poder Judicial el control de la constitucionalidad sobre las condiciones bajo
las cuales se admite esa facultad excepcional para su ejercicio, lo que incluye
la evaluación del presupuesto fáctico que justificaría
la adopción de un decreto de necesidad y urgencia, correspondiendo descartar
criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas, puesto que
la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción
de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos
materiales por medio de un decreto (Fallos: 322:1726, consid. 9).13. Que, sentado
lo anterior, es de advertir que el 3 de febrero de 2002, fecha en que se dictó
el dec. 214/2002, el Poder Legislativo no se encontraba en receso, y la labor
parlamentaria se hallaba legalmente habilitada por el decreto 23 del 22 de diciembre
de 2001 (B.O. del 27 de diciembre de 2001), que dio por prorrogadas las sesiones
ordinarias del Honorable Congreso de la Nación hasta el 28 de febrero
de 2002. Por otra parte, como es de público y notorio, las cámaras
legislativas no se encontraban imposibilitadas de reunirse, habiéndose
en aquellos días sancionado leyes de importancia como la 25.562 que reformó
la carta orgánica del Banco Central y la ley de entidades financieras,
o la ley 25.563 que declaró la emergencia productiva y crediticia originada
en la situación de crisis por la que atraviesa el país y que incluyó
importantes reformas a la ley de quiebras. Ello sin perjuicio de haberse cumplido
también en la misma época otras labores de innegable trascendencia
institucional, como lo fue la tramitación del juicio político
a los integrantes de esta Corte Suprema de Justicia de la Nación, posterior
a la declaración de inconstitucionalidad realizada en la ya citada causa
"Smith", entre otras actividades legislativas.En tales condiciones,
no puede ser predicado que respecto del dictado del dec. 214/2002 hubiera concurrido
la primera de las circunstancias mencionadas en el considerando anterior.14.
Que, además, tampoco se aprecia que la "pesificación"
de los depósitos bancarios constituyera una medida lógicamente
derivada de las razones de urgencia invocadas por el Poder Ejecutivo Nacional
para el dictado del dec. 214/2002, y menos que su implementación debiera
ser inmediata, sin poder acudir al trámite normal de sanción de
las leyes para decidirla.En efecto, ninguno de los considerandos del dec. 214/2002
expresa las razones de urgencia que justificaban lo dispuesto por el art. 2,
y por el contrario, en cuanto aquí interesa, ellos se enderezaron a dar
basamento a otra medida bien distinta de la "pesificación",
como fue la referente a la necesidad de emitir un Bono en Dólares Estadounidenses,
con cargo al Tesoro Nacional, que sustituyera la devolución de los depósitos
en moneda extranjera cuya restitución se encontraba reprogramada.Sobre
el particular, y en apretada síntesis, recordaron tales considerandos
del dec. 214/2002 la acelerada fuga de depósitos y pérdida de
reservas del sistema financiero que condujo al dictado del dec. 1570/2001; la
crisis de gobernabilidad desatada por la renuncia del presidente de la Nación;
y la naturaleza de la crisis productiva y económica que llevó
a la sanción de la ley 25.561. En ese contexto (calificado como de "…
profunda interferencia en las relaciones jurídicas, tanto de derecho
público como de derecho privado, al haberse producido -entre otras perturbaciones-
la virtual ruptura de las cadenas de pagos, situación que derivó
en la práctica interrupción del funcionamiento de la economía…"),
los fundamentos del dec. 214/2002 advirtieron sobre la necesidad de "…
facilitar la paulatina normalización de las actividades económicas
pero, también, para restituir a los ahorristas y deudores las mayores
condiciones de libertad y certidumbre, preservando sus derechos de propiedad…";
y observaron, en cuanto a esto último, que "… una excesiva aceleración
en la liberación de los depósitos existentes en el sistema financiero,
podría conducir a riesgos cambiarios como de hiperinflación; y
que paralelamente, el mantenimiento de restricciones extremas condicionarían
la reactivación y el desenvolvimiento de la economía…".
Para ello, entonces, se dijo que "… se prevé la posibilidad de
quienes deseen preservar sus ahorros en el sistema financiero en moneda extranjera,
que puedan acceder a su opción, a un bono en dólares estadounidenses,
en sustitución de sus depósitos que han sido retrogradamos…".
Como se aprecia, ni una palabra dedicada a justificar jurídicamente la
"pesificación" de los depósitos realizados en moneda
extranjera. Menos a demostrar la necesidad y la urgencia de una medida de tal
naturaleza. Dicho de otro modo, no hay siquiera rastro de una justificación
dogmática o insuficiente acerca de lo previsto por el art. 2 del dec.
214/2002. Simplemente, no la hay de ninguna clase. En la especie, el voluntarismo
del Poder Ejecutivo Nacional ha sido absoluto.En tales condiciones -y utilizando
las mismas palabras de Fallos: 321:3123- no es dudoso que la norma impugnada
ha sido dictada a extramuros de los distintos elementos condicionantes de su
validez y vigencia.15. Que, sin perjuicio de lo anterior, a la inconstitucionalidad
de origen del art. 2 del dec. 214/2002, se suma su inconstitucionalidad sustancial
por oposición a la garantía de la propiedad preservada por el
art. 17 de la Carta Fundamental, tal como se adelantó en el considerando
sexto.Sobre el particular, cabe ante todo recordar que desde antiguo ha señalado
este Tribunal que el término propiedad utilizado por la Constitución
comprende "todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera
de sí mismo, fuera de su vida y de su libertad" (Fallos: 145:307),
de modo tal que los bienes que son susceptibles de valor económico, apreciables
en dinero o el dinero mismo alcanzan dicha condición. Por otra parte,
el art. 14 de la Constitución declara que todos los habitantes tienen
derecho de "usar y disponer de su propiedad" y el art. 17 declara
que "es inviolable" y que "ningún habitante de la Nación
puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley",
y que "La expropiación por causa de utilidad pública debe
ser calificada por ley y previamente indemnizada", así como que
la "confiscación de bienes queda borrada para siempre del Código
Penal Argentino".Asimismo, y conexa a lo anterior, es doctrina reiterada
de esta Corte que el contenido del derecho constitucional de propiedad se vincula
con la noción de derechos adquiridos, o sea, de derechos definitivamente
incorporados al patrimonio de la persona (Fallos: 312:1121). De ahí que
también el Tribunal haya sostenido que "cuando bajo la vigencia
de una ley… el particular ha cumplido todos los actos y obligaciones sustanciales
y requisitos formales en ella previstos para ser titular de un derecho, debe
tenérselo por adquirido, y es inadmisible su supresión por una
ley posterior sin agraviar el derecho constitucional de propiedad" (Fallos:
296:737; 299:379; 303:1877; 307:305).Es más: la noción de derecho
adquirido se encuentra inescindiblemente ligada a la seguridad jurídica,
cuya raigambre constitucional esta Corte ha señalado con énfasis
y reiteración (Fallos: 243:465; 251:78; 317:218). Esta no es sino el
resultado del acatamiento de las normas que imperan en el estado de derecho,
las que deben ser respetadas por los poderes públicos con el fin de procurar
su vigencia real y no solamente formal. La actuación efectiva de las
reglas preestablecidas genera así un clima de seguridad en el cual los
particulares conocen de antemano a qué reglas se sujetará la actuación
de los gobernantes, de manera que la conducta de éstos sea previsible
y, en caso contrario, que haya quien, con potestad suficiente, pueda corregir
el error y responsabilizar eficazmente al trasgresor. Tales conceptos han sido
aplicados por este Tribunal en numerosos pronunciamientos en los que expresó
que la seguridad jurídica, que es imperiosa exigencia del régimen
de la propiedad privada, se resentiría gravemente si fuera admisible
y lograra tutela judicial la conducta de quien primero acata una norma -en el
caso, la dicta- y luego la desconoce pretendiendo cancelar los efectos de aquel
acatamiento y los que de ellos derivaron, ocasionando así grave trastorno
a las relaciones patrimoniales (Fallos: 294:220; 291:423; entre otros).16.
Que los depósitos bancarios "a plazo fijo" fueron efectuados,
en el caso, bajo la vigencia de la ley 25.466 que garantizaba su intangibilidad,
significando ello la prohibición de canjearlos por títulos de
la deuda pública nacional, u otro activo del Estado Nacional, prorrogar
su pago, alterar las tasas pactadas, la moneda de origen o reestructurar los
vencimientos, los que debían operar en las fechas establecidas entre
las partes (art. 2). Tal régimen fue calificado por el legislador como
de orden público, y la propia ley 25.466 declaraba que los derechos derivados
para los depositantes serían considerados derechos adquiridos y protegidos
por el art. 17 de la Constitución Nacional (art. 3).Que el dictado de
la ley 25.466 respondió, pues, en armonía con la doctrina de esta
Corte precedentemente reseñada, a la necesidad de "llevar grados
de absoluta certidumbre sobre los ahorros de las personas o empresas, nacionales
o extranjeras, que se encuentran depositados o constituidos en el sistema financiero
del país", para "restablecer la credibilidad y confianza en
el país y sus instituciones, para que, de una vez y para siempre, empecemos
a transitar el camino del crecimiento económico y mejoramiento de las
condiciones sociales de nuestra población", y aunque las garantías
que pretendió asegurar ya estaban contempladas en el art. 17 de la Constitución
Nacional, se entendió necesario excluir de manera explícita "…
cualquier modificación por parte del Poder Ejecutivo Nacional a los términos
y condiciones pactados entre las entidades financieras y los titulares de los
mencionados ahorros", y que el Congreso Nacional "en pleno ejercicio
de sus facultades constitucionales, contribuya a despejar la incertidumbre sancionando
rápidamente una norma que impida al gobierno y a la autoridad monetaria
alterar las condiciones en que dichos depósitos fueron pactados"
(conf. "Antecedentes Parlamentarios", N° 10, parág. 1,
5, 14 y 26, ps. 2392/2393 y 2395).En esas condiciones, no es dudoso que el
art. 2 del dec. 214/2002 ha pretendido arrebatar a la provincia actora el derecho
que adquiriera -con la nota de inviolabilidad del art. 17 de la Carta Fundamental-
al amparo de la ley 25.466, afectando la intangibilidad del objeto de sus depósitos
bancarios, esto es, la moneda de origen en la que fueron constituidos.17. Que
la cuestión es, ciertamente diversa de la examinada por la Corte norteamericana
en los casos "Norman v. Baltimore" (294 U.S. 240) y "Perry v.
United States" (294 U.S. 330), en los que se decidió la validez,
frente a la devaluación de 1933, de las llamadas "cláusulas
oro", ya que la situación de hecho planteada en esos antecedentes
mostraba el mantenimiento del objeto de la prestación comprometida, aunque
permitiéndose su cancelación a valor nominal con independencia
del valor del oro. Es decir, la medida respondía al ejercicio del poder
del Congreso de fijar el valor de la moneda, aspecto sobre el cual no podía
incidir la convención de los particulares. Mas, por el contrario, la
medida cuya inconstitucionalidad se persigue en autos, ha implicado derechamente
la alteración del objeto de la prestación comprometida, que no
era otra que la devolución de una divisa extranjera y no el reintegro
de pesos calculados a una cierta paridad, lo que de ningún modo puede
ser justificado en los términos del art. 75, inc. 11, de la Constitución
Nacional, ya que excede claramente lo que autoriza esa norma. Dicho de otra
manera, una cosa es la fijación del valor de la moneda (cuya determinación
excede las atribuciones del Poder Ejecutivo por encontrarse reservadas al Poder
Legislativo), y otra muy distinta es la que se presenta en autos, donde se impugnan
normas que han violado el derecho de propiedad sobre bienes patrimoniales, al
impedir el reintegro de dólares estadounidenses pertenecientes a la actora.
18. Que, por cierto, la situación examinada en autos también se
presenta como verdaderamente distinta de la que esta Corte juzgó en el
caso registrado en Fallos: 313:1513.En efecto, en el caso indicado las imposiciones
bancarias no habían sido constituidas al amparo de un régimen
como el de la ley 25.466, y existían circunstancias fácticas muy
distintas de las que enmarcan el reclamo sub lite, ya que las medidas gubernamentales
juzgadas en dicho precedente se inscribían dentro de una política
económica que pretendía: a) cortar el proceso inflacionario que
desgarraba a la sociedad;